楊愛軍

（安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003）

“釣魚執(zhí)法”的程序違法性思考

楊愛軍

（安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003）

依法行政是社會主義法治理念的基本要求，上?！搬烎~執(zhí)法”事件再次暴露了我國行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程中的程序違法問題。依法行政不僅包括實體合法，還應(yīng)當(dāng)包括程序合法。本文對“釣魚執(zhí)法”事件中暴露的程序違法問題進(jìn)行了梳理與思考，以期對完善我國行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法有所裨益。

“釣魚執(zhí)法”；程序違法；依法行政

上?！搬烎~執(zhí)法”事件的大幕雖然已經(jīng)落下，但是其暴露出的行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中存在的程序違法問題，與當(dāng)下“十二五”規(guī)劃中的轉(zhuǎn)變和縮減政府的行政職能，限制行政權(quán)力的要求不符。這就要求我們必須對“釣魚式”執(zhí)法進(jìn)行新的思考。

一、“釣魚執(zhí)法”在程序違法方面的表現(xiàn)

依法行政須實體合法，亦須程序合法，程序違反即為違法。［1］上海市“釣魚執(zhí)法”事件程序違法主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.違反告知制度

行政主體作出影響行政相對人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據(jù)和法律依據(jù)，相對人對該行為依法享有的權(quán)利等?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。在本事件中，孫中界是在處罰單被蓋的情況下簽署的，他根本不清楚單子的具體內(nèi)容，孫中界所受到的處罰是在違反告知制度下作出的，這種處罰顯然是違法的。

2.違反情報公開制度

情報公開包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決策及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計資料、行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度、辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予以保密的范圍，都應(yīng)該依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。［2］孫中界是在處罰單被蓋的情況下簽署的，執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有向其告知處罰的依據(jù)、處罰理由、引用的法律條文等事項。所以執(zhí)法機(jī)關(guān)的做法是違反情報公開制度的。

3.違反陳述和申辯制度

行政主體實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能對該行政行為持有異議，認(rèn)為該行政行為違法、不當(dāng)。聽取行政相對人的陳述和申辯，不僅有助于保證行政決定的正確性，還有助于保障行政相對人的權(quán)利?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十二條規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。孫中界被執(zhí)法人員不由分說地拉下車，逼迫其簽署了放棄申訴的聲明。這從根本上違反了上述法條的規(guī)定。

4.違反表明身份制度

《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。

本案中的執(zhí)法人員在沒有向?qū)O中界出示證件的情況下，強(qiáng)行拔下其鑰匙，扣押其證件，這顯然違背了執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中表明身份的制度。

5.違反順序與法定程序關(guān)系

在正常的邏輯思維情況下，應(yīng)該是首先存在違法行為，然后執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查取證，最后依據(jù)所取得的證據(jù)給予違法行為人以行政處罰。羅豪才教授認(rèn)為行政處罰的一般順序為立案——調(diào)查取證——聽取申辯和聽證——作出處罰決定四個主要方面。［3］在孫中界事件中，違法、取證、處罰三者是同時完成的，甚至可以說取證在違法行為實施之前就已經(jīng)開始了，這顯然是不合理的，不合法的。這會無形中無限地擴(kuò)大行政執(zhí)法人員的行政權(quán)力，而行政相對人的地位會越發(fā)顯得弱勢。

6.違反說明理由制度

行政主體作出涉及行政相對人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對相對人權(quán)益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)給予相對人行政處罰，應(yīng)在處罰決定書中載明當(dāng)事人違法的事實和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。

7.處罰主體不合法

依照法律規(guī)定，涉及人身自由的行政處罰權(quán)只能由法定行政機(jī)關(guān)來行使，不得委托其他機(jī)關(guān)、組織代為行使。馬懷德教授指出，行政執(zhí)法是十分嚴(yán)肅的事情，一切行使權(quán)力的方式和程序都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，不能隨意將法定的執(zhí)法權(quán)力委托給沒有執(zhí)法主體資格的個人去行使，更不能采用市場化的方式將執(zhí)法中的調(diào)查取證權(quán)委托出去，否則就會出現(xiàn)為執(zhí)法而執(zhí)法，為罰款而執(zhí)法的畸形執(zhí)法形式，甚至還會形成一個專業(yè)取證牟利的團(tuán)伙，在缺乏任何管束的情況下，這類團(tuán)伙就演化成了敲詐勒索的團(tuán)體，十分可怕。

8.取證方式非法

《保護(hù)人人不受酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格待遇或處罰的宣言》中規(guī)定，執(zhí)法人員不得施加、唆使或容許任何酷刑行為或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，也不得以上級命令或特殊情況，如戰(zhàn)爭狀態(tài)、戰(zhàn)爭威脅、對國家安全的威脅、國內(nèi)政局不穩(wěn)定或任何其他公共緊急情況，作為施行酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰的理由。我認(rèn)為我們應(yīng)該將這里的“酷刑”、“不人道、殘忍或有辱人格的待遇或處罰”作最大化的解釋。上海執(zhí)法人員以不讓孫中界撒尿的方式取得證據(jù)，這顯然違背了上述規(guī)定。

二、由“釣魚執(zhí)法”事件引發(fā)的新思考

1.“釣魚執(zhí)法”是對傳統(tǒng)美德的挑戰(zhàn)

中華民族是一個具有五千年悠久歷史的禮儀之邦，眾多優(yōu)良的傳統(tǒng)美德已成為我們整個民族精神的重要支撐并且充滿生命力地走到現(xiàn)在。作為一個21世紀(jì)的中國人，作為一個繼承者，我們理應(yīng)繼承和發(fā)揚(yáng)民族的傳統(tǒng)美德。

孫中界事件發(fā)生不久，一個號稱是“史上最牛的車貼”躥紅于網(wǎng)絡(luò)——“本車拒絕一切搭載求助，臨盆產(chǎn)婦、車禍、中風(fēng)、觸電、溺水，都不關(guān)我事，尤其是胃疼的。”車主拒載只為害怕“被釣”，如此車貼看似調(diào)侃，實則無奈。執(zhí)法不等于“騙”法，我們是否能在真心幫助別人的同時也能感受到受助者的真誠？

當(dāng)我們集體感嘆“好心當(dāng)成驢肝肺”、“多一事不如少一事”的時候，行政執(zhí)法部門的摻和，再次挑戰(zhàn)了公眾的道德底線，也激起了我們對“社會美德”的進(jìn)一步反思?！搬烎~執(zhí)法”的危害性不僅在于讓好心人遭遇了處罰，其更大的危害是人們對于行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生了懷疑。這類低劣的手段完全是對公眾道德與良知的挑戰(zhàn)，是對社會美德的踐踏，將導(dǎo)致公眾對“幫助”他人產(chǎn)生強(qiáng)烈的排斥。

2.行政執(zhí)法必須以社會主義法治理念為指導(dǎo)

（1）執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)特征

執(zhí)法為民的基本內(nèi)涵包括以下三個方面：一是以人為本。執(zhí)法工作中堅持以人為本，就是要尊重人的法律主體地位，堅持把人作為執(zhí)法工作的最高價值取向，突出人在執(zhí)法中的地位和作用，強(qiáng)調(diào)尊重人、理解人、關(guān)心人，切實把維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，作為執(zhí)法工作的出發(fā)點和歸宿。二是保障人權(quán)。尊重和保障人權(quán)，不僅是執(zhí)法為民的應(yīng)有之義，而且是執(zhí)法為民的起碼標(biāo)準(zhǔn)。我國憲法規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)。這是我們黨和國家的莊嚴(yán)承諾，也是執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則。三是文明執(zhí)法。文明執(zhí)法是指執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員以社會主義法治理念為指導(dǎo)，以社會主義道德規(guī)范為依據(jù)，以文明的方式去執(zhí)行法律，以高度的熱情去服務(wù)社會，以積極向上的精神風(fēng)貌去影響社會而體現(xiàn)出的執(zhí)法文明進(jìn)步狀態(tài)。文明執(zhí)法是執(zhí)法為民的本質(zhì)要求和外在體現(xiàn)。

（2）堅持依法行政是社會主義法治理念的基本要求

依法行政是社會主義法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是法治國家對政府行政活動提出的基本要求。首先，行政要合法、合理。行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對人的行政行為。其次，行政要公開。行政機(jī)關(guān)為了切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在行政管理過程中，通過一定形式，依法將政務(wù)信息、行政事項、工資內(nèi)容等主動及時地向社會公眾公開，以便于人民群眾知曉和監(jiān)督。最后，依法行政能力和職業(yè)道德水平要不斷提高。公務(wù)人員依法行政能力和職業(yè)道德是指公務(wù)人員依據(jù)依法行政的原則和觀念，按照法定職責(zé)和權(quán)限實施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的能力水平和職業(yè)道德素養(yǎng)。

3.必須加強(qiáng)行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)

依法行政的環(huán)境包括依法行政法治環(huán)境、法律環(huán)境、組織環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境、國際環(huán)境。［4］所謂依法行政環(huán)境是指行政主體依法履行職責(zé)過程中受到各種社會客觀條件的影響和制約，能夠影響行政主體活動的這些客觀因素，便是依法行政環(huán)境的內(nèi)容。據(jù)報道，在上海一個區(qū)就發(fā)現(xiàn)千余名疑似執(zhí)法部門雇傭的職業(yè)“釣餌”，一“釣鉤”月收入兩三千元到五六千元不等，“釣頭”月凈賺1萬至2萬元。2006年到2008年上海市黑車罰金共計8.27億元?！搬烎~執(zhí)法”催生了職業(yè)舉報群體，“執(zhí)法”部門、鉤子、黑車成為互相依存鏈條，在黑色利益鏈條的驅(qū)動下，行政執(zhí)法扭曲、變異為“打劫”，成為滋生腐敗的溫床。可以說，是利益的驅(qū)動推動了“釣魚執(zhí)法”的盛行！

為了從源頭上杜絕“釣魚執(zhí)法”，我們應(yīng)該以社會主義法治理念為指導(dǎo)，加強(qiáng)行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)。首先，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員立法為公、執(zhí)法為民的法制思想教育。執(zhí)法人員作為法律工作的第一線人員，代表著法律的正義，我們除了要求實體正義之外，我們還要求程序正義。程序違反就是違法，執(zhí)法人員應(yīng)深知這一點。其次，我認(rèn)為徹底根除“釣魚執(zhí)法”還必須要有執(zhí)法過程中的司法監(jiān)督新視角，即必須阻斷這種“黑色食物鏈”的形成。因為不論是職業(yè)“釣鉤”在高額獎勵這一利益驅(qū)動下單方面的惡，還是執(zhí)法人員與職業(yè)“釣鉤”串通一氣的惡，都會把無辜民眾逼上一條絕路。行政機(jī)關(guān)依法行政應(yīng)是自己的本職工作，不應(yīng)該受利益的驅(qū)動來犧牲廣大不特定人員的利益。最后，有必要加強(qiáng)誠實信用教育。我們要嚴(yán)厲打擊黑車，但我們打擊黑車不能以犧牲我們?nèi)A夏幾千年來的傳統(tǒng)美德為代價。中國人相信人“性本善”，西方人相信人“性本惡”。我認(rèn)為執(zhí)法人員在執(zhí)法時應(yīng)堅信“性本善”，只有在確切掌握了行政違法證據(jù)后，才可以對行政相對人進(jìn)行行政處罰。

“釣魚執(zhí)法”事件的大幕已經(jīng)落下，留給我們的是無盡的思考，我堅信孫中界斷指必將推動中國行政執(zhí)法朝著公正、人性、透明、合法的方向發(fā)展。

［1］湯德宗.行政程序法［A］.翁岳生,編行政法［M］.北京：中國法制出版社，2002：936-952.

［2］姜明安.行政執(zhí)法研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：200.

［3］羅豪才，主編［A］.行政法學(xué).21世紀(jì)法學(xué)系列教材［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005，6：158—161.

［4］金國坤.依法行政環(huán)境研究［A］.法學(xué)論叢［C］.北京大學(xué)出版社，2003.

D915

A

1671-2862（2011）01-0020-02

2010－12－15

楊愛軍，男，安徽長豐人。安徽師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。