孟 財，楊 寧

(南京政治學院軍隊政治理論教育一系，江蘇南京 210003)

網(wǎng)絡化背景下我國政府公信力的重構與提升

孟 財，楊 寧*

(南京政治學院軍隊政治理論教育一系，江蘇南京 210003)

一般而言，政府公信力主要由政府能力、傳播載體和公眾滿意度三大要素構成，其中，大眾傳播媒介扮演著“宣傳員”和“監(jiān)督員”的雙重角色。進入21世紀，以互聯(lián)網(wǎng)為標志的大眾傳播的迅猛發(fā)展，使處于社會轉型期的我國政府公信力建設面臨嚴峻挑戰(zhàn)。要破解政府公信力提升難題，必須從面臨的挑戰(zhàn)和自身系統(tǒng)構成出發(fā)，促進“三個轉變”，即政府從管制模式向治理模式轉變，大眾傳播從單向宣傳向交互引導轉變，公民從情緒宣泄向理性思考轉變。

網(wǎng)絡;政府公信力;重構;提升

進入21世紀，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，大眾傳播在社會經(jīng)濟政治生活中的作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，截止2010年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模已達到4.2億，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至31.8%。［1］事實上，網(wǎng)絡憑借其巨大的“人氣資源”和信息開放、直達、交互、匿名等優(yōu)勢，為公民實現(xiàn)知情權、表達權提供了新的有效平臺，已經(jīng)成為民意充分涌流和公民直接介入現(xiàn)實政治生活的神兵利器。這一新的形勢，對政府公信力建設提出了新的挑戰(zhàn)。

一、理論解讀:大眾傳播在政府公信力建設中的角色定位

1.現(xiàn)代政府公信力的一般構成

政府公信力，從思想淵源上來說來源于近代西方出現(xiàn)的社會契約理論。即公眾與政府是一種委托－代理關系，公眾讓渡出一部分自然權利，交由政府代理行使行政權;同時政府也必須承擔維護公共利益的責任與義務，并接受公眾的評價和監(jiān)督。從這種委托－代理關系出發(fā)，可以認為，現(xiàn)代政府公信力，是指政府通過自身的一系列施政理念、制度機制、執(zhí)行成效等取得公眾信任和認可的能力，是現(xiàn)代政府合法性的重要源泉，也是現(xiàn)代政府治理的一種龐大的無形資源。

進一步來看，現(xiàn)代政府公信力本身包含兩個在一定程度上相互對立的主體，即作為行為主體的政府行政能力和作為評價主體的公眾信任度。在這個意義上，有效的傳播中介是政府公信力構成的重要因素之一。因此，現(xiàn)代政府公信力的構成要素至少應當包含三個方面，即作為行為主體的政府行政能力，作為評價主體的公眾滿意度和作為中介主體的傳播能力。如果用公式來表達，就是:政府公信力=政府能力×傳播載體×公眾滿意度。在這一公式中，政府能力是政府公信力的基礎，公眾滿意度是政府公信力的評價尺度，而傳播載體則是影響政府公信力的重要變量。

2.大眾傳播在政府公信力建設中的作用

“信息傳播系統(tǒng)之于國家，猶如神經(jīng)系統(tǒng)之于人體。國家正是在人類生產(chǎn)發(fā)展的基礎上，信息傳播發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家疆域的廣狹及其組織程度的高低，與信息傳播的發(fā)展水平密切相關?！保?］伴隨傳播技術的不斷進步，作為政府公信力構成重要變量的大眾傳播媒介發(fā)生了重大變化，憑借其專業(yè)化、多手段、廣覆蓋等優(yōu)勢，超越其它多種信息傳播方式，對社會經(jīng)濟政治的影響力不斷增強，也越來越受到現(xiàn)代政黨和政府的高度重視。早在20世紀初，羅素就提出:“力量常常依靠輿論，輿論又靠宣傳?！保?］這一觀點實際上就充分表明了大眾傳播媒介與政府能力的內(nèi)在關聯(lián)性。韓國政府創(chuàng)新與分權總統(tǒng)委員會主任金炳燮也認為，公眾對政府的信任水平可能受到諸如報紙和廣播這樣的大眾媒體的影響。從大眾傳播發(fā)展的歷史來考察，其在現(xiàn)代政府公信力建設中主要扮演兩種“角色”，發(fā)揮雙重作用。

大眾傳播是政府公信力建設的“宣傳員”。實踐表明，有效提升政府公信力的關鍵，在于能否讓公眾了解和認同政府的施政理念和施政行為。伴隨社會外部信息的海量增長，公民個體對外界事物親身感受的局限性越來越大，這就使得擁有專業(yè)優(yōu)勢、掌握大量信息資源的大眾傳媒成為現(xiàn)代公眾了解和認知外部環(huán)境的主要渠道和工具。在這一過程中，由于受政治法律、經(jīng)濟和社會文化等因素影響，大眾傳媒大都會發(fā)揮“把關人”作用，即按照一定的政治標準進行信息的判斷、篩選和過濾，使官方意見得以在更大范圍和更多層面上傳播。同時，大眾傳媒還可以借助自身掌握的話語優(yōu)勢，通過集中設置相關議程的方式，主動宣傳政府施政的目標及意義，說明施政的具體方法和步驟;通過政策精神的宣達、政策條文具體的解析或政策執(zhí)行典范的報道等方式，使施政客體接受、認同政府政策行為，鞏固政治體系的合法性基礎，提升公眾對公共政策、政治程序和施政行為的滿意程度。

大眾傳播是政府公信力建設的“監(jiān)督員”。政府公信力從根本上反映的是公眾對政府權力使用的信任度和滿意度。但無論是精英政治還是大眾政治，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”［4］實踐也反復證明，沒有監(jiān)督的權力更是可怕的。因而，在政府公信力建設中，大眾傳播媒介由于其相對巨大的社會影響力，還肩負著代表社會公眾以公共輿論的形式，對政府施政的全過程進行監(jiān)督的重要職責。如果從現(xiàn)代政治生活系統(tǒng)的角度看，大眾傳媒對政府施政的監(jiān)督可以分為三個階段:一是公共需求輸入階段，大眾傳媒以公共性為標準過濾信息;二是需求轉換階段，媒介監(jiān)督政策制定者決策程序是否僭越了法定程序，省略了決策環(huán)節(jié);三是政策輸出階段，媒介的作用則在于監(jiān)督政策執(zhí)行的合法性與可行性。由此可見，媒體監(jiān)督，是提高政府施政質(zhì)量和效益的有力保證，是衡量并糾正公共政策偏差的有效舉措，也是實現(xiàn)公共政策目標、維護和提升政府公信力必不可少的重要社會力量。

二、現(xiàn)狀透視:網(wǎng)絡時代政府公信力建設面臨的機遇和挑戰(zhàn)

政府公信力離不開政府和公眾的有效溝通和良性互動?；ヂ?lián)網(wǎng)的迅速普及，優(yōu)化了傳統(tǒng)大眾傳播媒介的信息傳遞方式，為公眾方便快捷的與政府溝通，發(fā)表意見和建議提供了相對通暢的渠道，形成了一種新型的、理想的“傳媒公共領域”。如果政府能夠認真對待、科學應對，就可以更好地獲得公眾的認可與信任，使政府在固有的權威性資源之外，吸納更多的社會支持性資源，這種無形資源有利于政府理性、高效地展開行政行為。

同時，我們還必須認識到，互聯(lián)網(wǎng)的普及應用恰逢我國體制轉軌和社會轉型的關鍵時期。一方面，由于新舊體制的摩擦沖突、社會利益分化、價值取向多元化以及外來文化沖擊等諸多因素的影響，政府的社會管理和社會服務的水平、質(zhì)量和意識，與社會和公民的價值期待還有一定差距;另一方面，不少政府官員對網(wǎng)絡的特點和影響力還沒有足夠的認識，公眾的政治參與熱情和維權意識卻已經(jīng)由于互聯(lián)網(wǎng)的獨特優(yōu)勢而被迅速激發(fā)出來，以致政府施政中的種種不當行為很容易通過網(wǎng)絡這一“放大器”引發(fā)民意反彈，甚至形成全國輿論關注的突發(fā)事件，在很大程度上削弱了行政能力，降低了行政效益，對政府公信力建設提出了嚴峻挑戰(zhàn)。具體而言，這種挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下三個方面:

1.從單一主體到多元主體——政府公信力共識形成難度增大

在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)以前，傳統(tǒng)大眾傳播媒介憑借自身較高的專業(yè)化程度和較大的社會影響力資源，事實上壟斷著公共話語權。在這一相對單一的傳播模式之下，作為社會管理者的政府則可以較為方便地對大眾媒體施加影響力，使參與傳播的人員的傳播理念基本上代表媒體(政府)意志，更多的圍繞政府意圖設置相關議程，整合各方利益，營造“一邊倒”的有利輿論氛圍，從而引導公眾對政府施政行為形成相對一致的評價。但互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)以后，由于其具有的開放性、多中心等特點，實際上為公眾營造了一個多元表達的“意見超市”。任何人都可以成為信息的發(fā)布者和意見的表達者，任何人反映的情況都有可能成為各大網(wǎng)站的熱點新聞，小人物、小事件也可以一呼百應成為輿論風暴的中心，可以成為影響力傳播的開端。在這種多元傳播主體模式下，受政府主導的傳統(tǒng)媒體壟斷格局開始被打破，公眾的信息獲取來源更加多樣，政治參與熱情空前高漲，意見表達更趨自由，加之社會轉型所引發(fā)的利益分化、價值多元和訴求多樣，使對政府公信力的評價很難形成相對一致的意見。如在2010年，我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定過程中，廣大網(wǎng)民熱烈參與，在網(wǎng)上的留言量達到了幾千萬條，但各種訴求千差萬別，許多意見相互沖突。參與綱要制定的中央教育科學研究所所長袁振國指出，在教育的所有重大問題上，都存在不同意見，幾乎在任何一個重要的根本性問題上都沒有簡單的共識。

2.從單向灌輸?shù)浇换ビ绊憽帕λ茉鞕C制更趨復雜

政府公信力的塑造，既需要政府自身行政能力的不斷提高，也需要通過一定的中介對公眾進行宣傳引導。在網(wǎng)絡出現(xiàn)之前，由于大眾媒體的壟斷和強勢地位，信息的傳播和意見的表達帶有很強烈的“自上而下”的色彩，公眾個人化的觀點、情緒等大都被傳統(tǒng)媒體“過濾”，個人信息交流渠道狹窄，在傳統(tǒng)媒體構建的公共輿論氛圍中，公眾容易接受灌輸，成為“沉默的大多數(shù)”。而互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，為公眾“創(chuàng)造了全新的、平等的、沒有強權或中心的信息空間，引起了信息從單向到交互的質(zhì)變”［5］。公眾不再完全被動接受自上而下的信息灌輸，而是可以通過網(wǎng)絡獲取豐富的信息資源，公眾也不再是一個個相對孤立的個體，而是可以通過網(wǎng)絡進行意見交流形成擁有一致共識的集體。因此，在政府公信力的塑造過程中，公眾的權利意識進一步增強，意見表達更加積極活躍，對政府行政能力提出了更高的要求。如在2009年引起轟動的“躲貓貓”事件中，因犯盜伐林木罪被拘捕的24歲男青年李喬明，在看守所內(nèi)受傷死亡。而當?shù)毓膊块T通報中給出的死因解釋是，李喬明在看守所中放風時和獄友玩“躲貓貓”游戲撞在墻上，以致頭部受傷，后經(jīng)醫(yī)院搶救無效死亡。這一事件在網(wǎng)上迅速發(fā)酵，引發(fā)眾多網(wǎng)民的質(zhì)疑，在各大網(wǎng)絡社區(qū)、論壇和聊天室中很快積聚起了強大人氣，一場以“躲貓貓”為標志的輿論熱潮也迅速掀起。當然，在其后事件處置中，當?shù)叵嚓P部門能夠邀請網(wǎng)民參與調(diào)查，并對違法違規(guī)的相關人員做出嚴肅處理，一定程度上修復了嚴重受損的政府公信力，也為網(wǎng)絡化社會強化官民互動，提升政府公信力提供了一個可供參照的樣式。

3.從現(xiàn)實身份到虛擬身份——政府公信力維護引導形勢嚴峻

李普曼曾經(jīng)指出，“在公共輿論的形成過程中，至關重要的是什么樣的自我會卷入其中”［6］。互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，公眾對政府施政行為的評價和意見表達，都是基于自己所處的身份角色基礎之上，個人的意見或言論必然受到公共輿論、政策法規(guī)等多種因素的影響，相對較為理性。但互聯(lián)網(wǎng)的匿名性，為公眾創(chuàng)造了一個“低成本”的意見表達空間，既可以規(guī)避公共話語可能面臨的政治風險，又可以逃避個人問責。在這一空間中沒有絕對的權威，也沒有具體的身份，任何人都可以最大限度地按自己的渴望行動。這就不可避免地容易造成網(wǎng)絡公共議論中大量參與者不負責任，傾向于對政府的施政行為按照自己的價值取向進行近乎苛刻的質(zhì)疑和批判。因此，網(wǎng)絡引發(fā)的“言論快感”與民主所需要的“審慎思考”之間形成極大的落差，政府公信力的維護和引導形勢也更加嚴峻。2009年引起全國關注的“鄧玉嬌”案已經(jīng)向政府公信力維護敲響了警鐘。盡管在案發(fā)之初，當?shù)卣嚓P部門即以開放態(tài)度對待媒體，但由于案件中涉及“腐敗官員”的調(diào)戲欺壓、“弱勢女子”的奮力抗爭，網(wǎng)民對弱勢女子的同情和對腐敗官員的痛恨，迅速轉化為對當?shù)卣龑徟械馁|(zhì)疑和指責，以致出現(xiàn)當?shù)毓賳T“不管說什么，都會被網(wǎng)民罵死”的窘境［7］。這其中自然有當?shù)卣块T民主和法制訓練不足，應對突發(fā)公共事件經(jīng)驗缺乏的原因，但一些網(wǎng)民利用網(wǎng)絡的匿名性，借助該案件進行情緒化宣泄也是不容忽視的原因。

三、解決之道:網(wǎng)絡背景下政府公信力的重構與提升

目前，互聯(lián)網(wǎng)在我國的迅速普及應用，極大地改變了傳統(tǒng)的信息傳播模式，引發(fā)了從社會交往形式到公民個人思想和行為方式的巨大轉變，對我國政府公信力的重構和提升提出了迫切要求。從應對政府公信力建設面臨的挑戰(zhàn)和完善政府公信力系統(tǒng)構成出發(fā)，當前，必須著重從以下三個方面重構和提升我國政府公信力。

1.強化以人為本理念，促進政府從管制模式向治理模式轉變

進入新世紀，伴隨社會的飛速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的全面普及，公眾的權利意識和民主精神進一步覺醒，政治參與熱情空前高漲，利益訴求也更趨多元。曾經(jīng)與工業(yè)社會相適應的，運用政府政治權威實行自上而下單一向度管理的政府統(tǒng)治模式，顯然無法適應這一新的形勢要求，其運作僵化和反應遲鈍的弊端也充分顯現(xiàn)。與此不同，“治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事物的管理?！保?］因此，在新的形勢下，要獲得公眾對政府的信任和支持，就必須強化以人為本理念，構建更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代社會發(fā)展和公民民主參與需要的政府治理模式。在這一新模式下，政府既不是凌駕于社會之上的科層官僚機構，也不是以企業(yè)家自居，將公民視為顧客的企業(yè)化政府，而是以滿足公民需求為中心的公共服務型政府。進一步來說，其作用在于和其他非政府組織一起治理公共事務，其角色則從單獨控制者轉變?yōu)榉仗峁┱摺Ｒ簿褪钦f，“公共行政官員不是公共利益的單獨主宰者。相反，公共行政官員應該被視為在一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關鍵角色”［9］。因此，在我國已從計劃經(jīng)濟轉變?yōu)楝F(xiàn)代市場經(jīng)濟的條件下，政府必須嚴格依法限定自己的職權范圍，凡是市場與社會能自我調(diào)節(jié)的內(nèi)容，政府就應自動退出，實現(xiàn)政府與市場主體嚴格歸位。政府應該更多的充當“調(diào)停者、中介人甚或裁判員”，把精力主要集中于規(guī)則的制定和實施上，營造一個有利的激勵環(huán)境，提供公平的法律，保障穩(wěn)定的社會環(huán)境，建設市場制度，并促進市場的有序進行。從而使政府與社會、政府與公民之間，不再是一種官僚科層制中自上而下的單一的“權力－服從”型的關系，而形成一種多向的、信任合作的良性互動關系。［10］在這一點上，近幾年來，廣東的做法有一定的啟迪意義。他們對網(wǎng)絡輿論和公眾意見始終持開放和傾聽態(tài)度，積極回應公眾的質(zhì)疑和關切，從而在互聯(lián)網(wǎng)上的眾聲喧嘩中，使番禺業(yè)主抵制垃圾焚燒發(fā)電廠的“集體散步”和緩收場。業(yè)主上了街但沒有鬧事，政府也沒有抓人。政府在“暫緩”該項目后將與居民“共同尋找相對合適的垃圾處理方式”。［11］

2.優(yōu)化大眾傳播方式，促進信息傳播從單向宣傳到交互引導轉變

黨和政府從建立之初就比較重視回應公眾關切，能夠運用大眾媒體影響公共輿論，獲取公眾的支持和認同。但互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)打破了已有的影響力形成機制，互聯(lián)網(wǎng)的平等性、開放性、互動性等特點，帶來了信息源的多元、話語權的分散和公眾民主參與意識的增強。如果建立在傳統(tǒng)媒體基礎上的政府形象展示機制，依然停留在利用大眾傳媒主導信息傳播，控制意見表達的單向宣傳模式上，政府公信力必然受到損害。因此，面對來勢洶洶，宜疏不宜堵的網(wǎng)絡民意，政府應積極轉變思路，堅持“以網(wǎng)治網(wǎng)”，完善新聞發(fā)言人制度，推動電子政務建設，主動為公眾與政府溝通交流創(chuàng)造網(wǎng)絡平臺，傾聽網(wǎng)民聲音和訴求，引導網(wǎng)民的意見表達。特別是在應對日益頻發(fā)的突發(fā)公共事件中，如果政府仍然習慣于傳統(tǒng)的強壓維穩(wěn)、信息封堵，最終很可能是造成當事人冤屈難申，地方政府花費了大量人力財力維穩(wěn)卻落得一身埋怨，民眾則覺得社會正義更加渺茫。因此，當前政府在處理突發(fā)公共事件中，不僅要注重了解不同群體的利益訴求，促進各利益相關方特別是官民之間的良性溝通和順暢互動，同時還要及時通過包括網(wǎng)絡在內(nèi)的多種渠道發(fā)布權威信息，占據(jù)輿論的主導權，用信息的及時開放對付似是而非的流言和不負責任的謠言，用政府的實際行動和真誠表態(tài)贏得公眾的認可和諒解。如在2008年湖北石首事件中，在長達80個小時里，當?shù)卣话l(fā)布了3條簡短消息，其中還有一條是石首街頭舉行“聯(lián)合消防演習”的假新聞，其實當時街頭已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的街壘對峙。而互聯(lián)網(wǎng)上關于這一事件的信息卻已是五花八門，謠言四起，甚至傳出在永隆大酒店下水道發(fā)現(xiàn)兩具尸體、挖出多塊尸骸等多個版本的謠言，進一步激化了群眾的不滿情緒?！度嗣袢請蟆?月24日即撰文指出，面對突發(fā)群體性事件，政府和主流新聞媒體僅僅發(fā)布信息還不夠，還必須了解和把握網(wǎng)上各種新型信息載體的脈搏，迅速回應公眾疑問，如果在突發(fā)事件和敏感問題上缺席、失語、妄語，甚至想要遏制網(wǎng)上的“眾聲喧嘩”，則既不能緩和事態(tài)、化解矛盾，也不符合十七大提出的保障人民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的精神。因此，從長遠看，政府必須適應社會發(fā)展形勢，建立完善網(wǎng)上常態(tài)化的社情民意監(jiān)測分析機制和回應機制，并與黨政官員問責機制相配套，充分利用互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的現(xiàn)代媒體構建現(xiàn)代政府公信力的主動維護提振機制。

3.提升公民政治素養(yǎng)，促進公民從情緒化表達到理性化表達轉變

政府公信力體現(xiàn)的是公眾對政府行政能力的認可和滿意度。從這個意義上看，政府公信力的重構和提升自然離不開自身行政能力的改進和對傳媒的有效運用，但同樣離不開的還包括作為評價主體的公民自身政治素養(yǎng)的提高，即保證“公民可以而且能夠積極地合理地運用所擁有的公民權來明確表達并實現(xiàn)公共利益”［12］。美國著名的公共行政學家喬治·弗雷德里克森也指出:“只有公民具有高度的公民精神才能實現(xiàn)管理的高效，即高公民精神與高職業(yè)主義才能形成公民友愛與相互信任的有效管理的環(huán)境”［13］。但根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心(CNNIC)調(diào)查結果顯示，我國網(wǎng)民文化程度相對較低，高中及以下文化程度網(wǎng)民占到網(wǎng)民總數(shù)的68.7%，本科以上僅占15.3%。加之，我國民眾由于長期受封建思想的浸染和教育內(nèi)容的嚴重缺陷影響，公民的公德意識、社會責任感和法律意識等普遍缺乏，對公共政策、社會事件等普遍傾向于從個人利益出發(fā)進行審視評價。在傳統(tǒng)大眾媒體時代，由于把關人的存在，個人的這種非理性言論在很大程度上可以被過濾遮蔽，但互聯(lián)網(wǎng)的開放性、匿名性等特點，使公眾獲得充分話語權的同時，也為公眾一個身份得以“隱蔽”寬松環(huán)境，極大地降低了個人言論的責任成本，在網(wǎng)絡輿論形成過程中，個體情緒化的發(fā)泄也就往往大大蓋過了理性的思考判斷，以致建立在公共理性原則基礎上言論表達自由很容易被異化為情緒“宣泄場”，對政府公信力的理性評價共識也就難以形成。因此，在新的形勢下提升政府公信力，還必須按照胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào)的“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念?！钡目傄?，將以公共理性為重要內(nèi)容的公民意識教育納入意識形態(tài)構建工程，優(yōu)化法治和道德環(huán)境，健全家庭、學校、社會三位一體的教育網(wǎng)絡，使公民在行動中追求公共的善，理性有序參與政治活動，客觀公正評價政府施政行為。

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Abstract:Generally speaking，the government credibility comprises three factors，government capacity，communication carriers and public satisfaction.And the mass media has dual roles，that is，acting as“propagandist”and“supervisor”.In the 21st century，the rapid development of mass media especially the popularization of internet seriously challenges our government credibility.In order to upgrade the government credibility，we must analyze the challenges and the government system and boost“three transformations”，that is，the government should transfer from regulatory model to governance model，the mass media should transfer its one － way propaganda to interactive guide，and citizen should change their sentiment release to rational thinking.

Key words:network，government credibility，reconstruction，upgrade

On the Reconstruction and Upgrading of Our Government Credibility under the Network Surroundings

MENG Cai，YANG Ning

D630.1

A

1009－5152(2011)01－0061－05

2010－12－21

孟財(1985－ )，男，南京政治學院理論一系碩士研究生;楊寧(1967－ )，男，南京政治學院理論一系副教授，政治學博士。