朱占奎

（西北師范大學(xué) 政法學(xué)院，甘肅%%蘭州%%730070）

影響地方政府執(zhí)行力的觀念文化探究

朱占奎

（西北師范大學(xué) 政法學(xué)院，甘肅%%蘭州%%730070）

摘%%要：%政府的執(zhí)行力是政府有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵要素。近年來，地方政府的執(zhí)行力弱化問題已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。影響地方政府執(zhí)行力的因素很多，本文試圖通過對(duì)觀念文化因素的分析，探討提高地方政府執(zhí)行力的途徑。

%地方政府；%執(zhí)行力；%觀念文化

一、影響地方政府執(zhí)行力的觀念文化因素

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府執(zhí)行力并非令人十分滿意，執(zhí)行力弱化的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。［1］影響地方政府執(zhí)行力的因素很多，其中觀念文化因素不容忽視。

在地方政府的公共政策執(zhí)行中，對(duì)地方政府執(zhí)行力產(chǎn)生影響的觀念文化因素，筆者認(rèn)為主要有以下幾種：

1.官本位思想

“官本位”起始于奴隸社會(huì)，形成于封建社會(huì)，是以皇權(quán)為最高權(quán)力，以官為尊貴，以官為標(biāo)準(zhǔn)的特權(quán)等級(jí)制度。［2］官本位思想的存在，將會(huì)影響我國的法制建設(shè)進(jìn)程，也會(huì)影響到地方政府的政策執(zhí)行力。

首先，官本位思想文化強(qiáng)調(diào)的是人治。人治必然體現(xiàn)為官制，官員的獨(dú)斷專行以及官僚制自身的低效率，必然會(huì)對(duì)政府的執(zhí)行力產(chǎn)生不良影響。在我國各級(jí)地方政府的權(quán)力體系中，由于歷史原因和體制因素，地方政府中黨政一把手的權(quán)威毋庸置疑。政府的決策是個(gè)人或少數(shù)人說了算，“家長制”、“一言堂”現(xiàn)象在一些地區(qū)非常普遍。各個(gè)職能部門只能是“正確的要順利執(zhí)行，不正確的要靈活執(zhí)行”，甚至違背國家法律、政策和上級(jí)指示，不惜損害國家利益和廣大人民群眾的利益，也要按領(lǐng)導(dǎo)的旨意，不打折扣地完成任務(wù)。這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)的意圖是達(dá)到了，但政府政策的執(zhí)行卻難免出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象。

其次，在“官尊民卑”的心理作用下，政府決策往往具有封閉性，妨礙了廣大民眾對(duì)于政府決策過程的參與。這種封閉性特征突出表現(xiàn)在政府決策過程的不透明、不公開。當(dāng)政府決策目標(biāo)與民眾的利益相背離時(shí)，政府決策就很難得到民眾的支持，甚至出現(xiàn)民眾的抵制現(xiàn)象，那么，政府的強(qiáng)制執(zhí)行自然成為執(zhí)行的唯一選擇。另外，在“官貴民輕”的思想影響下，政府官員很少能夠設(shè)身處地去考慮廣大民眾的切身利益，而民眾對(duì)于政府政策的執(zhí)行大多是被動(dòng)、冷漠、保守的。只要不涉及重大的切身利益，在“人微言輕”的思想下，群眾一般對(duì)于政策執(zhí)行缺少應(yīng)有的關(guān)心，很少有提出建議和意見的；對(duì)于政策執(zhí)行中的不法行為，缺少監(jiān)督和舉報(bào)，抱著“多一事不如少一事”的心理，冷眼旁觀。這就使政策執(zhí)行中的錯(cuò)誤和偏差，很難得到及時(shí)糾正和完善，形成對(duì)政府執(zhí)行力的極大威脅。

2．拜金主義

拜金主義就是一切從金錢利益出發(fā)，把金錢利益作為得失的衡量標(biāo)準(zhǔn)。張康之認(rèn)為，“一般來說，人總是從自我的利益出發(fā)，去認(rèn)識(shí)客體和改造客體，去處理與他人的關(guān)系，去選擇對(duì)待社會(huì)、對(duì)待組織以及對(duì)待政府的態(tài)度”。［3］如果地方政府及其成員無度、過分地追求自身和組織的利益，則會(huì)損壞社會(huì)的整體利益，使得政府政策的執(zhí)行面臨困境。

在政策執(zhí)行中，一些地方政府以利益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過濾，對(duì)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。在“政策因地制宜”思想的指導(dǎo)下，不顧上級(jí)的指示和廣大民眾的利益，擅自出臺(tái)“地方新政”，使上級(jí)的政策“變了調(diào)，走了樣”，怨聲載道。一些地方政府過度地從利益角度考量，有時(shí)對(duì)有損于自己利益的政策，會(huì)以各種借口拖延或抵制執(zhí)行。有些群眾盼望的政策一拖再拖，久議不決，拒不執(zhí)行，或者不敢明里抵制執(zhí)行，采取“上有政策，下有對(duì)策”陽奉陰違的辦法，使政策成為一紙空文，變相抵制，導(dǎo)致政策失靈，政策的目標(biāo)任務(wù)無法按時(shí)有效落實(shí)，也導(dǎo)致執(zhí)行力度的喪失。同時(shí)，政府官員的權(quán)力尋租和政府部門基于部門利益的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資、亂攤派、搭車收費(fèi)，進(jìn)一步加大了政府執(zhí)行的難度。

3．人情觀念

人是社會(huì)人，人情是難免的，而過分重視人情關(guān)系，則會(huì)使人們?cè)谔幚韱栴}時(shí)，增加了過多的感情因素。政策的執(zhí)行和規(guī)章制度的推行，有可能因?yàn)槭艿絹碜愿鞣矫嫒饲殛P(guān)系的掣肘而大打折扣。

地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的“人情關(guān)系”思想，嚴(yán)重干擾著政策的順利執(zhí)行。我國著名行政學(xué)家夏書章在談到影響我國政策有效執(zhí)行的因素時(shí)認(rèn)為，如果人情“不能正確對(duì)待，將這種感情夾雜在政策運(yùn)行中，往往就擾亂了政策的執(zhí)行”。［4］一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)通過打招呼、批條子等方式，對(duì)于政策的執(zhí)行施加影響，直接控制、左右著政策執(zhí)行的進(jìn)度和過程，甚至把“拉關(guān)系，送人情”作為政策執(zhí)行的中心，嚴(yán)重偏離了政策執(zhí)行的正常軌道。有些領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行中不講政策、喪失原則、放棄立場、丟下身份，置國家法律和規(guī)章制度于不顧，為自己人“開綠燈，走便道”，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)扭曲、變形以及出現(xiàn)執(zhí)行的雙重標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響地方政府的執(zhí)行力，同時(shí)也損害了地方政府的形象和威信。人情觀念也影響到一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在用人方面的考量。為了有效執(zhí)行自己下達(dá)的各項(xiàng)指示，在執(zhí)行的人選上，不少領(lǐng)導(dǎo)干部首先考慮的不是人選的真才實(shí)學(xué)，而是過多考慮執(zhí)行人員與自己的親疏遠(yuǎn)近。為了保證執(zhí)行的順暢，最終選定的一定是自己信任的、最能與自己保持一致的人員，這就導(dǎo)致“任人唯親”、“用人唯親”的現(xiàn)象。這種“人情”的糾葛，使得政策的執(zhí)行人員過多考慮的是領(lǐng)導(dǎo)的意圖，而不是群眾的利益期盼。

4．保守觀念

保守觀念就是安于現(xiàn)狀、求穩(wěn)怕亂的思想。當(dāng)前一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)中普遍存在著這種心理。在“穩(wěn)定壓倒一切”的思想指導(dǎo)下，地方政府在政策執(zhí)行過程中束縛了自己的手腳，制約了政策執(zhí)行的靈活性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，“前怕狼，后怕虎”，缺乏生機(jī)和活力。

地方穩(wěn)定成為地方官員任職的重要指標(biāo)，因此，求穩(wěn)怕亂、因循守舊、墨守成規(guī)也就成了一些地方官員的執(zhí)政理念。在政策的執(zhí)行中自己不敢有任何的創(chuàng)新性，同時(shí)，也不允許下屬成員對(duì)政策的執(zhí)行有任何嘗試性的探索。他們所崇尚的是：“不怕沒成績，就怕出問題”，“不求有功，但求無過”。這種思想上的保守性，嚴(yán)重地扼殺政府政策執(zhí)行的創(chuàng)新精神和進(jìn)取精神，影響政府政策的順暢執(zhí)行。另外，這種保守、怕冒風(fēng)險(xiǎn)的思想，使得一些政府執(zhí)行人員在執(zhí)行工作中按部就班、小心謹(jǐn)慎、文件當(dāng)頭，對(duì)政策的執(zhí)行也是不顧本地實(shí)際，簡單地采取照搬照抄、機(jī)械執(zhí)行。有時(shí)問題不但沒解決，反而又增添了新的問題和矛盾；在實(shí)際執(zhí)行中遇到的新問題，不善于也不愿意去思考新辦法、新舉措，只是一味地按照老經(jīng)驗(yàn)、舊慣例去生搬硬套。

三、對(duì)策及其路徑選擇

地方政府政策執(zhí)行中的觀念文化是影響、制約政府執(zhí)行力強(qiáng)弱的一個(gè)重要因素，必須給予高度重視：

1．創(chuàng)新政府的觀念文化內(nèi)容

首先，要樹立“以人為本”、“以民為本”的思想理念，革除“官本位”的封建思想殘余，以及糾正過分看重人情關(guān)系的思想。樹立“民本”思想，做到情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用，全心全意為人民謀福利，為社會(huì)謀發(fā)展。地方政府應(yīng)把“立黨為公，執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念深入人心，使之成為每一個(gè)成員的價(jià)值取向和工作追求。擺正地方政府和廣大人民群眾之間的位置關(guān)系，樹立親民、愛民和構(gòu)建和諧社會(huì)的思想觀念，增強(qiáng)以人為本、顧全大局、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、順暢執(zhí)行的理念，提高政府執(zhí)行的有效度和長效性。其次，清除拜金主義、享樂主義的腐朽思想觀念。在地方政府的成員中大力宣傳、組織以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義核心價(jià)值觀和加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)的學(xué)習(xí)，倡導(dǎo)新風(fēng)尚，用毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀來武裝頭腦，解決價(jià)值觀扭曲的問題，增強(qiáng)政策執(zhí)行的堅(jiān)定性。再次，摒棄政策執(zhí)行中安于現(xiàn)狀、按部就班、謹(jǐn)小慎微的保守思想，提倡執(zhí)行中的創(chuàng)新性和實(shí)效性，以及扎實(shí)工作和真抓實(shí)干的作風(fēng)，樹立具有創(chuàng)新性、民主性、互動(dòng)性的政策執(zhí)行方式，提高地方政府部門執(zhí)行人員執(zhí)行的積極性和主動(dòng)性，變被動(dòng)執(zhí)行為主動(dòng)執(zhí)行。

2．依法規(guī)范政策的執(zhí)行

地方政府在執(zhí)行中要明確其法治政府的價(jià)值取向。洛克在《政府論》一書中強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時(shí)的命令和未定的決議來進(jìn)行統(tǒng)治”?！罢械囊磺袡?quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使”。［5］洛克的觀點(diǎn)對(duì)于建設(shè)法治政府、依法行政提供了重要的理論支持和啟示意義。

現(xiàn)實(shí)中影響政策執(zhí)行的各種思想觀念的滋生和蔓延，表明人們?cè)谏鐣?huì)生活中對(duì)于法律地位的漠視。因此，政府在政策執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政的價(jià)值取向，一方面，政府必須遵守國家的法律、有關(guān)的法規(guī)和規(guī)章制度，在法律規(guī)定的活動(dòng)范圍內(nèi)，有效、主動(dòng)、靈活地履行政府政策的各項(xiàng)執(zhí)行任務(wù)。另一方面，地方政府在執(zhí)行各項(xiàng)政策任務(wù)時(shí)必須受到法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度的約束、控制和來自社會(huì)各方面的監(jiān)督，必須遵循法定的、公正的、令人信服的程序來執(zhí)行。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)政府政策執(zhí)行的監(jiān)督，不僅加強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督，而且要形成包括公民個(gè)人、群眾組織以及新聞媒體在內(nèi)的廣泛的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。政府的執(zhí)行得到法律的授權(quán)、程序的認(rèn)可、民眾的監(jiān)督，其執(zhí)行的力度和效果一定會(huì)得到加強(qiáng)和提高。

3．加強(qiáng)地方政府的制度建設(shè)

鄧小平指出：制度問題是帶有根本性、全局性和穩(wěn)定性的問題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，人總是作為經(jīng)濟(jì)人存在的，追求自身利益的最大化是經(jīng)濟(jì)人行為的基本動(dòng)機(jī)，個(gè)人通過成本和收益的比較來對(duì)自己的作為作出理性選擇，而制度則是影響個(gè)人行為選擇的最重要因素。因此，加強(qiáng)和推動(dòng)地方政府的制度建設(shè)，創(chuàng)新政府的行政理念，與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，建立和完善決策制度、執(zhí)行制度、政務(wù)公開制度以及政府回應(yīng)制度、行政問責(zé)制度等相關(guān)制度。同時(shí)，根據(jù)時(shí)代的需要、社會(huì)的發(fā)展和人民的意愿，不斷創(chuàng)新各種制度。用制度統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理行政事務(wù)，靠制度來管人管事，消除行政行為的隨意性，規(guī)范地方政府的執(zhí)行行為，引導(dǎo)和約束政府人員的執(zhí)行工作，逐步消除人們觀念文化中影響政府執(zhí)行的思想因素。

［1］胡象明，孫楚明.地方政府執(zhí)行力弱化的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（3）.

［2］楊根喬.當(dāng)前“官本位”對(duì)干部隊(duì)伍的危害及治理［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2010，（6）.

［3］張康之.尋找公共行政的倫理視角［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［4］夏書章.市政學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，1991.

［5］［英］洛克.政府論（下篇）［M］.北京：商務(wù)印書館，1964.

D693

A

%1671-2862（2011）03-0068-02

2011-04-22

朱占奎，男，河南魯山人，西北師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)研究生。