陳 靖

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

完善稅收執(zhí)法責(zé)任制 提高稅務(wù)依法行政水平
——試論稅收執(zhí)法責(zé)任制與稅務(wù)依法行政的結(jié)合

陳 靖

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

稅收執(zhí)法責(zé)任制是以我國現(xiàn)行的稅收法律、行政法規(guī)所確定的稅務(wù)機關(guān)的法定職權(quán)和職責(zé)為基礎(chǔ)，依法確定執(zhí)法主體資格，通過對法定職權(quán)職責(zé)的分解，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序、考核執(zhí)法質(zhì)量、追究執(zhí)法過錯責(zé)任的一項執(zhí)法監(jiān)督制度。稅收執(zhí)法責(zé)任制的具體制度安排是稅務(wù)依法行政具體要求的體現(xiàn)，稅收執(zhí)法責(zé)任制與稅務(wù)依法行政相結(jié)合，事實上就是：在準(zhǔn)確把握二者關(guān)系的前提下，正確認(rèn)識稅收執(zhí)法責(zé)任制，緊扣崗責(zé)界定、績效考核、責(zé)任追究三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過合理運用稅收執(zhí)法責(zé)任制提高稅務(wù)依法行政水平。

稅收執(zhí)法責(zé)任制；執(zhí)法考核；依法行政

一、稅收執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)涵及意義

從歷史和現(xiàn)實的角度出發(fā)，推進(jìn)依法行政的重點是加強對行政權(quán)力的約束和規(guī)范，將行政權(quán)力的行使和運行納入法制化的軌道。為此，國家稅務(wù)總局明確稅務(wù)機關(guān)依法行政的主要任務(wù)是：規(guī)范稅收執(zhí)法行為，健全行政監(jiān)督體系和問責(zé)制度?？梢?，規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督是依法行政應(yīng)有之義，實行行政執(zhí)法責(zé)任制是約束和規(guī)范行政權(quán)力的有效途徑。國家稅務(wù)總局提出深入推行稅收執(zhí)法責(zé)任制工作的目標(biāo)是：以統(tǒng)一的崗位職責(zé)和工作規(guī)程為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為支撐，對稅收執(zhí)法行為進(jìn)行全過程的監(jiān)控、規(guī)范與考核，嚴(yán)格責(zé)任追究，努力實現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，全面提高依法治稅水平。由此可見，推行稅收執(zhí)法責(zé)任制不僅僅是稅務(wù)系統(tǒng)的一項重要工作，更重要的在于它是落實依法治國基本方略和依法行政實施綱要的具體措施，是依法行政在稅務(wù)系統(tǒng)的具體體現(xiàn)。

稅收執(zhí)法責(zé)任制是以我國現(xiàn)行的稅收法律、行政法規(guī)所確定的稅務(wù)機關(guān)的法定職權(quán)和職責(zé)為基礎(chǔ)，依法確定執(zhí)法主體資格，通過對法定職權(quán)職責(zé)的分解，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序、考核執(zhí)法質(zhì)量、追究執(zhí)法過錯責(zé)任的一項執(zhí)法監(jiān)督制度。

（一）稅務(wù)依法行政的動力之源

稅收執(zhí)法責(zé)任制用行政責(zé)任的形式將行政職能和行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為稅務(wù)機關(guān)和執(zhí)法人員的行政義務(wù)、行政責(zé)任關(guān)系、行政責(zé)任后果和行政責(zé)任追究規(guī)范，從而產(chǎn)生稅務(wù)機關(guān)和執(zhí)法人員不得不依規(guī)范實施行政管理的動力機制，使稅收執(zhí)法行為在事前、事中、事后都能受到約束，違法或不當(dāng)?shù)男姓袨閷⑹艿絿?yán)格地責(zé)任追究，稅務(wù)機關(guān)和執(zhí)法人員在工作中產(chǎn)生強烈的危機意識和責(zé)任意識，增強依法行政的主動性和緊迫感。

（二）稅務(wù)依法行政的控制標(biāo)準(zhǔn)

稅收執(zhí)法責(zé)任制本身就是具體體現(xiàn)稅務(wù)行政價值并能控制行政行為，即調(diào)控行政權(quán)力運行方向、力度和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)。它通過嚴(yán)格界定稅收執(zhí)法人員的崗位職責(zé)和必須遵守的稅收執(zhí)法工作程序，使執(zhí)法工作既有法可依，又有章可循，保證稅收執(zhí)法行為的合法公正，產(chǎn)生良性循環(huán)的激勵機制和制約機制，使稅務(wù)行政行為在規(guī)范的狀態(tài)下沿著依法行政的軌道運行。

（三）稅務(wù)依法行政的基本要素

稅收執(zhí)法責(zé)任制不僅是具體制度的要素，而且是稅務(wù)依法行政的基本要素。其落腳點在于責(zé)任追究，堅持權(quán)責(zé)一致，要求有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究，是稅務(wù)依法行政健全行政監(jiān)督體系和問責(zé)制度要求的具體體現(xiàn)。缺少行政責(zé)任的行政體制，必將產(chǎn)生病態(tài)機制，使稅務(wù)依法行政價值難以實現(xiàn)。

（4）稅務(wù)依法行政的基本保證

稅收執(zhí)法責(zé)任制作為稅務(wù)依法行政的基礎(chǔ)性要素，通過考核機制保證行使稅收執(zhí)法權(quán)的稅務(wù)機關(guān)及其執(zhí)法人員嚴(yán)格稅收執(zhí)法，履行執(zhí)法程序，減少不依法辦稅的可能性和執(zhí)法的隨意性，提高稅收征管質(zhì)量、效率和服務(wù)水平，保證行政效率和行政效益的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)依法行政效果。

二、稅收收執(zhí)法責(zé)任制的制度安排

稅收執(zhí)法責(zé)任制的具體制度安排是稅務(wù)依法行政具體要求的體現(xiàn)，稅收執(zhí)法責(zé)任制與稅務(wù)依法行政相結(jié)合，事實上就是：在準(zhǔn)確把握二者關(guān)系的前提下，正確認(rèn)識稅收執(zhí)法責(zé)任制，緊扣崗責(zé)界定、績效考核、責(zé)任追究三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過合理運用稅收執(zhí)法責(zé)任制提高稅務(wù)依法行政水平。筆者認(rèn)為，主要應(yīng)從以下幾個方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一認(rèn)識

當(dāng)前，基層稅務(wù)機關(guān)在認(rèn)識上出現(xiàn)了一些偏差：一是懷疑。有的認(rèn)為，推行執(zhí)法責(zé)任制幾年來，執(zhí)法問題雖然有所減少，但并未杜絕，大的問題也仍有出現(xiàn)，執(zhí)法責(zé)任制的作用有些言過其實，因此在推行執(zhí)法責(zé)任制的工作中被動應(yīng)付，說起來重要、用起來次要、忙起來就不要。二是觀望。有的認(rèn)為推行執(zhí)法責(zé)任制是領(lǐng)導(dǎo)的事，是法制部門的事，與己無關(guān)，只要不觸及個人利益，搞不搞無所謂。三是畏難。推行執(zhí)法責(zé)任制涉及部門多，涉及人員多，協(xié)調(diào)難度大，有的工作起來難免放不開手腳，擔(dān)心評議考核得罪人，認(rèn)為平時日常事務(wù)性工作多，難免會出現(xiàn)紕漏，工作辛苦，還有風(fēng)險，搞責(zé)任追究就是跟自己過不去。

這些思想的存在主要源于對執(zhí)法責(zé)任制認(rèn)識不正確?？朔J(rèn)識的偏差主要從以下入手：第一，要正確認(rèn)識監(jiān)督與執(zhí)法的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)看到目前監(jiān)督不是多了，而是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，真正形成機制的有效監(jiān)督力度還比較弱，執(zhí)法責(zé)任制的作用還沒有得到充分發(fā)揮。執(zhí)法責(zé)任制工作的實踐也已經(jīng)充分證明，執(zhí)法責(zé)任制不僅能用，而且管用；不僅對稅收事業(yè)發(fā)展有利，而且也是在制度上給廣大干部以切實有效地保護(hù)。第二，要明晰稅收執(zhí)法責(zé)任制工作與稅收征管工作的關(guān)系。從本質(zhì)上來說，稅收執(zhí)法責(zé)任制工作是稅收征管工作的組成部分，在工作目標(biāo)上，它與抓收入、強征管、促服務(wù)是完全一致的，是相輔相成，互為促進(jìn)的。稅收執(zhí)法責(zé)任制就是要緊緊圍繞稅收工作中的重點環(huán)節(jié)和突出問題，抓住普遍存在的、后果嚴(yán)重的、直接影響征管質(zhì)量和水平的執(zhí)法過錯，真追實究；以明確崗責(zé)流程、強化對稅收執(zhí)法行為的考核和追究為手段，通過對征管流程的監(jiān)控使征管行為可控，強化征管，優(yōu)化服務(wù)，避免稅收流失，增強納稅遵從。應(yīng)該說，稅收執(zhí)法責(zé)任制就是稅收征管工作的一個重要抓手。第三，稅收執(zhí)法責(zé)任制工作是一項全局性的工作，不是法制部門一個部門的工作，工作效果也是及于全局的，要形成法規(guī)部門牽頭，征管、稅政、人事、監(jiān)察等部門參與，分工明確，各司其責(zé)，密切配合，良性互動的工作局面。

（二）合理設(shè)計，完善工作制度

1.優(yōu)化崗責(zé)體系

崗責(zé)體系是稅收執(zhí)法責(zé)任制實施的基礎(chǔ)，只有建立了合法、合理、科學(xué)的崗責(zé)體系，執(zhí)法責(zé)任制才可能發(fā)揮應(yīng)有的效果?，F(xiàn)有崗責(zé)體系可以從以下幾方面來優(yōu)化：（1）職責(zé)法定化。在崗位設(shè)置方面，應(yīng)堅持以事定崗、依法定責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)幕驹瓌t；必須考慮工作量、執(zhí)法人數(shù)等相關(guān)因素，解決“苦樂不均”的問題；要對執(zhí)法崗位進(jìn)行適當(dāng)取舍，對崗位職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)簡并，科學(xué)整合崗位和職責(zé)，解決“一人多崗”的問題。（2）崗責(zé)完整化。崗責(zé)體系是執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)，必須認(rèn)真梳理現(xiàn)行崗責(zé)設(shè)置，重新籌劃崗責(zé)體系，整合執(zhí)法人員崗位，有效解決執(zhí)法責(zé)任不清、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法權(quán)力交叉等問題。應(yīng)把因事設(shè)崗與因工作環(huán)節(jié)設(shè)崗相結(jié)合，有效解決基層人手少、兼職多、責(zé)任不明、權(quán)力交叉、有崗無人和有人無崗以及執(zhí)法空白點的矛盾。（3）崗責(zé)系統(tǒng)化。崗位是根據(jù)稅收執(zhí)法活動的需要，按照各項稅收業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，結(jié)合統(tǒng)籌管理而設(shè)立的，職責(zé)是按照崗位的設(shè)立及稅收業(yè)務(wù)需要，按照法定權(quán)限賦予各崗的權(quán)力和義務(wù)。崗位及職責(zé)是一個整體，崗位的確定及職責(zé)劃分應(yīng)充分有利于執(zhí)法活動的開展，體現(xiàn)相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，并成為一個有機整體。

2.優(yōu)化考核評議制度

考核評議是全面落實稅收執(zhí)法責(zé)任制的重點。稅收執(zhí)法責(zé)任制中的考核評議必須符合稅收工作規(guī)律，具有科學(xué)性、公正性、動態(tài)性、長效性和競爭性，既有利于調(diào)動每個稅務(wù)干部的工作積極性，又有利于推動依法治稅工作的開展。

（1）完善稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，充分發(fā)揮其作為日?？己酥饕侄蔚淖饔?。以執(zhí)法系統(tǒng)作為日常考核的主要手段，利用信息化的優(yōu)勢，實現(xiàn)考核的日常化，是我們目前和今后日?？己说闹饕l(fā)展方向。但因為執(zhí)法系統(tǒng)自身的不完善和相應(yīng)的配套機制的不健全造成了日常考核工作很難落實到位，工作中形式主義明顯。執(zhí)法系統(tǒng)在考核工作流程、考核依據(jù)、考核范圍等方面還有改進(jìn)和完善的空間。隨著依法治稅工作的升入，深層次的矛盾和問題一一暴露出來，例如執(zhí)法的效率、成本等問題，急需要我們通過有效的手段和制度來進(jìn)行處理。執(zhí)法系統(tǒng)在這方面還大有所為，我們要不斷發(fā)揮執(zhí)法系統(tǒng)的現(xiàn)有的優(yōu)勢作用，更加積極主動地探索有利于我們改進(jìn)工作方式和工作效率的制度。要著重于改變執(zhí)法系統(tǒng)重程序輕實體的現(xiàn)狀，加大對執(zhí)法質(zhì)量上的把關(guān)。執(zhí)法系統(tǒng)的考核機制主要是側(cè)重于對稅收征管程序、時限上的考核，而對稅收征管的實體內(nèi)容是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，卻無法判定。執(zhí)法疑點信息庫的上線和不斷完善將有力改變執(zhí)法系統(tǒng)重程序輕實體的現(xiàn)狀，也為重點考核提供了一定的參考。

（2）加大重點考核力度，對稅收執(zhí)法中深層次的問題進(jìn)行發(fā)掘。第一，增強重點考核的方式、方法的創(chuàng)新意識?，F(xiàn)在的重點考核的內(nèi)容大都還只是橫向的、表面的，增強重點考核的方式、方法的創(chuàng)新需要對整個稅收執(zhí)法行為進(jìn)行縱向的深入分析，對具體的完整的稅收執(zhí)法案件從案件發(fā)生到案件結(jié)束整個執(zhí)法過程每個環(huán)節(jié)、每個執(zhí)法人員的權(quán)、責(zé)的履行和承擔(dān)做詳細(xì)檢查和考核，對執(zhí)法行為背后，深層次的執(zhí)法問題進(jìn)行發(fā)掘。第二，減小重點考核人為因素的影響。重點考核主要以人工考核為主，人工考核一個主要問題即無法避免主觀性的影響，這就容易使人們對重點考核的公正性和客觀性產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，對于重點考核，一些基層單位、基層同志不理解，認(rèn)為是“為了檢查而檢查”，存在抵觸情緒。重點考核必須堅決執(zhí)行國家的稅收法律法規(guī)和政策，減少人為因素的影響和干擾，才能發(fā)揮重點考核的真正作用。

（3）整合多種考核渠道，形成有機統(tǒng)一的考核體系。不論是以執(zhí)法系統(tǒng)日常監(jiān)控為主的日?？己耍€是以專項檢查、重點督察等手段為主的重點考核，目前來說都沒有形成一個相互促進(jìn)的有機整體，各種考核各自為政的局面比較普遍。這就造成了考核內(nèi)容、方式雖多但是卻分散不集中，重復(fù)重疊較多，考核的任務(wù)分散在多個部門，一方面造成考核重復(fù)、考核標(biāo)準(zhǔn)不一、考核缺乏科學(xué)性，另一方面加重基層稅務(wù)干部的工作負(fù)擔(dān)，使得行政效率低下，造成不必要的人力和物力的浪費。

以執(zhí)法系統(tǒng)為例，由于稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)源只限于綜合征管軟件，使得考核范圍也只能局限于CTAIS執(zhí)法崗，這樣勢必造成納入考核范圍內(nèi)的稅收管理員與非CTAIS執(zhí)法崗的不平衡。因此，要解決這一問題，除了對其他非CTAIS執(zhí)法崗進(jìn)行人工考核外，更為便捷的方法是加快各種應(yīng)用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合，拓寬執(zhí)法管理信息采集的數(shù)據(jù)源。目前，各種應(yīng)用系統(tǒng)功能交叉重復(fù)、信息資源共享程度低，使得稅收信息資源呈現(xiàn)出分散使用的局面，不利于稅收信息資源的深化利用，也不利于稅收征管。因此，應(yīng)以金稅三期工程建設(shè)為契機，進(jìn)一步加速對CTAIS系統(tǒng)、增值稅管理信息系統(tǒng)、出口退稅系統(tǒng)、納稅評估、所得稅匯算清繳管理等應(yīng)用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)和功能整合，將非CTAIS執(zhí)法崗一并納入考核范圍，逐步建立稅收管理的內(nèi)部全程日常監(jiān)督機制和稅收執(zhí)法評估機制。

（4）加大外部評議的份量，更加重視評議結(jié)果。外部評議和內(nèi)部考核作為稅收執(zhí)法責(zé)任制中的考核評議環(huán)節(jié)的一體兩面，它們所要達(dá)到的目的是一致的。外部評議主要依靠納稅人及廣大群眾的監(jiān)督，這就需要：一是提高廣大納稅人的法治意識，并使他們具備一定的評判能力，懂得依靠法律武器維護(hù)自己合法權(quán)益，“有話能說”；二是要開拓評議的渠道，積極探索多種評議方式，使納稅人“有話敢說”；三是要重視對評議結(jié)果的運用，要把評議反映的問題引入到責(zé)任追究程序中去。

3.優(yōu)化責(zé)任追究制度

執(zhí)法責(zé)任制工作的落實，關(guān)鍵在于責(zé)任追究。今年3月份，長沙市國稅局制定出臺了《長沙市國家稅務(wù)局稅收執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），以落實執(zhí)法責(zé)任為切入點，以強化責(zé)任追究為著力點，通過健全制度，量化標(biāo)準(zhǔn)，正確把握責(zé)任追究的尺度，對建立和完善責(zé)任追究制度作了有益的探索。筆者認(rèn)為，責(zé)任追究制度應(yīng)堅持“兩個原則”，突出“四個方面”。

（1）堅持兩個原則

一是堅持積極追究原則。積極追究的目的是徹底擺脫“守株待兔”式的被動追究方式，實現(xiàn)由結(jié)果管理向過程管理的轉(zhuǎn)變。堅持積極追究原則抓兩個方面：一要調(diào)動和發(fā)揮積極性。稅政法規(guī)工作部門作為行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究的職能部門，其工作人員的積極性、主動性對于做好行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究工作至關(guān)重要。在工作職責(zé)上，明確各級法規(guī)機構(gòu)擁有受理案件和立案、啟動追究的權(quán)力，給各級法規(guī)部門增加了工作的壓力和動力，增強了其工作的責(zé)任感和使命感；在方法上，把過錯追究工作與對過錯追究工作的考核結(jié)合起來，把對過錯追究工作的考核與績效考核等結(jié)合起來，層層考核，嚴(yán)格把關(guān)，加大了追究力度。二要全方位掌握案件線索。建立法規(guī)部門與稅政、征管、稽查和監(jiān)察等部門的信息反饋制度，確立發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法過錯行為的主要渠道，即：通過稅收執(zhí)法檢查、稅收征管考核、稅政部門組織檢查、稽查等日常工作發(fā)現(xiàn)；通過行政復(fù)議、行政應(yīng)訴發(fā)現(xiàn)；通過舉報、投訴及人大、審計部門的檢查發(fā)現(xiàn)，形成全方位、多渠道的過錯匯集機制，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)配合、上下聯(lián)動的效力，增強追究工作的主動性。

二是堅持公開追究原則。公開追究，既可以充分發(fā)揮監(jiān)督作用，防止追究權(quán)力的濫用，也可以加大對行政執(zhí)法過錯行為及其責(zé)任人追究的曝光力度，對于震懾執(zhí)法過錯行為具有重要意義。堅持公開追究原則抓三個方面：一是公開稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任人員及其職責(zé)、權(quán)限；公開征管質(zhì)量考核、執(zhí)法檢查等考核檢查的結(jié)果，以便及時掌握過錯線索。二是過程公開，公開行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究的全過程，在追究案件審理中，允許當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證，做到事實清楚，依據(jù)合法，定性準(zhǔn)確；對于重大、復(fù)雜的案件通過會議集體審議，以確保追究決定的客觀公正。三是結(jié)果公開，將稅務(wù)人員執(zhí)法過錯行為責(zé)任追究的結(jié)果公開，強化監(jiān)督和管理。

（2）突出四個方面

一是突出追究形式的科學(xué)性。以《辦法》為例，規(guī)定了執(zhí)法過錯責(zé)任追究的六種形式，其中誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格五種追究形式，嚴(yán)厲程度由輕及重，經(jīng)濟懲戒設(shè)置不同幅度與其他追究形式合并適用。責(zé)任追究時可以根據(jù)執(zhí)法過錯的嚴(yán)重程度追究責(zé)任，實現(xiàn)科學(xué)懲戒的目的。

二是突出追究范圍的全面性。以《辦法》為例，責(zé)任追究涵蓋了稅收執(zhí)法中執(zhí)行政策、稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票管理、稅款征收、納稅評估、稅務(wù)稽查、行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)雀鱾€方面的執(zhí)法過錯情形，并根據(jù)每一條情形明確具體追究形式，實現(xiàn)全面規(guī)范稅收執(zhí)法行為的目的。

三是突出追究主體的明確性。以《辦法》為例，不僅規(guī)定了執(zhí)法過錯分級追究的原則，而且明確各單位執(zhí)法過錯責(zé)任追究機構(gòu)的職責(zé)，確定涉及相關(guān)部門如法規(guī)、監(jiān)察、人事、財務(wù)等部門的具體權(quán)限，權(quán)責(zé)分明，避免職能交叉，便于各追究主體各司其職、各盡其能。

四是突出追究程序的可操作性。以《辦法》為例，明確了從追究程序啟動到組織調(diào)查再到作出決定，各部門之間的銜接以及具體時限和工作內(nèi)容，確保程序運轉(zhuǎn)的嚴(yán)密；責(zé)任追究分情況適用簡易程序或者一般程序，大部分的執(zhí)法過錯可以通過簡易程序予以追究，避免所有的執(zhí)法過錯都要通過復(fù)雜的一般程序，具有較強的可操作性，保證執(zhí)法過錯責(zé)任追究的效率。

（三）統(tǒng)籌結(jié)合，健全管理機制

1.優(yōu)化考核功能與完善征管模式相結(jié)合

稅收執(zhí)法責(zé)任制不是脫離其他稅收工作單獨進(jìn)行的，它是整個稅收工作的組成部分，與強化管理的整體思路和措施一脈相承，執(zhí)法責(zé)任制必須與征管制度建設(shè)有機結(jié)合。在稅收實際工作中，稅收征管的難點往往也是執(zhí)法考核的真空地帶。比如現(xiàn)行征管中存在的薄弱環(huán)節(jié)：個體定額核定與企業(yè)納稅評估，由于自由裁量權(quán)的存在和監(jiān)控考核的難度，自動考核對這兩道環(huán)節(jié)并沒有設(shè)置監(jiān)控點。但無論從規(guī)范執(zhí)法的角度抑或是從加強征管的層面，都有必要將這兩道環(huán)節(jié)明確一個量化、細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而增強考核的可操作性和征管的精細(xì)度。如對個體定額核定可通過對不同行業(yè)、不同路段進(jìn)行科學(xué)的測算或評議，由此來確定一個基本標(biāo)準(zhǔn)范圍，并通過CTAIS的錄入納入現(xiàn)行的考核系統(tǒng)。對納稅評估可制定一個細(xì)化、統(tǒng)一的《納稅評估操作規(guī)程》并明確具體的崗位職責(zé)分工，使基本數(shù)據(jù)可以在CTAIS中體現(xiàn)，并與納稅人自行申報的數(shù)據(jù)進(jìn)行邏輯比對。通過優(yōu)化考核制度與完善征管模式的良性互動，可以有效地防范執(zhí)法風(fēng)險、堵塞征管漏洞，推進(jìn)稅務(wù)依法行政。

2.考核追究與落實整改相結(jié)合

追究難，整改更難。整改工作是否有效進(jìn)行，直接關(guān)系到責(zé)任追究的嚴(yán)肅性。檢查發(fā)現(xiàn)的問題在整改上往往“雷聲大雨點小”，被查單位對落實處理意見推諉搪塞，檢查單位對整改情況缺乏跟蹤督促力度，很多問題在整改期內(nèi)未整改完，有的甚至不了了之，監(jiān)督實效大打折扣。如果所揭露的問題不能得到有效整改，那么監(jiān)督的目的就不能實現(xiàn)，執(zhí)法責(zé)任制也就失去意義。應(yīng)將整改作為一項重要的工作來規(guī)范和開展，形成一套可行性較強的工作思路和方法，建立整改的長效機制，確保執(zhí)法責(zé)任制取得實效。一是建立整改核查機制。要對整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，并將以往整改情況列入考核范圍進(jìn)行檢查和披露。二是建立整改督查機制。應(yīng)及時督促發(fā)現(xiàn)問題的單位進(jìn)行整改，督促整改措施不到位和屢查屢犯的單位應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期執(zhí)行；逾期仍不執(zhí)行的，應(yīng)嚴(yán)格對責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)并對領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。三是建立整改聯(lián)動機制。稅政、征管、稽查等部門要加強與法規(guī)部門的協(xié)作配合，明確內(nèi)部整改工作機構(gòu)，建立工作機制，合力推進(jìn)整改工作。

3.事前、事中防范與事后追究相結(jié)合

從現(xiàn)有的日?？己撕椭攸c考核看，都是以稅收執(zhí)法行為的事后考核為主，雖然執(zhí)法系統(tǒng)中有預(yù)警監(jiān)控模塊，但是執(zhí)法系統(tǒng)所預(yù)警的執(zhí)法行為只是稅收執(zhí)法行為的一部分，而且側(cè)重于對程序性方面的預(yù)警。事前、事中防范在執(zhí)法責(zé)任制中應(yīng)該起的作用還沒有充分得到重視。部分稅務(wù)機關(guān)偏重于對稅務(wù)執(zhí)法行為完成后的監(jiān)督，以追究了稅務(wù)執(zhí)法人員多少過錯為體現(xiàn)執(zhí)法責(zé)任追究工作成績的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，對執(zhí)法依據(jù)是否充分、準(zhǔn)確、崗位職責(zé)是否明確，工作規(guī)程是否詳細(xì)、具體等問題漠不關(guān)心，由此造成了事前和事中防范的缺失。因此，一是對于執(zhí)法責(zé)任制崗責(zé)流程包括執(zhí)法主體資格、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法目的、執(zhí)法證據(jù)、執(zhí)法程序、適用法律法規(guī)等必須事前公開明確，使執(zhí)法人員心中有數(shù)以防患于未然，二是要強化預(yù)警機制，運用預(yù)警系統(tǒng)在過錯發(fā)生前及時提示執(zhí)法風(fēng)險，盡量減少執(zhí)法過錯行為的發(fā)生。

4.追究與激勵相結(jié)合

稅收執(zhí)法責(zé)任制的核心是對執(zhí)法行為的規(guī)范，對稅務(wù)干部的管理。但由于現(xiàn)行的考核機制只注重追究，缺少激勵機制，干部感受不到回報，因而會造成一定的負(fù)面效應(yīng)，還可能損害基層稅務(wù)干部的身心健康，影響依法行政的效果。我們認(rèn)為，首先在考核機制的導(dǎo)向上，應(yīng)當(dāng)正向引導(dǎo)與教育并用，加分制與扣分制并用，從而真正構(gòu)建一個以人為本的考核機制，切實解決稅收管理中“多干多罰、少干少罰、不干不罰”的問題。其次，應(yīng)將考核結(jié)果與個人的年度考評或干部提拔任用相結(jié)合，允許考核分?jǐn)?shù)參與評優(yōu)、提干，從而真正做到獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動廣大干部的積極性和創(chuàng)造性，確保執(zhí)法責(zé)任制真正發(fā)揮作用。再次，應(yīng)把對單位的考核與對個人的考核結(jié)合起來。對于個人出現(xiàn)重大執(zhí)法過錯行為或執(zhí)法過錯量大的單位，應(yīng)考慮在針對單位的績效考核中認(rèn)定為較差等次，以此提高單位領(lǐng)導(dǎo)對具體執(zhí)法行為的重視程度和規(guī)范執(zhí)法意識，提高整體依法行政水平。

5.推行執(zhí)法責(zé)任制與提高干部隊伍素質(zhì)相結(jié)合

推行執(zhí)法責(zé)任制實際上是實現(xiàn)管事與管人的結(jié)合，根本上是通過稅務(wù)干部執(zhí)法意識和執(zhí)法水平的提高實現(xiàn)依法行政目標(biāo)。在實踐中我們清醒地認(rèn)識到，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法水平和工作能力直接關(guān)系到稅務(wù)機關(guān)履行執(zhí)法責(zé)任和依法治稅的水平。因此要將推行執(zhí)法責(zé)任制與提高干部隊伍素質(zhì)結(jié)合起來，下大力氣提高稅務(wù)機關(guān)整體執(zhí)法素質(zhì)。要加強對《稅收征管法》等稅收相關(guān)稅收法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，既要懂實體又要懂程序，既要懂稅收又要懂法律，增強干部的執(zhí)法能力，使干部能執(zhí)法、會執(zhí)法、敢執(zhí)法，造就高素質(zhì)的稅收執(zhí)法隊伍，為稅務(wù)依法行政提供人力保障。

Key works：tax law enforcement responsibility;law enforcement appraisal;law-based administration

Improve Tax Law Enforcement Responsibility Elevate Tax Administrative Level in Accordance with the Law

CHEN Jing
（Xiangtan University,Xiangtan,Hunan,411105）

Based on legitimate powers and duties of tax authorities defined by the current tax laws and administrative regulations,tax law enforcement responsibility is a law enforcement supervision system to define its subject of law enforcement,decompose the legal power and duty,clarify law enforcement responsibility,standardize law enforcement procedure,examine law enforcement quality and intensify of tax enforcement fault accountability.The specific arrangement of tax law enforcement responsibility is a demonstration of tax administration by law,and the integration of tax law enforcement responsibility and taxadministration by law is,practically speaking,based on the grip of the relations between them.So we should correctly understand tax law enforcement responsibility,hold fast to duty definition,performance appraisal and responsibility investigation.In a word,tax law enforcement responsibility should be used to enhance the efficiency of tax-administration by law.

D912.2

A

2095-1140（2011）05-0098-05

2011-05-21

陳靖（1981- ），女，湖南醴陵人，湘潭大學(xué)法律碩士研究生，主要從事經(jīng)濟法研究。

葉劍波）