紀(jì)曉嵐 張 韜

（1.華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 2002372.上海廣播電視臺，上海 200041）

公共政策與公共管理

關(guān)于社會管理理論若干問題探索

紀(jì)曉嵐1張 韜2

（1.華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 2002372.上海廣播電視臺，上海 200041）

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)、實現(xiàn)黨和國家長治久安具有重大戰(zhàn)略意義。目前，國內(nèi)外學(xué)界主要提出了社會安全管理、社會事務(wù)管理、社會組織管理、社會保障體系管理等一系列社會管理的具體領(lǐng)域。本文對國內(nèi)外學(xué)者主要社會管理的理論觀點進(jìn)行梳理，并對社會管理理論中的一些基本理論觀點進(jìn)行了回顧和梳理。

社會管理 社會管理理論 社會管理問題

一、引言

胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上明確提出了“深入研究社會管理規(guī)律”、“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”的任務(wù)；在黨的十六屆六中全會上又指出：“加強(qiáng)社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求”；在黨的十七大上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“要完善社會管理，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)”；2011年2月19日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“各級黨委和政府要充分認(rèn)識新形勢下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重大意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會管理工作擺在更加突出的位置”，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面”。①胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平 建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報》2011年2月20日。2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題指出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，要緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的總目標(biāo)，牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，積極推進(jìn)社會管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強(qiáng)社會管理法律、能力建設(shè)，完善基層社會管理服務(wù)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系?！雹谛氯A社：《中共中央政治局召開會議研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題》，《人民日報》2011年5月31日。本文將從社會學(xué)的研究視角,對社會管理的理論觀點進(jìn)行梳理，并對社會管理的理論與實踐問題進(jìn)行探索。

二、國外社會管理理論研究現(xiàn)狀

從歷史上看，西方主要發(fā)達(dá)國家資本原始積累和資本主義制度確立以后，由于長期受到古典自由主義思想的影響，一直以來普遍奉行小政府的理念。英國學(xué)者David Donnison（1961）將社會管理定義為“對于社會服務(wù)的發(fā)展、結(jié)構(gòu)和實踐的研究”。美國學(xué)者Slavin和 Perlmutter（1980）認(rèn)為“社會管理必須以社會工作的價值和歷史為基礎(chǔ)建立”。Archie Hanlon（1978）指出“社會管理應(yīng)該關(guān)注社會福利的政策、計劃和管理，社會管理不僅與政治、社會、經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)，也與為滿足社會福利需求進(jìn)行國家資源分配的決定因素有關(guān)?！盇bels和 Murphy（1981）提出“社會管理的目的是提供資源和支持以保證社會機(jī)構(gòu)正常運行，并最終實現(xiàn)社會公平”。③Roger A.Lohmann and Nancy Lohmann：Social Administration.New York：Columbia University Press，2002；MARY DALY，“Governance and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.32，2003，PP.113-128.Gerry Stoker(1998)就社會治理給出5點結(jié)論：（1）社會治理是關(guān)于一系列源于政府而超越政府的制度與要素；（2）社會治理闡明了在應(yīng)對社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中模糊的界限與責(zé)任主體；（3）社會治理明確了參與公共活動的不同社會機(jī)構(gòu)間的權(quán)利依賴關(guān)系；（4）社會治理是實現(xiàn)自主自治網(wǎng)絡(luò)的要素；（5）社會治理下的公共事件處置將不再依賴于政府權(quán)力的控制，政府將更多地借助新技術(shù)和工具起到影響與引導(dǎo)社會的作用。④GerryStoker，“GovernanceasTheory：FivePropositions”，International Social Science Journal，Vol.50，No.155，1998，PP.17-28.

梳理西方學(xué)者對于社會管理理論的研究以及西方發(fā)達(dá)國家對社會管理的實踐，可歸納得出如下幾項特點：首先，西方發(fā)達(dá)國家的社會管理主要意指對于同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、思想文化領(lǐng)域并列的社會領(lǐng)域事務(wù)（社會服務(wù)）的管理，主要是“狹義”的社會管理。一方面，社會管理提供一種基本秩序，這一基本秩序是構(gòu)成國家所必需的；另一方面，社會管理的主要目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提供一個公正公平、穩(wěn)定良好的社會環(huán)境。其次，相比較公共服務(wù)而言，發(fā)達(dá)國家的社會管理帶有更重的“規(guī)制”色彩。這也是發(fā)達(dá)國家整體“服務(wù)型政府”所不可或缺的職能。最后，西方發(fā)達(dá)國家越來越多的私營部門和第三部門在獲得許可后進(jìn)入到社會管理過程中。⑤和經(jīng)緯、田永賢：《西方政府社會管理的理論與實踐評析——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之二》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第4期。

綜上所述，在《Social Administration》（Roger A.Lohmann&Nancy Lohmann[2002]）一書中，明確地給出了社會管理的定義：社會管理的基本內(nèi)涵是對于社會服務(wù)及社會公共事務(wù)的管理、領(lǐng)導(dǎo)、決策與規(guī)制（制度建設(shè)）；其中，管理是指對于社會服務(wù)、社會公共事務(wù)的管理；領(lǐng)導(dǎo)是指加強(qiáng)促進(jìn)、發(fā)展和行使對于社會服務(wù)、社會公共事務(wù)各層面的領(lǐng)導(dǎo)；決策一方面指組織與制度的政策制定，另一方面指對于社會服務(wù)、社會公共事務(wù)的意義、策略與目的產(chǎn)生影響的決策；規(guī)制（制度建設(shè)）旨在提供保障社會服務(wù)、社會公共事務(wù)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。①Roger A.Lohmann and Nancy Lohmann.Social Administration.New York：ColumbiaUniversityPress，2002；MARY DALY.“Governance and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.32，2003，PP.113-128.

三、我國社會管理及社會管理論發(fā)展與現(xiàn)狀

在我國，社會管理理論以及社會管理實踐的發(fā)展大體可分為三個階段：改革開放之前的“全能政府”階段，十一屆三中全會之后的“社會發(fā)展附庸于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”階段，以及十六屆三中全會以來的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”階段。

改革開放之前的計劃經(jīng)濟(jì)時期，在“全能政府”的管理模式下，政府在社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域也自然成為全能的管理者，實行政府、企業(yè)、社會一體化管理，政府運用政治化的行政方式對企業(yè)、社會進(jìn)行全方位的統(tǒng)一管理和分配。

十一屆三中全會以后，我國政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，確立了全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。這一時期，政府把主要精力都放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，社會發(fā)展在一定程度上成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附庸，政府的社會管理職能未受到足夠的重視。

黨的十六屆三中全會以來，大量社會問題和矛盾使得政府社會管理的難度加大，政府開始日益重視社會管理方面的改革。十六屆三中全會把政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面，將社會管理明確定義為政府的主要職能之一，表明防范和治理社會問題，確保社會安全、協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)逐步上升成為具有十分重要的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義的戰(zhàn)略選擇。

2011年2月19日胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“各級黨委和政府要充分認(rèn)識新形勢下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重大意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會管理工作擺在更加突出的位置”。②胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平 建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》，《人民日報》2011年2月20日。深刻闡述了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重大意義，深入分析了社會管理領(lǐng)域存在的突出問題及其原因，明確提出了當(dāng)前和今后一個時期加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的指導(dǎo)思想、根本目的、基本任務(wù)、重點工作，標(biāo)志著我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，對新形勢下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理具有十分重要的指導(dǎo)意義。

我國理論界對于社會管理問題的關(guān)注也與日俱增，自上世紀(jì)90年代以來，陸續(xù)有學(xué)者就社會管理理論與實踐等問題提出理論及見解。童星（1991）提出：“社會管理”一詞有廣義和狹義兩種理解；對整個社會系統(tǒng)的管理即廣義的社會管理；這種管理分為四個基本部分，即：經(jīng)濟(jì)管理、政治（行政）管理、思想管理和對社會的社會發(fā)展的管理即狹義的社會管理。③童星：《社會管理學(xué)概論》，南京大學(xué)出版社1991年版，第22頁。和經(jīng)緯（2005）認(rèn)為，當(dāng)代中國的政府社會管理的定義應(yīng)是：政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。①和經(jīng)緯：《和諧社會視野下的政府社會管理》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005年第18期。李德國和蔡晶晶（2005）認(rèn)為：從理論上講，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應(yīng)的市民社會；從實踐上講，政府社會管理職能區(qū)別于政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟(jì)管理職能的主要之點，就在于它以維護(hù)社會公平與公正為首要目標(biāo)，注重社會結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。②李德國、蔡晶晶：《政府社會管理職能的概念辨析——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之一》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第4期。鄭杭生（2006）指出：社會建設(shè)和社會管理有廣義和狹義兩種含義，兩者的結(jié)構(gòu)性前提是社會三大部門（政府組織、營利組織和社會組織）的構(gòu)成狀況及其相互關(guān)系；理念性前提是馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo),以及包括社會學(xué)在內(nèi)的哲學(xué)社會科學(xué)所闡明的關(guān)于社會運行和發(fā)展的一些深層理念,如以人為本的理念,共贏互利的理念,增促社會進(jìn)步,減縮社會代價的理念,現(xiàn)代治理和善治的理念等。③鄭杭生：《社會學(xué)視野中的社會建設(shè)與社會管理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。何增科（2007）提出：社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量。④何增科：《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》2007年第8期。陸學(xué)藝（2008）指出：社會管理是政府和社會組織通過行政、法律等各種形式對社會生活的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、指導(dǎo)、規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)控制、監(jiān)督的職能，以保證社會正常有序、安全地運行，實現(xiàn)社會和諧、全面進(jìn)步的目標(biāo)。⑤陸學(xué)藝：《關(guān)于社會建設(shè)的理論和實踐》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第2期。丁元竹（2008）認(rèn)為：社會管理是指在一定共同價值基礎(chǔ)上，人們處理社會事務(wù)和提供社會公共服務(wù)的過程；社會管理的目標(biāo)是實現(xiàn)社會公平、公正及社會效率，社會管理的對象是社會事業(yè)、社會事務(wù)和杜會價值，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式。⑥丁元竹：《中國社會管理的理論建構(gòu)》，《學(xué)術(shù)月刊》2008年第2期。楊風(fēng)壽和施巍?。?009）認(rèn)為：社會管理是實現(xiàn)社會良性有序運行的基本手段和保證，也是一種政治過程，政府是整個社會管理的核心主體。⑦楊風(fēng)壽、施巍?。骸渡鐣芾砝碚摰娜舾蓡栴}探討》，《哈爾濱學(xué)院學(xué)報》2009年第3期。馬凱（2010）指出：社會管理是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體總體格局中社會建設(shè)的一個重要組成部分，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會認(rèn)同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境、促進(jìn)社會和諧的活動。⑧馬凱：《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理》，《行政管理改革》2010年第10期。李培林和陳光金（2010）認(rèn)為：現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為條件、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。⑨李培林、陳光金：《中國當(dāng)前社會建設(shè)的框架設(shè)計》，中國社會學(xué)網(wǎng)，2010年12月27日。

四、社會管理的基本內(nèi)涵與學(xué)科背景

正如“社會”有廣義和狹義兩種含義一樣,社會管理也有這樣兩種含義,即廣義的社會管理與狹義的社會管理。廣義的社會管理，指對于整個社會的管理，即包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)、社會生活子系統(tǒng)和生態(tài)自然子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的管理。狹義的社會管理，則著重指對與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)的管理。

盡管社會管理有狹義和廣義之分,但是這種區(qū)分只具有相對的意義,實際上,兩者是不能截然分開的。由于對整個社會系統(tǒng)的管理可分為五個基本部分，對社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理、對社會的政治發(fā)展的管理、對社會的社會發(fā)展的管理、對社會的思想文化發(fā)展的管理和對社會的生態(tài)發(fā)展的管理。社會的各項管理的具體活動除了在各社會領(lǐng)域里展開以外，還在各社會領(lǐng)域的相互作用中即整個社會系統(tǒng)的范圍內(nèi)進(jìn)行?？禃怨猓?000）提出：現(xiàn)代社會可以劃分為三個“領(lǐng)域”，即政治領(lǐng)域（政治國家）、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（市場經(jīng)濟(jì)）和社會領(lǐng)域（市民社會）。它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標(biāo)、不同的社會功能、不同的組織結(jié)構(gòu)、不同的激勵機(jī)制、不同的運作邏輯?！罢晤I(lǐng)域”的活動主體就是政府或政府組織，“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”的活動主體包括營利組織、作為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營單位的家庭和個人，而“社會領(lǐng)域”的活動主體則包括了非營利組織、家庭和個人。①康曉光：《權(quán)利的轉(zhuǎn)移》，香港：《中國社會科學(xué)季刊》2000年第30期。李德國和蔡晶晶（2005）認(rèn)為：從理論上講，政府社會管理中的“社會”就是與國家相對應(yīng)的市民社會。在西方國家語境下，國家是指在一定的領(lǐng)土范圍內(nèi)通過合法壟斷暴力的使用權(quán)而對其居民進(jìn)行強(qiáng)制性管理的各種組織機(jī)構(gòu)及其體現(xiàn)的強(qiáng)制性等級制關(guān)系的總體；社會則相應(yīng)地指在該國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和。兩者關(guān)系的調(diào)整，也就構(gòu)成國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能界定的基準(zhǔn)線。在西方，人們習(xí)慣于將國家行政性關(guān)系之外的那一大部分社會生活稱為“市民社會”，傳統(tǒng)的理論家則向來把“市民社會”的存在視為公民自由和社會發(fā)展的保證?？梢哉f，社會管理的理論邏輯起點就是源于西方語境中的市民社會。從實踐上講，社會管理區(qū)別于政治管理和經(jīng)濟(jì)管理的主要之點，就在于它以維護(hù)社會公平與公正為首要目標(biāo)，注重社會結(jié)構(gòu)整合的最佳狀態(tài)和社會各部分的協(xié)調(diào)發(fā)展。②李德國、蔡晶晶：《政府社會管理職能的概念辨析——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之一》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第4期。陸學(xué)藝（2008）提出：“社會”一詞有三種含義：第一種是大社會概念，這里的社會，就等于是國家整體；第二種是二分法，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的領(lǐng)域都?xì)w為社會發(fā)展，是中社會概念；第三種含義是，專屬意義上的社會，是小社會，是與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等并論的社會；社會建設(shè)中的“社會”是小社會，是第三種含義的社會。③陸學(xué)藝：《關(guān)于社會建設(shè)的理論和實踐》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第2期。李培林和陳光金（2010）認(rèn)為：從宏觀上看，現(xiàn)代社會的組織體系主要由三大部門構(gòu)成，第一部門是以政府機(jī)構(gòu)為主體的國家組織；第二部門是以企業(yè)為主體的市場經(jīng)濟(jì)組織；第三部門是以非營利機(jī)構(gòu)為主體的社會組織。第二部門是經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能要求的主要承擔(dān)者（但也要在一定程度上參與社會建設(shè)），第三部門是社會建設(shè)功能要求的主要承擔(dān)者，而第一部門則承擔(dān)著對第二和第三部門進(jìn)行調(diào)控、監(jiān)管并提供服務(wù)的功能要求。④李培林、陳光金：《中國當(dāng)前社會建設(shè)的框架設(shè)計》，中國社會學(xué)網(wǎng)，2010年12月27日。

五、社會管理的種類與主體

中國行政管理學(xué)會課題組（2005）指出：通常情況下，社會管理包括兩類：一類是政府對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，即政府社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進(jìn)公共利益，依法對社會事務(wù)實施的組織化活動。另一類是社會(即自治組織、非營利組織和公民)依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理?，F(xiàn)代社會管理是政府干預(yù)與協(xié)調(diào)、非營利組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動過程。①中國行政管理學(xué)會課題組：《加快我國社會管理和公共服務(wù)改革的研究報告》，《中國行政管理》2005年第2期。

在“串聯(lián)式”實踐教學(xué)活動實施前后,我們進(jìn)行了評判性思維傾向的調(diào)查.調(diào)查量表采用中文版本的評判性思維傾向性測量表(CTDI．CV)[4],有 7方面的特質(zhì)：尋找真相、開放思想、分析能力、系統(tǒng)化能力、評判性思維的自信心、求知欲和認(rèn)知成熟度.將實踐教學(xué)活動實施前后的調(diào)查數(shù)據(jù)采用SPSS15.0軟件包進(jìn)行統(tǒng)計，前后兩組數(shù)據(jù)采用配對t檢驗進(jìn)行分析.

童星（1991）認(rèn)為：社會管理的客體就是社會系統(tǒng)；對社會系統(tǒng)實施管理的主體則是管理者以及由他們所組成的社會管理系統(tǒng)。②童星：《社會管理學(xué)概論》，南京大學(xué)出版社1991年版，第42頁。結(jié)合之前對于社會管理基本內(nèi)涵的討論，筆者認(rèn)為，社會管理的主體應(yīng)是多元的，不僅指國家、政府機(jī)構(gòu)，而且還包括各種非營利部門、社會組織乃至企業(yè)，他們在對于社會生活、社會事務(wù)、社會組織、社會公共服務(wù)等進(jìn)行處理、規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)等社會管理活動中都可以發(fā)揮重要的作用。社會管理的手段是多樣化的，既包括國家政府利用行政手段、法律手段對社會生活的干預(yù)，也包括社會組織及社會成員利用行為準(zhǔn)則、道德規(guī)范和輿論影響對社會生活、社會事務(wù)、社會組織、社會公共服務(wù)等的自我管理或自治自律，還包括利用市場機(jī)制由企業(yè)提供社會公共服務(wù)以及企業(yè)自覺履行社會責(zé)任。作為社會管理的客體（對象）的社會系統(tǒng)，意指市民社會的各個方面，包括社會生活的各領(lǐng)域、各種社會公共事務(wù)、社會公共服務(wù)以及作為社會關(guān)系凝結(jié)的非營利部門和社會組織等，其中，非營利部門和社會組織既是社會管理的主體，又是社會管理的客體。社會管理的主要方式是進(jìn)行社會性規(guī)制和提供公益性或互益性服務(wù)，具體包括：規(guī)范行為、維護(hù)公正、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾和服務(wù)社會。規(guī)范、維護(hù)、協(xié)調(diào)、化解、服務(wù)既是社會管理的活動，又是社會管理的過程。社會管理的目的是維護(hù)社會公平、公正，維持社會秩序，維系社會效率，滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決各種社會問題，減少社會發(fā)展代價，推動社會進(jìn)步，促進(jìn)社會和諧，增進(jìn)公民的各項自由、權(quán)利和福利。

六、社會管理與相關(guān)概念

第一，社會管理與社會建設(shè)

“社會管理”和“社會建設(shè)”側(cè)重點有所區(qū)別，但又是密不可分、相互促進(jìn)的。李培林和陳光金（2010）認(rèn)為：從宏觀上看，當(dāng)前中國社會建設(shè)最重要的領(lǐng)域主要包括三個方面，即基本民生建設(shè)、社會安全建設(shè)和社會管理模式建設(shè)，它們構(gòu)成一個相對完整的系統(tǒng)。③李培林、陳光金：《中國當(dāng)前社會建設(shè)的框架設(shè)計》，中國社會學(xué)網(wǎng)，2010年12月27日。包曉霞（2010）認(rèn)為：社會建設(shè)側(cè)重解決發(fā)展社會的哪些方面的問題，而社會管理側(cè)重解決誰來推動發(fā)展的問題。社會建設(shè)主要是指通過社會制度的建構(gòu)和再建構(gòu)，使社會更加趨于良性化運行；社會管理主要解決誰來管理，如何管理的問題，主要圍繞社會管理的主體，明確政府在社會管理中的角色、職能，以及社會管理中其他主體的作用，即社會管理活動與過程中的角色分工特點，解決社會管理的效率問題。社會建設(shè)更多地涉及社會要素或子系統(tǒng)的開發(fā)，如：政治、經(jīng)濟(jì)、思想、法律等社會制度或社會政策、社會組織以及物質(zhì)性社會產(chǎn)品的生產(chǎn)，如城市和市鎮(zhèn)、社區(qū)、交通設(shè)施、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，以提高社會中的個人的福祉水平，增強(qiáng)社會功能。從功能上看，社會管理維護(hù)社會公平穩(wěn)定和諧，社會建設(shè)則促進(jìn)社會效率繁榮進(jìn)步。從主體看，傳統(tǒng)社會管理是以政府為主體，現(xiàn)代社會管理開始注重吸收非營利部門和社會組織的廣泛參與，從社會管理的任務(wù)看，新的社會管理理念主要包括：公眾廣泛參與機(jī)制、公民身份管理機(jī)制、社會影響評估機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制(與資源分配有關(guān))、社會風(fēng)險管理機(jī)制、社會安全網(wǎng)絡(luò)建立機(jī)制。社會管理與社會建設(shè)的共同目標(biāo)是實現(xiàn)人類的社會需要和理想。從這個意義上看，人類社會發(fā)展的歷史，就是人類通過適當(dāng)?shù)纳鐣ㄔO(shè)和管理策略，不斷接近理想又不斷產(chǎn)生新的理想的過程。④包曉霞：《社會學(xué)關(guān)于現(xiàn)代社會管理和社會建設(shè)的理論》，《甘肅社會科學(xué)》2010年第5期。

第二，社會管理與社會工作

“社會管理”與“社會工作”既有聯(lián)系又有區(qū)別。社會工作是指專業(yè)機(jī)構(gòu)及其社會工作者，依托特定的價值倫理與特定的專業(yè)手法和技巧，對需要幫助的個人、家庭、團(tuán)體、社區(qū)、組織、機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的服務(wù)，它面向一般大眾并以協(xié)助個人發(fā)揮最大潛能為目的。社會管理相比較而言帶有更重的“規(guī)制”色彩。這在發(fā)達(dá)國家整體“服務(wù)型政府”的背景下構(gòu)成了其剛性但又不可或缺的職能。

第三，社會管理與社會治理

“社會管理”與“社會治理”存在一定區(qū)別。胡赟（2010）總結(jié)華東政法大學(xué)殷嘯虎教授的觀點認(rèn)為：社會治理理念的引入更能幫助人們理性審視政府推進(jìn)社會管理的實踐進(jìn)程，深入考察政府與社會的關(guān)系協(xié)調(diào)過程。倡導(dǎo)社會治理在具體實踐中應(yīng)當(dāng)處理好四對主要關(guān)系：一是在治理與自理關(guān)系上，以自理促進(jìn)治理；二是在他律與自律關(guān)系上，以他律規(guī)范自律：三是在自主與民主關(guān)系上，以自主配合民主；四是在法治與自治關(guān)系上，以法治保障自治。①胡赟：《創(chuàng)新社會建設(shè)、社會管理體制協(xié)調(diào)社會自我完善發(fā)展——“社會建設(shè)與社會管理”研討會綜述》，《探索與爭鳴》2010年第6期。

金家厚（2003）指出：近年來，全球興起的治理理論表明，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民志愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的社會責(zé)任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任越來越模糊不清。這里的公民社會是指國家和市場之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括各種非政府組織。非政府組織發(fā)展壯大以后，它們在社會管理中的作用日益彰顯且重要，它們或是獨自承擔(dān)起社會某些職能，或是與政府機(jī)構(gòu)、市場組織合作，共同行使社會管理職能。②金家厚：《轉(zhuǎn)型期的社會管理:我國非政府組織的發(fā)展定位與模式構(gòu)建》，《云南社會科學(xué)》2003年第5期。

七、關(guān)于我國社會管理創(chuàng)新問題

馬凱（2010）提出，加快構(gòu)建健全的新型社會管理制度體系的主要任務(wù)是：著力從源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個層面，構(gòu)建相互聯(lián)系、相互支持的一整套規(guī)范、機(jī)制和制度體系，盡可能減少社會問題，及時化解社會矛盾，果斷處置社會沖突與社會對抗，最大限度地激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度地增加和諧因素和減少不和諧因素，最大限度地化消極因素為積極因素。③馬凱：《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理》，《行政管理改革》2010年第10期。王勇（2007）認(rèn)為，推進(jìn)社會管理體制改革有以下五個著力點：科學(xué)界定社會管理體制改革創(chuàng)新的重點領(lǐng)域；準(zhǔn)確把握社會管理體制改革的基本趨勢；引進(jìn)治理理念，堅持社會管理的多中心治理原則；發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織的作用，增強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)的合力；健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系。④王勇：《近年來我國社會管理問題研究綜述》，《云南社會科學(xué)》2007年第5期。

第二，社會管理理念創(chuàng)新

王勇（2007）的觀點是：針對社會發(fā)展領(lǐng)域存在的特殊問題和特殊規(guī)律，需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，進(jìn)一步提出完善我國社會管理的基本理念。具體如下：提高社會發(fā)展的戰(zhàn)略地位；實現(xiàn)從傳統(tǒng)的社會管理到公共治理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從國家分配到公共財政的轉(zhuǎn)變；探索在社會管理中如何更有效地配置社會資源。⑤王勇：《近年來我國社會管理問題研究綜述》，《云南社會科學(xué)》2007年第5期。呂志奎和胡薇薇（2005）認(rèn)為：政府應(yīng)全面實現(xiàn)從“有限政府”向“有效政府”轉(zhuǎn)變；從“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變；從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變；從“細(xì)職能、大政府”向“寬職能、小政府”轉(zhuǎn)變；從“強(qiáng)政府、大社會”向“好政府、強(qiáng)社會”轉(zhuǎn)變。⑥呂志奎、胡薇薇：《強(qiáng)化我國政府社會管理職能的對策思考——〈“政府社會管理”課題的研究報告〉之四》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第4期。

八、對社會管理基本問題的思考

在對于社會管理基本問題進(jìn)行討論時，必須重點關(guān)注和明確指出的有如下幾點：（1）社會管理的主體與客體問題，即：誰來管理與管理誰的問題；這一問題的明確將直接影響到對社會管理的內(nèi)容領(lǐng)域、組織架構(gòu)、資源供配等其他關(guān)鍵問題的解答。（2）社會管理的目的問題，即社會管理到底為了什么的問題；對于社會管理目的的研究，有助于明確社會管理學(xué)科內(nèi)容、界定社會管理的功能范圍，并進(jìn)一步理解社會管理與其他社會學(xué)相關(guān)概念（如社會建設(shè)、社會工作等）的聯(lián)系與區(qū)別。（3）社會管理重點領(lǐng)域及具體內(nèi)容的問題，即社會管理到底做什么和怎樣做的問題；對于社會管理領(lǐng)域、內(nèi)容問題的解答，將直接影響到社會管理學(xué)科的整體框架，即社會管理在理論與實踐層面所包含的子問題。

縱觀國內(nèi)外學(xué)者對于社會管理問題的研究，在對于社會管理的主體與客體問題上，對于社會管理的客體，學(xué)者們的結(jié)論大體一致：社會管理中的“社會”就是與國家相對應(yīng)的市民社會或公民社會；是專屬意義上的社會，是小社會，是與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等并論的社會。對于社會管理的主體，西方學(xué)者由于長期受到古典自由主義思想的影響，一直以來普遍奉行“大社會、小政府”的理念，主張多元化的社會管理主體；我國學(xué)者基于我國從計劃經(jīng)濟(jì)到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制沿革，從“全能型政府”到“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會建設(shè)”的政府執(zhí)政重心變遷等一系列現(xiàn)實情況，提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理主體論。對于社會管理的目的問題，中西方學(xué)者的觀點也基本達(dá)成一致。西方學(xué)者普遍認(rèn)為：社會管理的主要目的是提供一個公正公平、穩(wěn)定良好的社會環(huán)境，即以社會的公正公平為優(yōu)先，維持社會秩序。我國學(xué)者也認(rèn)為：社會管理以維護(hù)社會公平與公正，實現(xiàn)社會和諧、全面進(jìn)步為首要目標(biāo)。對于社會管理重點領(lǐng)域及具體內(nèi)容的問題，西方學(xué)者普遍認(rèn)為：社會管理主要是對于社會服務(wù)及社會公共事務(wù)的管理、領(lǐng)導(dǎo)、決策與規(guī)制（制度建設(shè)），并帶有更重的“規(guī)制”色彩，這主要是基于西方發(fā)達(dá)國家整體“服務(wù)型政府”的職能定位而獲得的。我國學(xué)者對于社會管理重點領(lǐng)域及具體內(nèi)容問題的關(guān)注，主要基于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)是當(dāng)前中國社會面臨的突出矛盾和問題，從而導(dǎo)致大量社會矛盾、民生問題、社會問題、公共危機(jī)事件凸顯”這一社會現(xiàn)實而產(chǎn)生，因此普遍將社會管理的重點領(lǐng)域和具體內(nèi)容集中在源頭治理體系建設(shè)（如社會保障管理、社會規(guī)范建設(shè)等）、動態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)（如社會安全管理、社會矛盾調(diào)解、社會矛盾預(yù)警、訴求表達(dá)機(jī)制等）以及應(yīng)急管理體制建設(shè)（如社會應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)、社會應(yīng)急管理法律體系建設(shè)、全民應(yīng)急處置能力建設(shè)等）三方面，是以解決社會實際問題為出發(fā)點而產(chǎn)生的。

筆者認(rèn)為，社會管理是由政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，社會、公眾多方協(xié)同參與，綜合運用各種資源和手段，以維護(hù)社會公平、公正，維持社會秩序，維系社會效益，滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求為目的，對于社會生活、社會事務(wù)、社會組織、社會公共服務(wù)等進(jìn)行處理、規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程。社會管理的主要內(nèi)容是：通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，規(guī)范社會行為、管理社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，促進(jìn)社會認(rèn)同、維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，回應(yīng)社會訴求、解決社會問題、化解社會矛盾，維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險，促進(jìn)社會和諧，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，為人類社會生存和發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會和自然協(xié)調(diào)統(tǒng)一、持續(xù)發(fā)展，既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境。

在進(jìn)一步對于社會管理進(jìn)行理論研究與實踐的過程中，應(yīng)結(jié)合前人的理論基礎(chǔ)與我國社會歷史及現(xiàn)狀，確立社會管理學(xué)科的整體框架，梳理社會管理學(xué)科的研究脈絡(luò)、研究方法和研究內(nèi)容，從而在學(xué)科的長遠(yuǎn)期發(fā)展層面有一個清晰的思路與綱領(lǐng)；在社會管理總體框架的指導(dǎo)下，結(jié)合我國社會的現(xiàn)狀，在中短期，可使社會管理的理論研究對于社會實際問題的解決更具有現(xiàn)實意義。

On the Issues of Social Administration Theory

JI Xiaolan，ZHANG Tao

The enhancement and innovation in social administration is an inevitable requirement to build a socialist harmonious society.It is of great strategic significance for us to achieve the grand goal of building a well-to-do society and to maintain the long-term prosperity and stability of CCP and PRC.So far，most domestic and foreign scholars have proposed a series of specific areas of social administration，such as administration of social security，administration of social affairs，administration of social organizations，administration of social security system，etc.This article gives a general overview of the theories and concepts proposed by domestic and foreign scholars，and moreover a discussion on some basic theories and concept of social administration.

social administration，social administration theory，social administration issues

本文得到上海市重點學(xué)科社會學(xué)建設(shè)項目資助（項目編號：B501）。

紀(jì)曉嵐（1955-），遼寧人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院副院長，國家小城鎮(zhèn)社會保障研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師；張韜（1982-），上海人，上海廣播電視臺通訊聯(lián)系人，復(fù)旦大學(xué)碩士。

C916

A

1008-7672（2011）05-0089-09

肖舟）