宋海鷗，胡天蓉，郜峰

（1.中國環(huán)境管理干部學院環(huán)境科學系，河北秦皇島066004；2.中華人民共和國環(huán)境保護部宣傳教育中心，北京100029；3.上海財經大學，上海200433）

論促進企業(yè)環(huán)境守法的制度建構

宋海鷗1，胡天蓉2，郜峰3

（1.中國環(huán)境管理干部學院環(huán)境科學系，河北秦皇島066004；2.中華人民共和國環(huán)境保護部宣傳教育中心，北京100029；3.上海財經大學，上海200433）

企業(yè)是市場經濟中重要的市場主體，其環(huán)境守法除了要求環(huán)境法律、法規(guī)、政策的完善，也有賴于環(huán)境執(zhí)法工作的穩(wěn)妥開展對企業(yè)守法的推動。通過制度和利潤兩方面分析企業(yè)環(huán)境守法困境，期望通過環(huán)境執(zhí)法模式的改革，借鑒美國環(huán)境執(zhí)法模式的經驗，借助執(zhí)法理念的變化實現(xiàn)企業(yè)自覺的環(huán)境守法。

企業(yè)；環(huán)境守法；激勵機制；執(zhí)法手段；制度模式

1 企業(yè)不守法的原因

在現(xiàn)代社會，環(huán)境問題已經成為日益嚴重的社會問題，企業(yè)已不能置身事外。尤其在綠色浪潮興起后，“經濟人”所謂的最大化行為也只能在特定的制度環(huán)境約束下才能發(fā)揮效用。這些約束主要來自人類自身認識能力的有限性，環(huán)境的復雜性和不確定性，信息的不完全性和不對稱性，以及法律、規(guī)章、價值理念、道德規(guī)范和意識形態(tài)等。在保護環(huán)境、合理利用資源的基礎上考慮資源的有限性應當成為企業(yè)社會承擔的重要部分，即承擔環(huán)境責任。[1]

然而，環(huán)境保護相關法律的“軟法”性質造成了眾多的企業(yè)守法成本高、違法成本低的現(xiàn)狀，社會責任的缺位使企業(yè)主動采取環(huán)境守法措施成為天方夜譚。

1.1 促進企業(yè)守法的環(huán)境法律基本制度不健全

環(huán)境法律基本制度是約束企業(yè)遵守環(huán)境法律的基本制度，貫穿于企業(yè)生產項目的規(guī)劃、建設、生產的全過程。我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了企業(yè)在環(huán)境守法方面應遵循的環(huán)境影響評價制度、三同時制度、限期治理制度以及排污申報和許可制度等。上述制度的施行盡管對我國環(huán)境污染防治工作的開展起到了積極的作用，但是法律本身的滯后性也使上述法律制度的執(zhí)行存在種種問題。

1.1.1 環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率不高，制度規(guī)定不健全

省級項目的環(huán)評執(zhí)行率普遍較高，但存在漏報漏批、補辦手續(xù)的現(xiàn)象，有的造成了嚴重影響后才亡羊補牢。環(huán)評制度的公眾參與機制不健全，規(guī)定不明確，缺乏保障措施，難以發(fā)揮公眾參與的作用。違反環(huán)評制度的法律責任規(guī)定力度不夠，缺乏必要的司法保障：一是處罰程度輕，成為企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的根源；二是對違法審批提起行政賠償訴訟的法律依據不足，一般法院不予受理。

1.1.2 三同時制度缺乏必要的監(jiān)督，制度執(zhí)行不到位

首先是建設項目管理方面存在漏洞。從企業(yè)方面講，大多企業(yè)未對建設項目實施專門的環(huán)境管理；從政府方面講，政府政績考核體系不合理以及環(huán)保部門監(jiān)督不力，造成建設項目管理的漏洞。其次是在項目建設時執(zhí)行不到位，主要表現(xiàn)在建設單位不嚴格按照環(huán)保部門要求落實環(huán)保設施；環(huán)保部門重審批、輕管理以及環(huán)保部門的環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)督脫節(jié)造成的制度執(zhí)行問題。監(jiān)督機制的缺位不僅造成公眾對環(huán)境法律制度執(zhí)行的不信任，也使企業(yè)守法意識的提高成為無本之木。

1.1.3 排污收費面狹窄，征收依據不合理

目前，排污收費對象主要是大中型企業(yè)和一部分事業(yè)單位，對第三產業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)的排污收費僅在部分地區(qū)實行，對流動污染源以及居民生活污染排放基本未實行收費。在收費項目方面，全國排污收費中以廢水收費為主，廢氣以煙塵收費為主，工業(yè)廢氣、機動車輛尾氣、噪聲等污染收費很少。相對狹窄的收費面、較低的收費標準，往往難以使企業(yè)對其給予足夠的重視，更難使其成為企業(yè)成本的當然組成部分。

1.2 利潤最大化因素的影響

經濟人都是理性的人，即在經濟活動中總是受利己的動機的驅使，進行經濟決策時，總是深思熟慮地通過成本－效益分析或趨利避害的原則對各種可能的機會和目標以及實現(xiàn)目標的手段進行權衡取舍，以便給自己帶來最大限度的利益。具體表現(xiàn)在于：消費者追求效用最大化，生產商追求利潤的最大化，生產要素的所有者追求收入的最大化等等。[2]環(huán)境是典型的公共產品、經濟外部性的影響，企業(yè)污染的成本并未能添加在企業(yè)生產的成本中；再加上一定程度“守法成本高、違法成本低”的作用，加劇了企業(yè)無視環(huán)境利益，以犧牲環(huán)境為代價而進行大肆生產的程度。

1.3 環(huán)境執(zhí)法方式的制約

在傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法模式中，環(huán)境監(jiān)管部門的執(zhí)法重點往往是企業(yè)違法行為的處罰，而忽視對企業(yè)環(huán)境守法的引導和鼓勵。以排污收費為例，不少環(huán)境執(zhí)法部門以收費為目的，忽視企業(yè)的環(huán)境治理和污染防治，使企業(yè)形成了這樣一種邏輯：用錢可以解決所有問題。有資料顯示，在企業(yè)受到處罰之后，采取的對策主要有與環(huán)保部門協(xié)商、由政府協(xié)調、行政復議、行政訴訟等方式。在上述對策中，企業(yè)絕大多數(shù)采取與環(huán)保部門協(xié)商或由政府協(xié)調的對策方式，訴諸法律的很少。

由于環(huán)境執(zhí)法中，處罰的“彈性”過大，企業(yè)往往通過協(xié)商或其它非正常的途徑“擺平”處罰，這些環(huán)境執(zhí)法過程中難以保證執(zhí)法的公正性和有效性的做法，使企業(yè)主動守法的意識受阻。長此以往，這種環(huán)境執(zhí)法方式勢必造成企業(yè)違法的惡性循環(huán)，最終加深環(huán)境惡化的程度，加大環(huán)境治理的難度。

2 美國促進企業(yè)環(huán)境守法的機制[3]

2.1 “大棒”政策：環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是美國聯(lián)邦環(huán)保局的主要職能之一。對企業(yè)守法情況進行監(jiān)督的作用在于確定企業(yè)是否遵守環(huán)境法律、法規(guī)、政策，并對違法行為所產生的后果進行評估，從而為執(zhí)法提供證據。聯(lián)邦環(huán)保局的守法監(jiān)督行動可以是常規(guī)的檢查，也可以是對懷疑或已經發(fā)現(xiàn)有違法行為的企業(yè)進行的針對性檢查和證據收集。

守法監(jiān)督包括6類具體行為：環(huán)境監(jiān)測（企業(yè)地理位置信息、周邊環(huán)境信息）、現(xiàn)場檢查（包括觀察、取樣、訪談）、深入調查（當發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象出現(xiàn)的時候）、企業(yè)記錄數(shù)據檢查、目標針對性信息收集和補救監(jiān)督。

通過這些監(jiān)督行動，聯(lián)邦環(huán)保局可以獲取大量企業(yè)守法狀況的信息。如果檢查發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，聯(lián)邦環(huán)保局通常會給違法者發(fā)一個違法通知。在違法性質不是太惡劣、沒有造成永久性危害的情況下，違法者會收到一封警告信作為處理結果。違法通知和警告信是違法行為處理的第一步，違法者應立即糾正聯(lián)邦環(huán)保局提出的問題，盡快恢復到守法狀態(tài)。對于違法情況、檢查記錄，聯(lián)邦環(huán)保局建立了專門的數(shù)據庫，可供公眾和企業(yè)查詢。

2.2 “胡蘿卜”政策：守法援助與守法激勵

2.2.1 守法援助

守法援助主要通過向受管制部門和一般公眾提供生產、管理、生活過程中需要遵守的環(huán)境法律、環(huán)境管理信息，以及一些更高效、更低成本地達到環(huán)保要求的幫助等服務，以促進公眾遵守環(huán)境法律法規(guī)和相關政策。

部門針對性的環(huán)境守法援助主要幫助某一具體的受管制部門達到環(huán)境守法要求，如農業(yè)、工業(yè)、化工、干洗、金屬加工、裝修業(yè)等部門或政府機構（包括地方政府、聯(lián)邦政府）。聯(lián)邦環(huán)保局根據不同部門的特點，分門別類地制定了相應的守法援助方案。這些援助主要是幫助某一部門了解環(huán)境法律法規(guī)對本部門有哪些環(huán)境要求，需要采取哪些措施才能達到環(huán)境守法的目標，以及如何才能降低守法成本。環(huán)境受管制者可以很容易地從環(huán)境守法援助中心處獲取電子、紙版手冊或語音形式的服務信息，從而大大降低企業(yè)的守法成本。這種援助方式在法律與守法者之間建立起了一個便利的、和諧的溝通渠道。聯(lián)邦環(huán)保局通過提供守法援助服務為有效執(zhí)法鋪平了道路，減輕了執(zhí)法壓力。

2.2.2 守法激勵

守法激勵政策是一種提高排污者守法自覺性和積極性的利益誘導機制。該政策對能夠事先積極預防污染，能夠在環(huán)境事故發(fā)生后自覺揭發(fā)、及時糾正違法行為，從而降低環(huán)境破壞程度帶來的損失的行為者，給予不處罰或減輕處罰的激勵。

守法激勵政策具體操作上一般包括4個階段：告知受管制者出現(xiàn)的違法行為；提出相關的要求，告知自查期限；企業(yè)自查、披露相關信息、采取糾正措施后被告知免于處罰或減輕處罰；對不執(zhí)行自查者進行處罰，并告知以后將面臨更嚴厲的處罰措施。為了細化相應的激勵規(guī)則，聯(lián)邦環(huán)保局還出臺了一些行業(yè)具體的守法激勵方案，如通訊行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、有機化學工業(yè)、豬肉產品加工業(yè)等都有具體的執(zhí)行方案。

3 我國促進企業(yè)環(huán)境守法的制度模式的創(chuàng)建

3.1 轉變執(zhí)法理念

我國的環(huán)境執(zhí)法工作往往傾注于事后防范，針對違法行為采取較多行政處罰手段。在這種情況下，企業(yè)不愿主動守法，因而出現(xiàn)許多“貓捉老鼠”的情況：一方面環(huán)境執(zhí)法部門通過種種方式查處企業(yè)的違法行為；另一方面，企業(yè)通過種種手段掩蓋違法行為。長此以往，環(huán)境保護在“對抗”中艱難行進。十七大報告中明確提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。這就要求環(huán)境執(zhí)法活動應摒棄消極被動的管理模式，積極從管理對象和社會大眾的客觀需要入手，變執(zhí)法機關與污染企業(yè)之間僵硬的對立關系為相容關系，形成企業(yè)主動守法的外在動力。

首先，為企業(yè)提供政策法律服務。環(huán)保部門應當積極向企業(yè)宣傳國家的產業(yè)政策、發(fā)展政策、環(huán)境政策以及環(huán)保法律法規(guī)，使企業(yè)家明確自己所應負的行政責任、經濟責任，甚至是刑事責任，促使企業(yè)家增強法律意識，強化社會責任感，提高守法意識，從而把監(jiān)管、執(zhí)法的過程變成宣傳環(huán)境保護法律法規(guī)知識的過程。

其次，為企業(yè)提供環(huán)保技術咨詢服務。當前，大量成熟的環(huán)保新技術可以運用于生產領域，但由于企業(yè)的信息不夠靈敏，這些技術不能被及時運用到生產中去。環(huán)保部門應該積極為企業(yè)推薦新技術，并提供優(yōu)質、及時的信息咨詢服務。[4]

3.2 強化執(zhí)法手段

環(huán)境執(zhí)法的力度如果不夠，執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法周期長，就會使違法單位有機可乘。環(huán)境法律法規(guī)對待違法者應該有“鋒利的牙齒”，像美國的強制執(zhí)行制度中“大棒政策”那樣力度強硬。只有改變以往“軟法”的狀況，真正觸動違法者的利益，環(huán)境執(zhí)法的腰桿才能硬起來。

第一，加強環(huán)境執(zhí)法力度，提高企業(yè)違法成本。在與環(huán)境違法行為相關的行政處罰種類當中，“責令停產”對企業(yè)具有最高的威懾作用。但由于環(huán)保部門沒有責令停產的決定權，故環(huán)保部門往往將彈性比較大的“罰款”作為首要的處罰方式，而現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的罰款數(shù)額對企業(yè)往往缺乏必要的威懾，成為環(huán)境執(zhí)法制約。在規(guī)范執(zhí)法者行為的前提下，應增加執(zhí)法者的強制手段，制定科學的經濟處罰額度。在目前來看，經濟處罰額度必須提高罰款額度，改變目前絕對靜態(tài)罰款方式，提高罰款的威懾性。環(huán)境違法經濟處罰的設定，應該堅持“以有效的阻嚇違法行為為根本目標，以環(huán)境違法動態(tài)收益為基準，綜合考慮其它違法因素”的原則，從而真正使經濟處罰這一在執(zhí)法過程中廣泛使用的處罰手段發(fā)揮作用。[5]

第二，提高環(huán)境執(zhí)法技術手段，增強執(zhí)法的準確度。在對污染源的持續(xù)監(jiān)測方面，借鑒法國水源地污染監(jiān)測方案——水源污染監(jiān)測報警系統(tǒng)：通過在水源地設置無人監(jiān)測站，自動監(jiān)測河水中重金屬、碳氫化合物等物質的含量，化驗數(shù)據通過專用通信線路傳回水廠主控室和巴黎地區(qū)控制中心。一旦發(fā)現(xiàn)水源污染，控制中心的專用電腦分析軟件就會立即開始運轉，并向水廠發(fā)布指令。我國對企業(yè)排污口的監(jiān)測應進行規(guī)范化管理，安裝自動監(jiān)測儀，并與環(huán)保部門聯(lián)網，實現(xiàn)對企業(yè)排污的運程連續(xù)監(jiān)控。此外，建立環(huán)境舉報信息化平臺，健全環(huán)境監(jiān)督的自動監(jiān)控系統(tǒng)，用現(xiàn)代化、科技化管理手段強化環(huán)境管理，提高環(huán)境執(zhí)法的能力和技術水平。

第三，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設。首先提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質：一要完善規(guī)章制度，確立環(huán)境執(zhí)法人員的職責和定位，明確環(huán)境執(zhí)法工作制度和行為規(guī)范，促進環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范化運行；二要通過人員培訓和進修，提高環(huán)境執(zhí)法人員的綜合業(yè)務技能和環(huán)境管理水平；三要開展不同層面的業(yè)務交流與合作、信息共享，增進部門之間的合作，為環(huán)境執(zhí)法工作的順利開展開創(chuàng)有利局面。其次應完善環(huán)境執(zhí)法責任機制：加大對環(huán)境執(zhí)法失職、違法執(zhí)法的處罰力度，提高執(zhí)法人員關注生態(tài)全局、秉公執(zhí)法的意識；建立環(huán)境執(zhí)法的“領導責任制”，改變“成績是領導的，錯誤是下屬的”的觀念，主管人員應對其職責范圍內的環(huán)境執(zhí)法負直接領導責任。

3.3 建立環(huán)境激勵機制，促進企業(yè)主動守法

一方面，借鑒國外先進經驗，如美國的“胡蘿卜”政策、荷蘭以及部分歐盟國家所推行的環(huán)保自愿協(xié)議。該方式的采取不僅可減輕環(huán)境保護部門的執(zhí)法成本，也可促進企業(yè)效益的增加，同時通過環(huán)保部門與企業(yè)之間的“協(xié)定”，還能讓企業(yè)自覺遵守環(huán)境法律的規(guī)定。另一方面，為守法的企業(yè)開辟激勵的渠道。對環(huán)境保護績效好的企業(yè)實行精神鼓勵與經濟激勵相結合，如對環(huán)境保護效果良好的企業(yè)建立產品或者服務認證制度；提高環(huán)境保護企業(yè)的知名度，增強其市場認可程度；促使遵守環(huán)境保護法律制度企業(yè)的產品或者服務能與市場收益相結合，提高企業(yè)的守法積極性。

3.4 推進企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設，形成環(huán)境的企業(yè)合作治理

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度有利于增強企業(yè)社會環(huán)境責任意識，規(guī)范企業(yè)環(huán)境管理，改善企業(yè)環(huán)境行為，通過企業(yè)守法與環(huán)境執(zhí)法相結合、企業(yè)自律與外部監(jiān)督相結合的方式，在企業(yè)內部建立企業(yè)環(huán)境管理組織機構，制定并完善企業(yè)內部各項環(huán)境管理與監(jiān)督制度，督促企業(yè)環(huán)境管理與監(jiān)督人員履行職責，促進企業(yè)主動守法。

3.5 保障執(zhí)法信息公開，鼓勵公眾參與

為群眾提供獲得信息的有效途徑，同時，對群眾監(jiān)督給予積極的引導和激勵，促進公眾加入到環(huán)境守法的監(jiān)督隊伍中，加大對違法企業(yè)的監(jiān)督力度，形成執(zhí)法—監(jiān)督—守法的良性循環(huán)。

傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法模式著重于污染的末端治理和監(jiān)督，對于企業(yè)的非法排污行為和惡意違法行為往往只能在尾端監(jiān)控，難以做到預防為主。鑒于此，在環(huán)境執(zhí)法模式方面，只有進行行之有效的改革，方能控制我國日益嚴重的環(huán)境污染現(xiàn)狀，增進社會、經濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

[1]黃錫生，宋海鷗.論企業(yè)環(huán)境責任的立法完善[J].重慶建筑大學學報，2005，27（3）：120-124.

[2]鄭利平.腐敗的經濟學分析[M].北京：中共中央黨校出版社，2000：20-25.

[3]秦虎，張建宇.美國環(huán)境執(zhí)法特點及啟示[J].環(huán)境科學研究，2005（1）：40-45.

[4]賀震.拓寬企業(yè)環(huán)境守法途徑[J].綠葉，2007（1）：43.

[5]陸新元，DUOEK DANIEL，秦虎，等.中國環(huán)境行政執(zhí)法能力建設現(xiàn)狀調查與問題分析[J].環(huán)境科學研究，2006（19增刊）：1-11.

System Establishment Promoting Enterprises Abiding Environmental Law

Song Haiou1，Hu Tianrong2，Gao Feng3
（1.Environmental Science Department，Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066004，China；2.Environmental Education and Communication Center，Ministry of Environmental Protection of the People's Republic of China，Beijing 100029，China；3.Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

The most important subject of the market is enterprises,whose environmental lawabiding needs not only the perfection of environmental laws,regulations and policies,but also the promotion of the sound executation of environmental laws.By analyzing enterprises'dilemma of abiding environmental law from system and profit,the paper aimed to make enterprises abiding environmental laws conscientiously by the way of reform on executing pattern,absorbing advanced experience from America.

enterprises；abiding the environmental law；promoting mechanism；enforcement methods；institution mode

X322

A

1008-813X（2011）06-0009-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.06.003

2011-08-30

宋海鷗（1976-），女，河南安陽人，畢業(yè)于重慶大學環(huán)境法專業(yè)，法學碩士，講師，主要研究環(huán)境執(zhí)法。