尼羅河水資源之爭非洲的國際法難題

□洪永紅（湘潭大學(xué)非洲法律與社會研究中心）

□劉 婷（湘潭大學(xué)法學(xué)院）

尼羅河流域國家繼續(xù)加強(qiáng)合作與協(xié)商，追求訂立一個兼顧各國國家利益的公正合理的多邊協(xié)議，是解決水爭端的最佳途徑。如果經(jīng)過斡旋或調(diào)停還是沒能解決爭端的話，可以嘗試法律方法，如仲裁或司法解決。

2010年5月，埃塞俄比亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)和肯尼亞等國在烏干達(dá)召開重新分配尼羅河水資源會議，簽署了新的關(guān)于重新分配尼羅河水資源的《尼羅河合作框架協(xié)議》。協(xié)議簽訂后遭到了埃及等國的強(qiáng)烈反對，致使尼羅河水資源紛爭再起，吸引了全世界的目光。

一、尼羅河水爭議的由來

尼羅河全長約6671公里，是世界最長的河流之一，被埃及人譽(yù)為“母親河”。實際上，尼羅河是一條國際河流，是埃及、蘇丹、厄立特里亞、埃塞俄比亞、烏干達(dá)、肯尼亞、坦桑尼亞、布隆迪、盧旺達(dá)、剛果（金）等10個國家近3億人口的生命線。這些國家共同吸吮著她的甘霖。但長期以來，沿河國家在如何合理分配和利用尼羅河水資源的問題上一直爭論不休。

早在英國殖民統(tǒng)治時期，英國就與當(dāng)時非洲的其他宗主國如法國和意大利等簽署了一些關(guān)于尼羅河的協(xié)議。1929年，獨立后的埃及與由英國統(tǒng)治下的蘇丹簽署《尼羅河水協(xié)定》，確認(rèn)了埃及對該河水使用的優(yōu)先權(quán)，在尼羅河上游或支流上，未經(jīng)埃及同意，不得興建水利工程。1959年，埃及和蘇丹就尼羅河水資源的利用問題通過談判簽訂了新的協(xié)定，確認(rèn)埃及、蘇丹每年各享有555億立方米和185億立方米的尼羅河水份額。

近年來，隨著尼羅河上游國家人口不斷增加和經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，這些國家對水的需求日益增長，因而迫切要求改變現(xiàn)狀，對水資源份額重新進(jìn)行分配，以使上下游國家享受平等權(quán)利。尼羅河沿河國對水資源的爭端主要在于水量分配及利用問題。新簽訂的《尼羅河合作框架協(xié)議》則就尼羅河水的使用權(quán)對上述1929年協(xié)議和1959年協(xié)議提出了新的挑戰(zhàn)。根據(jù)新協(xié)議，尼羅河流域的埃塞俄比亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、坦桑尼亞和肯尼亞等國均等分享尼羅河水資源，并有權(quán)在不事先告知埃及和蘇丹的情況下建設(shè)水利工程。此消息一出，引起埃及國內(nèi)極大的震動。埃及《今日世界報》認(rèn)為，尼羅河上游各國此舉意在從埃及和蘇丹手中爭得更多“水源股份”。

二、圍繞尼羅河水資源的國際法之爭

這場紛爭將對尼羅河流域各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。許多人已從政治、經(jīng)濟(jì)角度討論了這一紛爭，但實際上，這更是一場法律紛爭，尼羅河水資源之爭的焦點集中在以下兩個問題上。

第一，1929年和1959年協(xié)議的法律效力到底如何呢？埃及與蘇丹到底是否有權(quán)繼續(xù)要求其他沿河國家遵守這些協(xié)議呢？1929年英國與埃及簽訂的協(xié)議屬于殖民時代的協(xié)議，當(dāng)時其他沿河國家還沒有獨立。如果根據(jù)國際法上關(guān)于條約繼承的“白板原則”，該條約可以被摒棄。所謂“白板原則”是指新獨立國家對宗主國或殖民國家等被繼承國所簽訂的條約，有權(quán)拒絕繼承。

1929年的協(xié)定并不是所有沿岸國參與締結(jié)的，沒有平等地處理上游國家利益，所以該協(xié)定對其他沿河國家是沒有約束力的。1959年協(xié)定雖然締結(jié)于埃及和蘇丹獨立之后，但是他們簽訂該協(xié)議時，其他尼羅河流域國家并未參與，而且也沒有涉及其他上游國家的權(quán)益約定?！毒S也納條約法公約》第11條規(guī)定：“一國同意承受條約約束之意得以簽署、交換構(gòu)成條約之文書，批準(zhǔn)、接受、贊同或加入、或任何其他同意之方式表示之?！钡?4條則進(jìn)一步規(guī)定：“條約非經(jīng)第三國同意，不為該國創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利?！彼?，埃塞俄比亞等上游國家并不是上述協(xié)議的締約國，也沒有以任何方式表示愿意接受該協(xié)議的約束，可以不承擔(dān)協(xié)議中規(guī)定的義務(wù)。

當(dāng)然，埃及和蘇丹也可依據(jù)國際法上的“在先使用”原則和“絕對領(lǐng)土完整”原則來要求其他沿河國家尊重其歷史權(quán)利和反駁其他沿河國家要求平均行使水權(quán)的主張。依據(jù)“在先使用”原則，一國享有對當(dāng)前或歷史上已被本國使用的水域的權(quán)利。據(jù)此埃及宣稱，“在先使用”已構(gòu)成國際法框架下的區(qū)域性習(xí)慣，上游國不得更改。但在先使用若要成為國際法上有約束力的習(xí)慣，其主張需要為相關(guān)國所接受。然而自埃及獨立以來，這一做法從未被埃塞俄比亞及其他沿河國家所接受，并且埃塞俄比亞等國從未放棄過對在其境內(nèi)的尼羅河水域行使權(quán)力。所謂“絕對領(lǐng)土完整”原則，也稱“自然水流論”，即一國有權(quán)要求從其他沿岸國流下的自然水流持續(xù)流淌并不受中斷。因此，沒有一個國家有權(quán)改變流過其領(lǐng)土的河流的自然河道。從根本上說，此原則允許上游沿岸國利用河中的水資源，只要這樣的使用不影響下游沿岸國的利益。這實際上給予了下游沿岸國否決上游沿岸國水權(quán)的權(quán)力。因此，埃及和蘇丹可依此否決或限制上游沿河國家使用水權(quán)、建立水利工程的權(quán)利。

第二，新簽訂的《尼羅河合作框架協(xié)議》對其他國家是否有法律約束力？那究竟為何埃及和蘇丹不愿加入該協(xié)議呢？

依同理，新的《尼羅河合作框架協(xié)議》對尚未加入的國家是沒有法律約束力的。而且，該協(xié)議對埃及與蘇丹的既得利益無疑是一種挑戰(zhàn)。因為該協(xié)議規(guī)定加入國均等分享水資源，并有權(quán)在不事先告知埃及和蘇丹的情況下建立水利項目。這將增加上游國家獲得的尼羅河水份額，且如果上游國家紛紛建立大型的水利工程，勢必會減少埃及與蘇丹這兩個下游國家的水量，對他們國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活會造成很大的影響。加上尼羅河是埃及人的生命河，埃及96%的國土都是沙漠，唯有尼羅河這條巨川流貫全境，埃及8000萬人口的日常飲用水，多達(dá)90%要取自尼羅河。埃及如此地依賴尼羅河，然而在該框架協(xié)議的規(guī)定下，埃及和蘇丹想繼續(xù)擁有87%的用水量是幾乎不可能了，也就是說，其他沿河國家從法律上否定了1959年協(xié)議。所以，埃及和蘇丹不愿加入《尼羅河合作框架協(xié)議》，他們堅持認(rèn)為1959年協(xié)議對所有沿河國家都具有約束力，并且也一直堅持遵循該協(xié)議來分配用水量。

三、多邊協(xié)議是解決爭端的最佳途徑

國際水法是協(xié)調(diào)國際河流及水體的開發(fā)利用的法律。自19世紀(jì)末至今，已在200多條國際河流形成或簽訂了300多條有關(guān)國際河流水資源利用的慣例或條約。其中最具代表性的是1966年由國際法協(xié)會制訂的《國際河流水資源利用規(guī)則》（赫爾辛基規(guī)則）與1997年由聯(lián)合國國際法委員會制定的《國際水道非航行使用法》。赫爾辛基規(guī)則是以“流域”為基礎(chǔ)的，而《國際水道非航行使用法》則以“水道”為基礎(chǔ)并以“非航行使用”為研究范圍。赫爾辛基規(guī)則第一次提出了“公平合理利用原則”，在國際水法發(fā)展中具有里程碑的意義?！秶H水道非航行使用法》是迄今為止世界上最全面和最有權(quán)威性的一項關(guān)于國際水道非航行利用方面的全球性公約。它全面總結(jié)并規(guī)定了關(guān)于國際水道非航行利用方面的國際法規(guī)則，目的在于“保障國際水道的利用、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)、管理和保護(hù)，并促進(jìn)今世后代對其進(jìn)行最佳的和可持續(xù)性的利用”。2004年《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》是國際法協(xié)會在國際流域水資源管理法方面的最新發(fā)展，在綜合其以前規(guī)則的基礎(chǔ)上又增加了人的權(quán)利、環(huán)境流量、影響評價、極端情況、跨界含水層、國家責(zé)任及法律賠償?shù)确矫娴囊?guī)定，是目前內(nèi)容最全面的跨界水國際規(guī)則。國際水法包括七大原則：公平合理利用、不造成重大危害、一般合作義務(wù)、互通信息與資料、維持與保護(hù)水資源及其生態(tài)系統(tǒng)、自由通航和補(bǔ)償原則。其中最基本的是公平合理利用與不造成重大危害原則，它要求各沿河國公平合理地利用國際水道，應(yīng)同時考慮包括水道自然性質(zhì)（地理、水文等）、水道國的社會和經(jīng)濟(jì)需要、依賴水道的人口、對水道的現(xiàn)有和潛在利用、對其他水道國的影響等所有相關(guān)因素。根據(jù)國際法，不僅埃及沒有權(quán)利阻止尼羅河流域上游國家使用尼羅河，同時流域內(nèi)的其他上游國家也同樣沒有權(quán)利通過主張因他國使用河水可能造成嚴(yán)重?fù)p害并影響到自身權(quán)利而單方面利用應(yīng)當(dāng)共享的資源。因此，所有尼羅河流域的國家對尼羅河水資源都負(fù)有集體保護(hù)和合理使用的義務(wù)。

基于以上認(rèn)識，筆者認(rèn)為，同飲一河水的沿河十國應(yīng)依照國際水法的相關(guān)原則進(jìn)一步加強(qiáng)談判與協(xié)商。特別是埃及和蘇丹要摒棄固守1959年協(xié)議及優(yōu)先使用的觀念，不再拖延時間，抓住現(xiàn)在的寶貴機(jī)會積極地去與其他沿河國家談判協(xié)商。各國在談判協(xié)商過程中，要依據(jù)國際水法的公平合理利用及不造成重大危害等原則，充分考慮各國的社會經(jīng)濟(jì)需要及對尼羅河的依賴程度等因素，兼顧各方利益，以達(dá)到共贏。

談判協(xié)商的方式在尼羅河流域國家是非?？尚械?，因為他們之間有著牢固的協(xié)商合作的基礎(chǔ)。如1999年成立的尼羅河流域國家組織（NBI），其中“以平等的使用并獲益于共同的尼羅河水資源來實現(xiàn)實際的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的共同理念為指導(dǎo)。2001年成功舉行的尼羅河國家合作國際聯(lián)合會第一次會議，展示了其戰(zhàn)略行動計劃，積極開展國際合作。2002年設(shè)立的“東尼羅河流域?qū)＜椅瘑T會辦公室”負(fù)責(zé)對《東尼羅河工作計劃》中涉及的聯(lián)合水利工程開展研究。這些水利工程涵蓋防洪、發(fā)電等領(lǐng)域。2004年埃及、蘇丹和埃塞俄比亞就尼羅河水資源利用問題達(dá)成和解，在尼羅河上游流域，相關(guān)各國通過與下游流域國家的合作，把開發(fā)利用水資源和解決本國貧困問題結(jié)合起來，加大發(fā)電供電設(shè)施和水利灌溉設(shè)施的建設(shè)，緩解了本國電力供應(yīng)緊張、農(nóng)業(yè)發(fā)展落后的局面。乃至今年4月，尼羅河流域國家組織舉行的年度工作會議和尼羅河流域信托基金第七屆發(fā)展伙伴會議，這兩次會議都對尼羅河流域國家組織在促進(jìn)國家間合作發(fā)展方面的工作予以高度贊賞，認(rèn)為該組織是地區(qū)合作和團(tuán)結(jié)的典范。所有這些，無不說明尼羅河國家間在尼羅河水資源上的合作完全可行，并實踐證明他們之間的合作取得了一定的效果。

綜上所述，尼羅河流域國家繼續(xù)加強(qiáng)合作與協(xié)商，追求訂立一個兼顧各國國家利益的公正合理的多邊協(xié)議，是解決水爭端的最佳途徑。如果經(jīng)過長時間的談判協(xié)商，沿河國家還是沒能達(dá)成一致意見，無法解決水資源爭端的話，還可以進(jìn)行斡旋或調(diào)停等第三方參與的方法來解決爭端，從而確定各流域國家間是否按公平合理的方式利用了水資源。如果經(jīng)過斡旋或調(diào)停還是沒能解決爭端的話，可以嘗試法律方法，如仲裁或司法解決。

其實，解決尼羅河水爭端的關(guān)鍵不在于運用何種方法，關(guān)鍵在于沿河國家要樹立利益共同體意識。要意識到他們都是靠尼羅河維系著發(fā)展，有著共同保護(hù)尼羅河的義務(wù)?，F(xiàn)在尼羅河存在利用效率低、水資源嚴(yán)重浪費等情況，利益遠(yuǎn)未達(dá)到最大化。倘若尼羅河流域國家協(xié)力合作提高尼羅河的利用效率；倘若尼羅河流域國家能更多地強(qiáng)化國民節(jié)水意識，改善節(jié)水設(shè)備，從根本上保護(hù)母親河；倘若尼羅河流域國家停止在分水量上的爭論不休，共同合作致力于保護(hù)母親河的生命延續(xù)，和諧相處，何愁不能從根本上保障沿河國家的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)沿河國的共同利益的實現(xiàn)呢？

（——摘自：中國社會科學(xué)報）