清潔發(fā)展機(jī)制與中國(guó)對(duì)策

傅前明

（中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，北京 100088）

清潔發(fā)展機(jī)制與中國(guó)對(duì)策

傅前明

（中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，北京 100088）

清潔發(fā)展機(jī)制是應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律制度之下的補(bǔ)充性履約措施。通過闡述清潔發(fā)展機(jī)制的淵源、清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和基本特征，總結(jié)中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)踐，揭示中國(guó)應(yīng)用清潔發(fā)展機(jī)制的偏差，預(yù)測(cè)清潔發(fā)展機(jī)制發(fā)展方向，指出中國(guó)將被迫退出清潔發(fā)展機(jī)制，提出中國(guó)面向清潔發(fā)展機(jī)制的具體對(duì)策。

氣候變化；清潔發(fā)展機(jī)制；發(fā)展方向；中國(guó)對(duì)策

清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism簡(jiǎn)稱CDM）在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律制度中能使中國(guó)與國(guó)際碳交易市場(chǎng)聯(lián)結(jié)起來，而中國(guó)在成為全球最大的CDM項(xiàng)目供應(yīng)國(guó)的同時(shí)，CDM實(shí)踐出現(xiàn)了明顯的偏差。因此，對(duì)CDM的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、實(shí)踐指向以及《京都議定書》第一承諾期（2008-2012） 后CDM的發(fā)展方向、中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施等問題進(jìn)行研究，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。

1 清潔發(fā)展機(jī)制的淵源、含義與特征

1.1 CDM的淵源

氣候變化問題無疑是當(dāng)今國(guó)際關(guān)系、國(guó)際政治、國(guó)際立法的焦點(diǎn)。1997年12月11日，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第三次締約方會(huì)議通過的《京都議定書》為公約附件一締約方（發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）規(guī)定了具有法律約束力的溫室氣體量化減排指標(biāo)，未為非附件一締約方設(shè)定強(qiáng)制減排義務(wù)。巴西代表提議，應(yīng)對(duì)完不成減排目標(biāo)的發(fā)達(dá)國(guó)家處以罰金，并將之用于扶持發(fā)展中國(guó)家減緩與適應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目。對(duì)該提議，發(fā)展中國(guó)家廣泛支持，發(fā)達(dá)國(guó)家則普遍反對(duì)。美國(guó)遂提出了折中方案:如果發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)內(nèi)完不成減排目標(biāo)，可通過對(duì)發(fā)展中國(guó)家的減排項(xiàng)目提供資金援助，以獲得的“核證減排量”（Certification Emission Reduction簡(jiǎn)稱CER）抵頂未完成部分。締約方會(huì)議接納美國(guó)的方案，并進(jìn)行了“合目標(biāo)性”修飾。《京都議定書》第十二條對(duì)CDM的目的、內(nèi)涵、監(jiān)督實(shí)施機(jī)構(gòu)、核證減排量的證明、協(xié)助籌資、獨(dú)立審計(jì)與核查、收益運(yùn)用、可參與的活動(dòng)等進(jìn)行了規(guī)定，是CDM的直接淵源。

1.2 CDM的含義

CDM是在積極應(yīng)對(duì)氣候變化的總目標(biāo)之下，為促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，負(fù)有強(qiáng)制減排義務(wù)的締約方向負(fù)有自主減排義務(wù)的締約方轉(zhuǎn)移資金或提供先進(jìn)環(huán)境技術(shù)，共同設(shè)立能夠“額外”減少溫室氣體排放的項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)行所產(chǎn)生的核證減排量計(jì)入強(qiáng)制減排指標(biāo)的綜合性國(guó)際法律制度。具體而言:

1.2.1 在理論構(gòu)造上，CDM是南北合作、全球共贏的合作機(jī)制

國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化中，南、北兩大陣營(yíng)存在深層次的觀念對(duì)立，如何促使發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家一道應(yīng)對(duì)氣候變化是一個(gè)理論難題，而CDM“在三個(gè)靈活機(jī)制中最具創(chuàng)新力”[1]。CDM的前提是各國(guó)間異質(zhì)的國(guó)際法律義務(wù)，運(yùn)行動(dòng)力是各國(guó)間差異的減排邊際成本，終極目標(biāo)是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)際功用是國(guó)際和解與全球公益。

1.2.2 在國(guó)際法實(shí)施上，CDM強(qiáng)化了法的基本價(jià)值

《京都議定書》因缺乏強(qiáng)制性的遵約機(jī)制，一直存在履約效果不足的問題。而CDM為各國(guó)履行義務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)的路徑，客觀上具有加強(qiáng)氣候條約執(zhí)行力的作用。CDM貫徹“可持續(xù)發(fā)展原則”，將環(huán)境與發(fā)展緊密結(jié)合，為建立公正、合理的國(guó)際新秩序提供了法律范本。

1.2.3 在國(guó)際策略上，CDM是誘導(dǎo)機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家是氣候變化研究的先行者、國(guó)際合作的倡導(dǎo)者、應(yīng)對(duì)措施的推動(dòng)者，而發(fā)展中國(guó)家往往比較消極，常常受到“陰謀論”的干擾，對(duì)減排行動(dòng)疑慮重重。并且，國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)同時(shí)演繹著國(guó)家利益的分化與整合。CDM在一定程度上使發(fā)達(dá)國(guó)家讓利于發(fā)展中國(guó)家，如此便誘導(dǎo)著所有國(guó)家都參與到應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律體系中。

1.2.4 在實(shí)務(wù)操作上，CDM是CER的跨國(guó)交易

一個(gè)CDM項(xiàng)目最起碼有四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn):第一是項(xiàng)目的審定與登記，第二是實(shí)施監(jiān)測(cè)計(jì)劃、提交監(jiān)測(cè)報(bào)告，第三是提交核查、認(rèn)證報(bào)告，第四是認(rèn)證、交易CER。在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中，附件一締約方的直接目的是獲取境外的CER。由于國(guó)際金融資本的介入，CER已演化為“虛擬商品”。

1.3 CDM的基本特征

1.3.1 法律擬制性

首先，CDM以國(guó)際法為前提、以“共同但有區(qū)別責(zé)任”為法理依據(jù)。其次，CDM以法律規(guī)則為保障，項(xiàng)目全程均不能缺失國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法規(guī)則的支撐。第三，作為核心要素CER是法律擬制的、在特定框架內(nèi)可交易的“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。

1.3.2 從屬性

CDM依附于《公約》、《京都議定書》和“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，沒有“共同但有區(qū)別責(zé)任”就不可能有CDM。但“共同但有區(qū)別責(zé)任”的適用并非一成不變，一個(gè)國(guó)家如果喪失了“非附件一締約方”地位，則CDM將與之絕緣；進(jìn)而言之，《京都議定書》到期后能否延續(xù)將對(duì)CDM產(chǎn)生巨大影響。因此CDM不是一項(xiàng)“自足”的制度。

1.3.3 補(bǔ)充性

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書》要求附件一締約方應(yīng)首先、主要實(shí)施國(guó)內(nèi)減排行動(dòng)，三個(gè)靈活履約機(jī)制（排放交易、聯(lián)合履約和CDM）僅能作為國(guó)內(nèi)履約行動(dòng)的補(bǔ)充。此外，CDM在全球碳交易中居于配角地位。據(jù)世界銀行《2010全球碳市場(chǎng)現(xiàn)狀與趨勢(shì)》 （簡(jiǎn)稱《世行報(bào)告》），2009年CDM和聯(lián)合履約的交易量、交易額僅占全球碳交易市場(chǎng)的15%[2]。

1.3.4 過渡性

“從意識(shí)到政治動(dòng)員，再到成為有效力的法律，這將是一個(gè)在抵抗重重的路徑上緩慢前進(jìn)的過程”[3]。國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化是典型的“公共產(chǎn)品”，“搭便車”是各國(guó)的普遍想法。在締約各方的激烈博弈中，CDM身為誘導(dǎo)機(jī)制卻又試圖克服“公地悲劇”，因而將注定處于不斷調(diào)適的狀態(tài)。發(fā)達(dá)國(guó)家的利益邊界是CDM的底線，一旦觸底CDM將難以前行。

2 中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制存在的問題

自2004年11月18日全球第一個(gè)CDM項(xiàng)目注冊(cè)成功至今，CDM市場(chǎng)容量接連翻番。2005年中國(guó)正式加入CDM后，迅速超過印度占據(jù)全球首位。到2010年5月，聯(lián)合國(guó)CDM執(zhí)行理事會(huì)累計(jì)簽發(fā)給中國(guó)的CER突破2億t，中國(guó)項(xiàng)目預(yù)期年減排量占全球的60%以上[4]。因中國(guó)一枝獨(dú)大，國(guó)際社會(huì)將CDM戲稱為“Chinese Development Mechanism”。

中國(guó)政府和民間充分利用國(guó)際法律規(guī)則，吸引大量的CDM項(xiàng)目，本身無可厚非。中國(guó)CDM項(xiàng)目的實(shí)施，一方面為國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化作出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面也引進(jìn)了可觀的資金和某些環(huán)保技術(shù)，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成績(jī)不容抹殺。但是，更需要引起重視的是中國(guó)CDM運(yùn)行中出現(xiàn)的問題。業(yè)內(nèi)人士的親身感受“2004年是好奇，2005年是驚喜，2006年集中爆發(fā)，2007年過度疲勞，2008年接近崩潰，2009年徹底迷?！盵5]，就從一個(gè)側(cè)面說明了中國(guó)CDM項(xiàng)目市場(chǎng)“虛火旺盛、危如累卵”的狀況。概而言之，中國(guó)CDM的問題與偏差表現(xiàn)在五個(gè)方面。

2.1 方法學(xué)體系不完善，項(xiàng)目類型單調(diào)

根據(jù)《京都議定書》規(guī)定，CDM項(xiàng)目必須被證明具備“額外性”，而論證“額外性”的程序工具是方法學(xué)，所以方法學(xué)是CDM項(xiàng)目的基礎(chǔ)。目前，國(guó)際上尚未建立完備的CDM方法學(xué)體系，而中國(guó)也沒有在方法學(xué)的研發(fā)方面有更多的建樹。一方面，方法學(xué)的開發(fā)往往意味著某種創(chuàng)新，除了需要較為雄厚的資金投入、較強(qiáng)的科研力量、較強(qiáng)的組織體系的支撐之外，尤其需要與現(xiàn)實(shí)的CDM項(xiàng)目對(duì)接，所以新方法學(xué)并不容易得到。這導(dǎo)致中國(guó)CDM項(xiàng)目高度集中于可再生能源開發(fā)、化學(xué)工業(yè)減排等極其有限的類型上。另一方面，項(xiàng)目類型過分集中又會(huì)導(dǎo)致大部分方法學(xué)不能得到實(shí)際應(yīng)用，這反過來影響了方法學(xué)的改進(jìn)與方法學(xué)體系的健全。方法學(xué)的單薄與項(xiàng)目類型的單調(diào)形成惡性循環(huán)，已引起了中國(guó)政府和業(yè)界的關(guān)注。不難理解，在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2010年度報(bào)告》中，將聯(lián)合國(guó)CDM執(zhí)行理事會(huì)批準(zhǔn)國(guó)家林業(yè)局與世界銀行合作開發(fā)“廣西珠江流域治理再造林項(xiàng)目”的方法學(xué)，作為一項(xiàng)特別成就予以公布。

2.2 立項(xiàng)數(shù)量膨脹，與市場(chǎng)需求脫節(jié)

根據(jù)最新數(shù)據(jù)，中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)的全部CDM項(xiàng)目為3 240個(gè)[6]，但國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)項(xiàng)目與國(guó)際注冊(cè)成功的項(xiàng)目數(shù)量之間存在較大的差距。與此同時(shí)，國(guó)際交易市場(chǎng)的“驟冷”與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目市場(chǎng)的“火熱”形成了鮮明對(duì)比。根據(jù)《世行報(bào)告》，2009年國(guó)際CDM一級(jí)市場(chǎng)交易量較前一年猛降48%，交易額減少59%。供、求之間的脫節(jié)在中國(guó)身上反映得更為明顯:2009年中國(guó)占全球CDM一級(jí)市場(chǎng)的份額為72%，但占交易市場(chǎng)的份額僅為52%。事實(shí)還不止于此，2010年9月歐盟氣候行動(dòng)委員主席康妮·赫澤高明確表示:在2013-2020年的交易計(jì)劃中，有關(guān)工業(yè)氣體產(chǎn)生的CER是否能夠進(jìn)入歐盟排放權(quán)交易市場(chǎng)需要重新考慮。這將使中國(guó)國(guó)內(nèi)已經(jīng)注冊(cè)的為數(shù)甚大的HFC-23項(xiàng)目面臨著進(jìn)退兩難的處境。

2.3 “買方市場(chǎng)”定局，喪失“話語權(quán)”和“議價(jià)權(quán)”

基于補(bǔ)充性的特點(diǎn)，CDM本是一個(gè)容量有限的市場(chǎng)，而且美國(guó)又單方退出了《京都議定書》，所以CER的最終買家只限于歐盟和日本等國(guó)。事實(shí)上，正是歐盟為中國(guó)CDM項(xiàng)目提供了最主要的發(fā)展空間，這就決定了中國(guó)CDM項(xiàng)目的入口、出口同時(shí)被歐盟控制，CER交易成為十足的“買方市場(chǎng)”。中國(guó)處于CER產(chǎn)業(yè)鏈的最底端，又依賴單一的市場(chǎng)，所以無論如何都難以扭轉(zhuǎn)“話語權(quán)”和“議價(jià)權(quán)”缺失的局面。歐盟原本在“排放權(quán)交易體系”第二階段（2008-2012年）中只原則限定CER不超過所分配排放指標(biāo)的20%，但2010年3月歐洲氣候交易所（ECX）卻不再承認(rèn)大型水電項(xiàng)目CER的交易適格性。面對(duì)歐盟的單方調(diào)整，中國(guó)沒有任何反制性措施予以應(yīng)對(duì)，甚至連正常的發(fā)聲渠道也不具備。關(guān)于CER價(jià)格，盡管國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)規(guī)定了底價(jià)——化工類項(xiàng)目最低價(jià)為8歐元/t、可再生類項(xiàng)目最低價(jià)為10歐元/t，但在實(shí)際運(yùn)作中，因?yàn)轫?xiàng)目業(yè)主的地位較弱，所以最低限價(jià)實(shí)不可得。

2.4 透支規(guī)則，累積風(fēng)險(xiǎn)

2008年金融危機(jī)前，在油價(jià)泡沫的推動(dòng)下CER市場(chǎng)價(jià)格一路高漲，極高的預(yù)期回報(bào)率吸引了眾多國(guó)際金融炒家涌入中國(guó)CDM項(xiàng)目市場(chǎng)，許多項(xiàng)目淪為商業(yè)利益的純粹工具，偏離了CDM宗旨，歪曲了CDM規(guī)則；而一些延伸至2012年之后的CER購(gòu)買合同還對(duì)中國(guó)項(xiàng)目業(yè)主設(shè)定了苛刻的條款。金融危機(jī)后，國(guó)際買家手中聚集的大量項(xiàng)目必將引發(fā)潛在的支付風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。CDM項(xiàng)目即使在聯(lián)合國(guó)CDM執(zhí)行理事會(huì)注冊(cè)成功，也還面臨著CER簽發(fā)的不確定性。2010年9月執(zhí)行理事會(huì)一次性叫停占已簽發(fā)CER總額度3%的項(xiàng)目，涉及碳信用額度1 300萬t，約2億歐元,其中涉及中國(guó)企業(yè)的項(xiàng)目數(shù)占到一半，碳排放額度占90%以上。這樣帶有“溯及既往”性質(zhì)的政策調(diào)整實(shí)在讓項(xiàng)目參與方難以承受，但風(fēng)險(xiǎn)的種子其實(shí)早已埋下。

此外，中國(guó)政府2009年7月對(duì)風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整，被執(zhí)行理事會(huì)懷疑為人為操作“額外性”證明、利用產(chǎn)業(yè)政策“套取”補(bǔ)貼。中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)2009年11月24日發(fā)布《中國(guó)風(fēng)電及電價(jià)發(fā)展研究報(bào)告》進(jìn)行辯白，但是執(zhí)行理事會(huì)在2010年2月的第52次會(huì)議上，仍然維持了此前8個(gè)被拒中國(guó)項(xiàng)目并額外拒絕注冊(cè)中國(guó)的另外6個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目[7]；2010年7月30日在執(zhí)行理事會(huì)第55次會(huì)議上，20個(gè)來自中國(guó)的風(fēng)電、水電項(xiàng)目再次遭拒?！艾F(xiàn)在的市場(chǎng)規(guī)模是在透支規(guī)則的基礎(chǔ)上達(dá)到的，……過去的幾年只是CDM市場(chǎng)的虛假繁榮”[8]。

2.5 市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力失衡，項(xiàng)目偏離目標(biāo)

根據(jù)本義，CDM的驅(qū)動(dòng)力應(yīng)同時(shí)來自CER的需求國(guó)（發(fā)達(dá)國(guó)家）和CDM項(xiàng)目東道國(guó)（發(fā)展中國(guó)家）。但在中國(guó)市場(chǎng)上，國(guó)際買家、項(xiàng)目咨詢公司的利益索求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了項(xiàng)目業(yè)主的利益，正是由于這種“反客為主”的逐利力量，才導(dǎo)致了過去數(shù)年里中國(guó)CDM項(xiàng)目數(shù)量的集中噴發(fā)和項(xiàng)目質(zhì)量的不盡如人意。

早有學(xué)者指出CDM存在著偏離目標(biāo)的理論缺陷，如德國(guó)環(huán)境政策專家Lambert Schneider認(rèn)為CDM并沒有真正引導(dǎo)減排，它只是提供了發(fā)展中國(guó)家潛在的控制排放和發(fā)達(dá)國(guó)家真實(shí)的減排之間的交易[9]。如果不加以適度管制，CDM在實(shí)際運(yùn)作中必將偏離“協(xié)助附件一締約方減排并促進(jìn)項(xiàng)目東道國(guó)可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)?？傮w而言，CDM項(xiàng)目使項(xiàng)目業(yè)主獲得的資金支持相對(duì)于中國(guó)“節(jié)能減排”的自身努力而言顯得微不足道，而且CDM項(xiàng)目在關(guān)鍵技術(shù)的引進(jìn)上并沒有任何建樹，“雖然CDM項(xiàng)目對(duì)幫助中國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面取得了一定成績(jī)，但CDM仍然沒有完全實(shí)現(xiàn)議定書預(yù)期目標(biāo)”[10]。而在缺乏強(qiáng)有力監(jiān)管的中國(guó)市場(chǎng)上，CDM已“異化”為人類“以貪婪抵御貪婪”的游戲。2010年9月，6家中國(guó)化工企業(yè)的8個(gè)CDM項(xiàng)目涉嫌舞弊被聯(lián)合國(guó)調(diào)查之際，世界銀行發(fā)布《HFC-23CDM項(xiàng)目問答》為HFC-23項(xiàng)目辯護(hù)，但是世界銀行此前通過其“傘型碳基金”投資了中國(guó)兩個(gè)HFC-23項(xiàng)目，交易總價(jià)值超過10億美元。

3 清潔發(fā)展機(jī)制前景預(yù)測(cè)與中國(guó)對(duì)策

預(yù)測(cè)CDM前景的直接依據(jù)是CDM本身固有的缺陷及CDM項(xiàng)目實(shí)施中的弊端，由此引發(fā)的廣泛批評(píng)將直接導(dǎo)致CDM“修修補(bǔ)補(bǔ)”式的改革。2008年公約締約方會(huì)議（巴厘會(huì)議）、2009年哥本哈根會(huì)議均有針對(duì)性地討論CDM的改革事宜。而中國(guó)政府在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)——2010年度報(bào)告》中明確提出“……相關(guān)決策的透明性、一致性和公平性有待提高，市場(chǎng)需求和價(jià)格波動(dòng)較大，2012年之后的規(guī)則仍然具有較大不確定性，迫切需要加快CDM改革”。

預(yù)測(cè)CDM前景的根本依據(jù)是應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法。《公約》的框架性決定了其穩(wěn)定性，但是《京都議定書》在2012年到期后的效力卻不容樂觀。中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家固守“雙軌制”的意圖是保住《京都議定書》的生命力，但是重返國(guó)際氣候談判的美國(guó)卻想拋開《京都議定書》“另起爐灶”。這種對(duì)立已直接導(dǎo)致被視為“拯救人類最后一次機(jī)會(huì)”的2009年哥本哈根會(huì)議“無果而終”，2010年墨西哥坎昆會(huì)議“低調(diào)開場(chǎng)、冷淡收?qǐng)觥?。而且隨著2012年的臨近，日本、歐盟等也表現(xiàn)出對(duì)《京都議定書》的離棄。凡此種種，說明國(guó)際社會(huì)對(duì)2012年后新的、全球性、強(qiáng)制減排法律安排存在較大的分歧。

3.1 2012年后CDM的前景

3.1.1 CDM將在改革中繼續(xù)存在

對(duì)CDM進(jìn)行必要的改革已成為國(guó)際共識(shí)。2009年哥本哈根會(huì)議提出諸如簡(jiǎn)化注冊(cè)發(fā)證程序、推動(dòng)CDM在少于10個(gè)已注冊(cè)項(xiàng)目國(guó)家的發(fā)展等改革措施。2010年9月13日至17日在巴西利亞舉行的CDM執(zhí)行理事會(huì)第56次會(huì)議上，則集中對(duì)HFC23分解項(xiàng)目、指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序的修改、新方法學(xué)以及現(xiàn)有方法學(xué)的修改、促進(jìn)CDM均衡區(qū)域分布等問題進(jìn)行了討論[11]。

但CDM仍將保持核心內(nèi)涵的相對(duì)穩(wěn)定，理由是:首先，CDM依托的“共同但有區(qū)別責(zé)任”、貫徹的“可持續(xù)發(fā)展原則”具有廣泛的國(guó)際認(rèn)可度。其次，CDM較好地貫徹環(huán)境與發(fā)展一體化的理念，兼顧了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的利益，具有不可取代的價(jià)值和作用。第三，CDM將在全球碳交易市場(chǎng)體系中發(fā)揮紐帶作用，全球碳交易市場(chǎng)將是國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化的必然趨勢(shì)，CDM能在不同的市場(chǎng)之間充當(dāng)橋梁。第四，唯有CDM等碳交易市場(chǎng)機(jī)制才能提供更加充分的氣候資金，《哥本哈根協(xié)議》就發(fā)達(dá)國(guó)家提供“快速啟動(dòng)資金”和“長(zhǎng)期資金”達(dá)成政治共識(shí)，而所有發(fā)達(dá)國(guó)家均將籌資來源指向碳交易市場(chǎng)機(jī)制。

3.1.2 中國(guó)CDM漸入末路并將走向終結(jié)

首先，中國(guó)既有項(xiàng)目被封堵。中國(guó)項(xiàng)目數(shù)量過大已影響到了CDM目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署評(píng)估認(rèn)為，有必要啟動(dòng)新的機(jī)制讓更多的發(fā)展中國(guó)家參與CDM。CDM執(zhí)行理事會(huì)也明確提出，應(yīng)采取措施推動(dòng)最不發(fā)達(dá)國(guó)家和項(xiàng)目數(shù)少于10個(gè)的發(fā)展中國(guó)家在CDM上的進(jìn)展。中國(guó)已注冊(cè)的項(xiàng)目集中于可再生能源工業(yè)和化學(xué)工業(yè)，CDM執(zhí)行理事會(huì)和歐盟排放交易市場(chǎng)明確表示，將對(duì)工業(yè)類項(xiàng)目產(chǎn)生的CER的交易適格性進(jìn)行重新評(píng)估。這些針對(duì)性的措施導(dǎo)致近來中國(guó)風(fēng)電、水電項(xiàng)目大規(guī)模被拒，已經(jīng)注冊(cè)HFC-23項(xiàng)目也被提起審查。根據(jù)《世行報(bào)告》，在2009年的一級(jí)市場(chǎng)上，中國(guó)的份額從上年的84%大幅下降到72%，而非洲及中亞地區(qū)的市場(chǎng)份額均翻了一番，分別達(dá)7%和5%。

其次，中國(guó)CDM的國(guó)際政治作用已屆極限。如前所述，CDM是國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化中的一種政治誘導(dǎo)機(jī)制，自正式啟動(dòng)以來，“基礎(chǔ)四國(guó)”是CDM的積極參與者，中國(guó)是最突出者。而中國(guó)和其他所謂的“發(fā)展中大國(guó)”也恰恰是發(fā)達(dá)國(guó)家意欲套上強(qiáng)制減排義務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)中國(guó)而言，一方面，過量的CDM項(xiàng)目使中國(guó)背上了國(guó)際道義包袱，歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家可以藉此將CDM作為撬動(dòng)中國(guó)參與國(guó)際強(qiáng)制減排體系的杠桿，但從實(shí)際反應(yīng)來看中國(guó)政府立場(chǎng)并未有任何松動(dòng)。另一方面，歐盟積極推動(dòng)CDM乃是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)在中國(guó)CDM市場(chǎng)實(shí)際上已成為歐盟排放權(quán)交易體系的延伸，CDM項(xiàng)目為中國(guó)加速新能源、可再生能源建設(shè)提供了助推力，中國(guó)已在國(guó)內(nèi)開展低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此CDM對(duì)中國(guó)的影響模式和影響力度已基本定型。所以，中國(guó)CDM已失去了進(jìn)一步成長(zhǎng)的國(guó)際空間。

最后，中國(guó)在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中的地位逐漸明晰。中國(guó)政府將“共同但有區(qū)別責(zé)任”作為一項(xiàng)基本原則予以堅(jiān)持，目的是避免承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制減排國(guó)際義務(wù)。但是隨著國(guó)際氣候談判的不斷深化，中國(guó)由于溫室氣體排放超過美國(guó)使得被要求承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)的國(guó)際壓力越來越大，中國(guó)逐漸失去固守于“共同但有區(qū)別責(zé)任”庇護(hù)之下的客觀條件，因此，中國(guó)將在不久的未來以某種條件承擔(dān)某些實(shí)質(zhì)性強(qiáng)制減排義務(wù)。如果在此基礎(chǔ)上延續(xù)《京都議定書》或是達(dá)成新的國(guó)際減排協(xié)議，中國(guó)將因承擔(dān)強(qiáng)制性國(guó)際減排義務(wù)而不再是適格的CDM項(xiàng)目東道國(guó)，CDM當(dāng)然無法在中國(guó)立足。而如果國(guó)際氣候談判最終破裂，不能達(dá)成任何新的國(guó)際減排協(xié)議，則會(huì)出現(xiàn)分散、獨(dú)立的區(qū)域性碳減排機(jī)制，即使中國(guó)在國(guó)內(nèi)建立起了碳交易市場(chǎng)，能夠接軌歐盟、美國(guó)、日本碳交易市場(chǎng)的也將不再是CDM了，而會(huì)是類似于國(guó)際排放配額之類的擬制財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3.2 采取的應(yīng)對(duì)之策

3.2.1 準(zhǔn)確界定“共同但有區(qū)別責(zé)任”，切實(shí)推進(jìn)國(guó)際氣候談判

“共同但有區(qū)別責(zé)任”的含義是:基于氣候系統(tǒng)的整體性和氣候變化危害的共同性，世界各國(guó)均負(fù)有保護(hù)、改善大氣和氣候系統(tǒng)的責(zé)任；但由于造成全球氣候退化的歷史與現(xiàn)實(shí)作用不同，現(xiàn)實(shí)技術(shù)力量和財(cái)政能力不同，世界各國(guó)承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法律責(zé)任在大小、主次、方式、手段、時(shí)間先后等方面有所區(qū)別[12]。也就是說，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持“共同責(zé)任原則”的指導(dǎo)，就國(guó)際減排法律責(zé)任的大小、主次、方式、手段、時(shí)間先后等方面與利益相關(guān)方進(jìn)行磋商，切實(shí)推動(dòng)國(guó)際氣候談判，延續(xù)《京都議定書》的效力或訂立新的減排國(guó)際協(xié)議，確保CDM的法理、法律依據(jù)的有效性。

3.2.2 順應(yīng)CDM發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)CDM各項(xiàng)改革

當(dāng)前CDM在國(guó)際上遭遇發(fā)展瓶頸，改革已勢(shì)在必行。從總體上講，CDM應(yīng)堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展原則”，通過高質(zhì)量、低風(fēng)險(xiǎn)、有效率的市場(chǎng)體制，促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家有效參與減排，為全球統(tǒng)一減排體系做出示范。中國(guó)一方面從維護(hù)國(guó)家利益的立場(chǎng)出發(fā)，要保證中國(guó)既有CDM項(xiàng)目的有效性和規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定性，盡量保證CDM市場(chǎng)運(yùn)行的連續(xù)性；另一方面宜從國(guó)際社會(huì)整體利益出發(fā)，積極主動(dòng)參與CDM各項(xiàng)規(guī)則的修改與擬定，為CDM創(chuàng)造更大的發(fā)展空間，使CDM能夠發(fā)揮“協(xié)助強(qiáng)制減排義務(wù)國(guó)完成減排目標(biāo)、促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展”的基本作用，并使CDM向最不發(fā)達(dá)國(guó)家、項(xiàng)目數(shù)過少的發(fā)展中國(guó)家傾斜。

3.2.3 管制現(xiàn)有CDM項(xiàng)目，防范金融風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際上，CDM項(xiàng)目市場(chǎng)具有強(qiáng)烈的國(guó)際政治色彩，并非純粹的商業(yè)市場(chǎng)，放任市場(chǎng)這只“看不見的手”自由作為是非理性的。CER屬于虛擬商品，同時(shí)也是金融產(chǎn)品，其交易鏈條長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)累積程度高，一旦危機(jī)爆發(fā)，必定產(chǎn)生嚴(yán)重后果。中國(guó)政府必須適度介入，一方面對(duì)擬批項(xiàng)目從嚴(yán)把關(guān)，提高“可持續(xù)發(fā)展”指標(biāo)，促進(jìn)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)轉(zhuǎn)讓；另一方面對(duì)既有項(xiàng)目嚴(yán)格審查，提高風(fēng)險(xiǎn)防范系數(shù)，提高項(xiàng)目注冊(cè)率和CER簽發(fā)率。當(dāng)務(wù)之急是順應(yīng)CDM發(fā)展趨勢(shì)，全面修訂《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，切實(shí)保障CDM項(xiàng)目開發(fā)的正確方向。

3.2.4 適時(shí)在國(guó)內(nèi)開展排放權(quán)交易

在不承擔(dān)溫室氣體強(qiáng)制減排義務(wù)以前，“排放權(quán)交易”一詞并不適用于中國(guó)。但由于中國(guó)承擔(dān)國(guó)際強(qiáng)制減排義務(wù)的時(shí)間正在迫近，而且“節(jié)能減排”是中國(guó)建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)的自我需要，因而“在國(guó)內(nèi)構(gòu)建配額交易和補(bǔ)償交易相結(jié)合的排放權(quán)交易制度”具有必要性和緊迫性。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)來說，要減少和控制溫室氣體排放，實(shí)現(xiàn)低碳可持續(xù)發(fā)展，除CDM之外還必須另尋出路。事實(shí)上，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)正在醞釀出臺(tái)《自愿減排交易暫行管理辦法》，鼓勵(lì)和支持有條件的地區(qū)和行業(yè)探索排污權(quán)交易[13]。而在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)——2010年度報(bào)告》中，更著重指出中國(guó)將“建立完善溫室氣體排放和節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，加強(qiáng)氣候變化科學(xué)研究，加快低碳技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，逐步建立碳排放交易市場(chǎng)?！?/p>

4 結(jié)論

國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系決定了CDM的構(gòu)架、內(nèi)涵及作用范圍，國(guó)際氣候變化談判進(jìn)程對(duì)CDM的前景產(chǎn)生決定性的影響。中國(guó)CDM表面的繁榮之下蘊(yùn)含著較高的風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)政府和行業(yè)界對(duì)此應(yīng)予以充分警惕。中國(guó)應(yīng)順勢(shì)而為，促進(jìn)CDM的改革與發(fā)展。而在可以預(yù)期的未來，CDM將與中國(guó)分道揚(yáng)鑣，中國(guó)應(yīng)未雨綢繆，及早采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

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[12]傅前明.論國(guó)際環(huán)境法“共同責(zé)任”原則[J].山東師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2010，55（4）:97-100.

[13]宋冰.發(fā)改委:將出臺(tái)鼓勵(lì)碳排放權(quán)交易新規(guī)[N/OL].（2010-10-08）[2011-09-20].http://www.zgjrw.com/News/2010108/home/781147634200.shtml.

Clean Development M echanism and Chinese Countermeasures

Fu Qianming
（International Law School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

CDM is a supplementary measure of the enforcement of the international environmental law which address the climate change.By analyzing the origin of the CDM,the content and basic features of the CDM,the paper summarized the actual situation of the CDM in China,revealed its deviation,discussed the inevitability of China withdrawing from CDM,predicted the developing trend of the CDM and proposed Chinese countermeasures.

climate change； CDM； developing trend； Chinese countermeasures

D996.9

A

1008-813X（2011）06-0025-06

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.06.007

2011-09-28

傅前明（1976-），男，湖北省洪湖市人，畢業(yè)于中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院國(guó)際法專業(yè)，法學(xué)博士，現(xiàn)任中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際環(huán)境法研究中心研究員，主要研究國(guó)際環(huán)境法和氣候變化國(guó)際法。