規(guī)范地方金融管理的

○劉孟飛 （中國人民銀行長沙中心支行）

規(guī)范地方金融管理的

○劉孟飛 （中國人民銀行長沙中心支行）

近年來，我國金融業(yè)取得了長足發(fā)展，特別是地方金融以其定位于區(qū)域、服務(wù)于微小、成長于地方的特點而受到當(dāng)?shù)卣奶貏e青睞，各地相繼成立專門機構(gòu)，出臺相應(yīng)法規(guī)推動其發(fā)展。在促進地方金融發(fā)展壯大的同時，探索建立合理、有效的管理模式，確保其健康有序發(fā)展，對防范金融風(fēng)險，維護地方金融穩(wěn)定具有重要意義。

一、地方金融管理基本情況

1、地方金融管理范疇

地方金融是指在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的，并主要為當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)提供服務(wù)的金融機構(gòu)和金融市場。從地方金融管理對象看，包括以下三類機構(gòu)。

（1）地方正規(guī)金融機構(gòu)。此機構(gòu)是指依法取得金融業(yè)務(wù)許可證的非中央管理金融企業(yè)，主要包括城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、信托公司、金融租賃公司、財務(wù)公司、消費金融公司、證券公司、期貨公司、基金管理公司、保險公司。該類機構(gòu)有明確的監(jiān)管主體和相對健全的監(jiān)管制度。

（2）地方準金融機構(gòu)。此機構(gòu)是指經(jīng)營業(yè)務(wù)具有金融性質(zhì)，但不受人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會直接監(jiān)管。近年來，為彌補“三農(nóng)”、中小企業(yè)等領(lǐng)域金融服務(wù)不足問題，國家降低了地方準金融機構(gòu)的設(shè)立門檻，小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等具有準金融性質(zhì)的機構(gòu)呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。目前，該類機構(gòu)一般由地方政府負責(zé)監(jiān)管。

（3）其他地方性機構(gòu)。此機構(gòu)是指以合作制形式存在，主要為合作會員提供資金融通服務(wù)，如在民政或扶貧辦登記注冊的農(nóng)民資金合作社或貧困村發(fā)展互助資金社。該類機構(gòu)通常沒有明確的管理部門，業(yè)務(wù)發(fā)展上也欠規(guī)范。

2、地方金融管理特點

隨著地方金融機構(gòu)的發(fā)展壯大，地方金融對地方經(jīng)濟發(fā)展的重要性日益凸顯，在目前“一行三會”和全國性金融機構(gòu)均已實現(xiàn)垂直管理的格局下，地方政府參與金融管理的積極性越來越高。歸納來看，地方金融管理呈現(xiàn)以下特點。

（1）管理主體上。城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、信用聯(lián)社、財務(wù)公司、信托公司、證券公司、期貨公司以及保險公司等正規(guī)金融機構(gòu)由“一行三會”按照分業(yè)監(jiān)管的原則實施管理。地方政府財政部門則以出資人身份，通過選派、任免管理人員參與企業(yè)經(jīng)營管理，并負責(zé)管理地方金融機構(gòu)財務(wù)；小額貸款公司由省金融辦負責(zé)機構(gòu)準入和市場退出，有關(guān)重大事項和高管層任職資格也由金融辦審核；擔(dān)保公司的審批和日常監(jiān)管由省經(jīng)信委負責(zé)；典當(dāng)行則歸口省商務(wù)廳管理，并由商務(wù)廳對其進行年審評級。

（2）管理手段上。一是根據(jù)法律規(guī)章對地方金融直接進行監(jiān)督管理，如對小額貸款公司、擔(dān)保公司和典當(dāng)行的管理。二是通過財政部門，以出資人身份委派高管人員積極參與到地方金融機構(gòu)經(jīng)營管理事務(wù)中。三是充分利用其行政管理職能，如出臺指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃等，加強對金融機構(gòu)的引導(dǎo)。四是出臺優(yōu)惠政策，支持地方金融機構(gòu)發(fā)展，如為支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展，地方政府在資金組織、優(yōu)質(zhì)項目推薦和對外宣傳等方面積極進行政策扶持。

（3）管理方法上。地方政府以整治信用環(huán)境和推動社會信用體系建設(shè)為重點，加強轄內(nèi)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為金融發(fā)展?fàn)I造了良好的外部環(huán)境。如湖南省政府一直以來把金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為促進金融發(fā)展的重要抓手，通過近十年努力，取得明顯成效，社會公眾信用意識明顯增強，形成了政府主導(dǎo)、人行協(xié)調(diào)推動、部門參與的創(chuàng)建模式。

3、地方金融管理存在的問題

（1）職責(zé)重疊，易形成工作推諉。如部分地區(qū)明確規(guī)定金融辦負責(zé)融資性擔(dān)保公司的設(shè)立與變更審批及監(jiān)管工作，但目前融資性擔(dān)保公司的審批和日常監(jiān)管仍由經(jīng)信委負責(zé)。由于職責(zé)存在重疊，在以后工作中易形成工作推諉。

（2）制度缺陷，準金融機構(gòu)管理不到位。目前，對準金融機構(gòu)如擔(dān)保公司、典當(dāng)行并沒有形成統(tǒng)一的管理法規(guī)，缺乏有效的外部監(jiān)管機制，造成準金融機構(gòu)運作比較混亂，一些準金融機構(gòu)偏離主業(yè)，進行高息借貸、變相融資。

（3）條塊分割，部門溝通協(xié)作不充分。如各地雖已建立金融穩(wěn)定聯(lián)席會議，但聯(lián)席會基本沒有召開過，難以發(fā)揮其實際作用。“一行三局”雖也建立了信息共享機制，但信息共享的及時性和完整性很難保證。

二、目前地方金融管理模式及利弊分析

1、地方金融管理模式

（1）“分類管理、專辦協(xié)調(diào)”模式。分類管理指的是不同類型地方金融機構(gòu)由不同的管理部門負責(zé)，各職能部門在職權(quán)范圍內(nèi)各自行使監(jiān)督權(quán)。專辦協(xié)調(diào)指的是地方專設(shè)的金融辦代表地方政府協(xié)調(diào)各職能部門的監(jiān)管工作，部分金融辦還被賦予對地方特定金融行業(yè)進行指導(dǎo)和監(jiān)督職能。目前，絕大部分省市采取的是這一模式。

（2）地方政府主導(dǎo)模式。地方政府充分利用其行政管理職權(quán)，通過成立金融辦，授予金融辦相應(yīng)職責(zé)來主導(dǎo)地方金融管理。這一模式以上海市金融辦和寧夏金融辦為典型代表。而兩地金融辦在具體管理過程中又有所區(qū)別，上海市金融辦接受當(dāng)?shù)貒Y委的委托對市屬金融企業(yè)履行出資人職責(zé)，事實上已具備“金融國資委”的職能。

（3）金融控股集團模式。這一模式以天津泰達和重慶渝富兩大控股集團為代表。天津泰達控股集團由天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會授權(quán)行使國有資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。重慶渝富是經(jīng)重慶市人民政府批準成立的國有獨資綜合性資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司，主要功能是對銀行、投資公司等的不良資產(chǎn)進行重組。金融控股集團模式屬于典型的股權(quán)控制管理。地方政府通過金融控股集團整合地方金融和產(chǎn)業(yè)資源，實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，有效實現(xiàn)了對地方金融的掌控。

2、利弊分析

（1）分類管理模式的利弊。分類管理模式的優(yōu)勢在于適應(yīng)錯綜復(fù)雜的金融資源配置國情以及金融管理專業(yè)人才缺乏的局面。但隨著監(jiān)管的廣度、深度不斷拓展，這種模式日益暴露出問題。一是不利于統(tǒng)籌規(guī)劃，制約了地方金融長期發(fā)展規(guī)劃的制訂和部署。金融辦雖然具有協(xié)調(diào)職能，但各地普遍存在級別定位不明晰，履職能力有限的問題。二是導(dǎo)致“風(fēng)險大鍋飯”局面，可能出現(xiàn)誰都行使監(jiān)管權(quán)利，誰都不擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，金融風(fēng)險遭到漠視，出了問題財政和央行兜底的局面。

（2）上海模式和金融控股集團模式的利弊。兩種模式的優(yōu)點在于實行大金融監(jiān)管戰(zhàn)略，具有規(guī)模效益，能有效節(jié)約成本。上海模式下，上海市金融辦通過國資委授權(quán)管理資產(chǎn)，集資產(chǎn)、人事、業(yè)務(wù)管理于一身，既是國資出資人，還具有金融市場監(jiān)管職能，由此變成一個復(fù)雜的利益體。金融控股集團模式下，雖然避免了金融辦既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的尷尬，但一般對于服務(wù)于地方、服務(wù)于中小企業(yè)、服務(wù)于三農(nóng)的地方性微利型金融機構(gòu)和民間草根金融組織興趣不大。兩者在功能上最大的區(qū)別在于上海市金融辦具有行政監(jiān)管職能，是一級政府機關(guān)。

三、規(guī)范地方金融管理的政策建議

1、健全地方金融管理制度

針對地方金融快速發(fā)展的局面，首先，國家應(yīng)出臺地方金融管理的指導(dǎo)意見，明確各地或各區(qū)域發(fā)展重點，加強對地方金融發(fā)展的引導(dǎo)，防止出現(xiàn)一哄而的上局面，促進地方金融機構(gòu)可持續(xù)健康發(fā)展。其次，完善地方金融機構(gòu)管理的相關(guān)配套法律法規(guī)，研究制定統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務(wù)流程和操作標(biāo)準，加強對地方準金融機構(gòu)和其他機構(gòu)的管理，規(guī)范地方金融機構(gòu)發(fā)展。

2、明確地方政府行為邊界

地方政府要真正樹立起科學(xué)合理的金融發(fā)展觀，明確地方金融管理的行為邊界，有所為有所不為。將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)和服務(wù)，以市場化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干預(yù)金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作，依據(jù)地區(qū)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設(shè)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。

3、完善以地方政府為主導(dǎo)的工作機制

因掌握的資源較多，由地方政府主導(dǎo)地方金融發(fā)展具有天然的優(yōu)勢。但由于地方金融管理涉及部門較多、內(nèi)容較豐富，地方政府應(yīng)加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)作，建立以地方政府為主，“一行三會”、工商、稅務(wù)等部門參與的監(jiān)督管理機制，加強相互間的協(xié)調(diào)和合作，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。

4、充分發(fā)揮人民銀行職能

一是加強與地方政府的溝通聯(lián)系，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮人民銀行分支行與地方金融機構(gòu)聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，繼續(xù)加大差別化貨幣政策的執(zhí)行力度，增強貨幣政策的針對性和靈活性；二是密切關(guān)注地方金融發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮“最后貸款人”職能，加強宏觀審慎管理，及時向有關(guān)部門提示風(fēng)險，切實維護轄內(nèi)金融安全和穩(wěn)定。

（責(zé)任編輯：張瓊芳）