譚 果

(中共長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)委，湖南 長(zhǎng)沙 410016)

作為近年來(lái)基層黨建創(chuàng)新的重要成果之一，區(qū)域化黨建是隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化、利益格局深刻調(diào)整和公民意識(shí)不斷凸顯等執(zhí)政環(huán)境變革的條件下催生的。深入探討區(qū)域化黨建模式產(chǎn)生的邏輯動(dòng)力，并對(duì)其路徑依賴進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域化黨建工作，增強(qiáng)基層黨建工作的承載力、創(chuàng)新力和發(fā)展力，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、區(qū)域化黨建的提出和實(shí)踐

針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型給社區(qū)黨建工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)，上海市于2004年開(kāi)始了區(qū)域性“大黨建”的試點(diǎn)。其基本要義是，在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在政府部門配合和群眾組織的參與下，以社區(qū)(街道)管轄區(qū)域?yàn)榛揪W(wǎng)格，形成以社區(qū)黨工委為核心，行政單位黨組織、居民區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織為基礎(chǔ)，社區(qū)全體黨員為主體，社區(qū)內(nèi)各類基層黨組織共同參與，黨政群組織齊抓共管的黨建工作新格局。［1］浙江寧波、臺(tái)州等地則為了加強(qiáng)和改進(jìn)“兩新”組織黨建工作進(jìn)行了區(qū)域化黨建的探索。主要做法是在“單位黨建”基礎(chǔ)上，把“兩新”組織和流動(dòng)人口相對(duì)集中的區(qū)域或行業(yè)，作為建立黨組織的基本單元，對(duì)區(qū)域內(nèi)基層黨組織設(shè)置、黨的活動(dòng)和黨員發(fā)展、教育管理工作進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃、成片推進(jìn)。［2］廣州、深圳等沿海發(fā)達(dá)城市以及內(nèi)地一些省會(huì)城市，也紛紛進(jìn)行了嘗試和創(chuàng)新，取得了不少經(jīng)驗(yàn)和好做法。

總結(jié)全國(guó)各地實(shí)踐，可以看出，區(qū)域化黨建實(shí)際上是把區(qū)域發(fā)展理論、系統(tǒng)理論和現(xiàn)代管理理論等引入黨建領(lǐng)域，從區(qū)域視角對(duì)基層黨建工作進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)黨建功能的最優(yōu)化。在組織設(shè)置上，區(qū)域化黨建要求打破條塊分割格局，突出組織構(gòu)架的“區(qū)域性”和網(wǎng)格化;在資源配置上，區(qū)域化黨建要求打破傳統(tǒng)黨建模式下的資源配置方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨建資源和社會(huì)資源的有效整合和優(yōu)化配置;在運(yùn)行機(jī)制上，區(qū)域化黨建要求轉(zhuǎn)變黨組織工作方式，變內(nèi)循環(huán)為內(nèi)外一體化循環(huán)，搭建區(qū)域性黨建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)黨組織活動(dòng)方式多樣化、黨員發(fā)揮作用常態(tài)化和服務(wù)群眾長(zhǎng)效化。

二、區(qū)域化黨建產(chǎn)生的邏輯動(dòng)力

黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和組織形式往往是隨著黨所處的執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政任務(wù)的變化而與時(shí)俱進(jìn)的。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、管理模式轉(zhuǎn)換、黨建功能拓展的新形勢(shì)，區(qū)域化黨建也就應(yīng)運(yùn)而生了。

1．區(qū)域化黨建是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的應(yīng)然之物。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了原有的單位組織體系解構(gòu)，催生了大量不同于傳統(tǒng)單位的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織。同時(shí)，社會(huì)關(guān)系也由原來(lái)的自上而下的垂直行政化關(guān)系逐步演變?yōu)橐环N非行政化趨向的扁平化橫向流動(dòng)關(guān)系。再加上“個(gè)人非單位化”的趨向增強(qiáng)，個(gè)人的自主性和流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，人身依附關(guān)系日益減弱。因此，在單位功能分化、組織體系變革和公民流動(dòng)性增強(qiáng)的這種社會(huì)背景下，要求我們黨堅(jiān)持以黨建的區(qū)域發(fā)展為核心，通過(guò)構(gòu)筑開(kāi)放型的組織空間結(jié)構(gòu)、合作型的組織聯(lián)系渠道和一體化的組織發(fā)展目標(biāo)，不斷增強(qiáng)黨的社會(huì)整合能力和政治引導(dǎo)能力，增強(qiáng)基層黨組織的組織協(xié)調(diào)和服務(wù)群眾能力，使基層黨建工作以新的活力和功能，努力適應(yīng)新的執(zhí)政環(huán)境的變化。

2．區(qū)域化黨建是管理模式轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)之要。隨著新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織的不斷涌現(xiàn)，黨員對(duì)單位的依附關(guān)系減弱，社會(huì)管理和黨建重心逐漸下沉，過(guò)去單一的單位黨建模式顯然已不適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)要求。垂直的黨組織設(shè)置模式使黨的基層組織出現(xiàn)了“空白點(diǎn)”，黨的工作開(kāi)始出現(xiàn)“盲點(diǎn)”;縱向的黨員管理體制導(dǎo)致“管不到邊、管不到底、管不到位”的現(xiàn)象日益突出，大量流動(dòng)黨員變成“口袋黨員”、“地下黨員”的潛在性日益增加;傳統(tǒng)的黨員教育管理手段也越來(lái)越不適應(yīng)區(qū)域內(nèi)黨建對(duì)象日益復(fù)雜化的新情況。在基層黨組織的內(nèi)外部環(huán)境和工作任務(wù)發(fā)生改變的情況下，將區(qū)域內(nèi)的黨員有效納入組織體系，并針對(duì)不同對(duì)象開(kāi)展有效的教育管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨建工作全覆蓋，是基層黨建的一個(gè)全新課題。

3．區(qū)域化黨建是黨建功能拓展的時(shí)代之需。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，社會(huì)心理基礎(chǔ)的文化價(jià)值觀念也會(huì)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。價(jià)值觀念的多元化和社會(huì)生活的異質(zhì)化，需要我們黨不斷深化群眾工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有效匯集黨的政治資源和社會(huì)資源。黨的執(zhí)政基礎(chǔ)在基層，基層黨組織扎根在基層。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，利益矛盾日益凸顯，基層社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。如何發(fā)揮基層黨組織的橋梁和紐帶作用，進(jìn)行充分的民意反映、利益協(xié)調(diào)和政治整合，是直接關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是否牢固的重大問(wèn)題。以往黨建的著力點(diǎn)主要在黨的內(nèi)部建設(shè)上，但是新時(shí)期的黨建則不能局限于這一范疇，應(yīng)該通過(guò)構(gòu)建區(qū)域化的“大黨建”局面，充當(dāng)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量和組織主體，推進(jìn)基層有效治理、服務(wù)基層群眾、實(shí)現(xiàn)基層和諧穩(wěn)定。

三、完善區(qū)域化大黨建格局的科學(xué)路徑

目前國(guó)內(nèi)很多地方的區(qū)域化黨建方面的探索仍然處于起步階段，一些體制性難題、政策性瓶頸亟待破解。面對(duì)促進(jìn)區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定，優(yōu)化城市管理品質(zhì)，增強(qiáng)黨建承載能力的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合各地實(shí)踐成果，需要從思想理念、組織設(shè)置、服務(wù)平臺(tái)和制度機(jī)制等方面著手，出臺(tái)政策措施、整合要素資源、創(chuàng)新制度方法，從而走出一條具有區(qū)域特色的區(qū)域化黨建科學(xué)路徑。

1．思想路徑——樹(shù)立科學(xué)統(tǒng)籌的區(qū)域化黨建理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。要突破過(guò)去黨建工作的自我循環(huán)，打破黨建資源按條線配置的傳統(tǒng)方式，樹(shù)立統(tǒng)籌發(fā)展、開(kāi)放合作、資源整合、共生共融的新理念，形成整體推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。要著重把握科學(xué)規(guī)劃、示范帶動(dòng)、品牌倡導(dǎo)、因地制宜的工作原則，科學(xué)有序推進(jìn)區(qū)域化黨建工作。

2．組織路徑——架構(gòu)多維輻射的區(qū)域黨組織體系。組織架構(gòu)是區(qū)域化黨建工作的基礎(chǔ)工程。要以區(qū)域?yàn)橹黧w，按照靈活務(wù)實(shí)、因地制宜和動(dòng)態(tài)延伸原則，多渠道、多途徑建立區(qū)域性基層黨組織和工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成縱橫交錯(cuò)、多維輻射的網(wǎng)格化基層黨組織體系，從而實(shí)現(xiàn)組織的深度覆蓋。要采取“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”，組建統(tǒng)一的區(qū)域化黨建工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)建以區(qū)委為主導(dǎo)、街道為核心、社區(qū)為基礎(chǔ)的“三縱三橫”工作體制。在區(qū)一級(jí)建立區(qū)域化黨建工作指導(dǎo)委員會(huì)、黨員教育中心和黨員服務(wù)中心;在街道組建大黨委和區(qū)域化黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，吸收駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任“兼職委員”;在社區(qū)組建聯(lián)合黨委，成立區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會(huì)，建立黨建聯(lián)絡(luò)員制度。要按照“地域相鄰、行業(yè)相近”原則，以地域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和特定人群為依托，合理劃分黨建網(wǎng)格，靈活設(shè)置兩新黨組織、行業(yè)聯(lián)合黨組織等。按照地域和行業(yè)屬性，靈活組建網(wǎng)格式黨支部或功能型黨支部，推動(dòng)黨組織設(shè)置由“組織履蓋”向“功能提升”發(fā)展。區(qū)域黨組織要突出在區(qū)域化黨建中的牽頭作用和核心地位，重點(diǎn)定位在區(qū)域內(nèi)黨組織的聯(lián)系協(xié)調(diào)、區(qū)域整體性黨建工作的策劃推動(dòng)以及未建黨組織單位黨建工作的幫扶指導(dǎo)。

3．載體路徑——打造集約共享的區(qū)域黨建服務(wù)平臺(tái)。充分整合、有效利用區(qū)域內(nèi)社會(huì)性、公開(kāi)性黨建資源，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、集約提升的態(tài)勢(shì)，為區(qū)域內(nèi)各類黨組織實(shí)現(xiàn)資源交換和服務(wù)共享，以黨建資源整合帶動(dòng)發(fā)展要素優(yōu)化配置，是推進(jìn)區(qū)域化黨建工作的有效手段。

要組建一批區(qū)域化、專業(yè)性、有特色的黨員服務(wù)中心，在規(guī)模較大的商務(wù)區(qū)、樓宇、集貿(mào)市場(chǎng)、居民小區(qū)建立黨員服務(wù)站，形成以黨員服務(wù)中心為龍頭、以黨員服務(wù)站為支點(diǎn)的自上至下的黨建服務(wù)平臺(tái)。要依托黨員服務(wù)中心，在街道建立黨員志愿者服務(wù)聯(lián)盟，在社區(qū)建立黨員志愿者服務(wù)團(tuán)，在便民利民場(chǎng)所建立黨員志愿者服務(wù)站，設(shè)立專業(yè)化服務(wù)分隊(duì)，以“服務(wù)黨員、服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)發(fā)展”為宗旨，開(kāi)展敬老助殘、結(jié)對(duì)幫扶、文明創(chuàng)建、環(huán)保宣傳、交通勸導(dǎo)等活動(dòng)。要組建一批區(qū)域性黨員教育活動(dòng)基地，為區(qū)域內(nèi)基層黨組織開(kāi)展和諧社區(qū)教育、人文歷史教育、革命傳統(tǒng)教育、發(fā)展成就教育等提供服務(wù)。

4．制度路徑——建立可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域黨建運(yùn)行機(jī)制。開(kāi)展區(qū)域化黨建工作，體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵，是保證。要探索建立區(qū)域統(tǒng)籌、共駐共建、互聯(lián)互動(dòng)的黨組織工作制度和運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)黨組織之間的溝通協(xié)調(diào)和合作共贏，才能充分發(fā)揮區(qū)域化黨建工作的整體效能，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

一是完善區(qū)域化黨建協(xié)調(diào)共商機(jī)制。充分發(fā)揮區(qū)域化黨建工作指導(dǎo)委員會(huì)、街道區(qū)域化黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)、社區(qū)區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會(huì)三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，建立定期例會(huì)制度。注重用共同需求、共同利益和共同目標(biāo)來(lái)調(diào)動(dòng)單位黨組織的積極性，建立健全定期征詢意見(jiàn)和反饋制度、信息傳遞制度、黨組織互訪制度、中心組聯(lián)組學(xué)習(xí)制度、支部結(jié)對(duì)共建制度等，加強(qiáng)經(jīng)常性聯(lián)系溝通。與單位簽訂《區(qū)域黨建工作宣言》和《共駐共建承諾》，以簽訂承諾書(shū)、認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目的形式，明確區(qū)域化黨建工作中的權(quán)力義務(wù)和目標(biāo)要求，找準(zhǔn)各類黨組織服務(wù)區(qū)域黨建的著力點(diǎn)。

二是完善區(qū)域化黨建工作保障機(jī)制。按照“三有”要求，加大對(duì)區(qū)域化黨建工作的經(jīng)費(fèi)投入和隊(duì)伍建設(shè)，為區(qū)域化黨建工作提供基礎(chǔ)保障。通過(guò)黨費(fèi)劃撥、財(cái)政補(bǔ)貼、單位贊助等方式，設(shè)立區(qū)域化黨建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算，并形成與地方財(cái)政同步增長(zhǎng)機(jī)制。完善黨務(wù)人才選拔機(jī)制，建立區(qū)域黨務(wù)人才庫(kù)和黨員骨干信息庫(kù)，選派干部充實(shí)到區(qū)域黨建工作一線，建立年輕干部和后備干部定期到社區(qū)掛職鍛煉制度;完善黨務(wù)干部配備機(jī)制，適當(dāng)增加街道層面黨群干部編制，在社區(qū)配備專職黨群副書(shū)記，嘗試從在職志愿者隊(duì)伍中吸收兼職黨務(wù)工作者，探索“社會(huì)化招聘、職業(yè)化運(yùn)作、契約化管理、專業(yè)化培訓(xùn)”的基層黨務(wù)干部新途徑。

三是創(chuàng)新區(qū)域化黨員教育管理機(jī)制。黨員管理方面，積極探索在職黨員雙向聯(lián)系、雙向服務(wù)和雙向反饋制度，全面推行“在職黨員到居住地黨組織報(bào)到”制度，形成“關(guān)系在單位、活動(dòng)在區(qū)域、奉獻(xiàn)雙崗位”的雙重管理方式。發(fā)展黨員方面，實(shí)行雙向公示、雙向考察制度，試行群眾公開(kāi)推舉、征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)制度，形成條塊結(jié)合、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的黨員發(fā)展工作新機(jī)制。黨員教育方面，制定“黨員教育行動(dòng)規(guī)劃”，組建黨員教育義工隊(duì)伍，突破以支部為主的單一教育形式，結(jié)合黨員職業(yè)特點(diǎn)、文化層次，對(duì)區(qū)域內(nèi)黨員進(jìn)行分類聯(lián)片教育，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)黨課共聽(tīng)、活動(dòng)共辦、骨干共育。黨員活動(dòng)方面，設(shè)立“區(qū)域黨員活動(dòng)日”，把不同單位、不同黨組織之間的黨員聚集起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“開(kāi)放式黨組織生活”：建立黨員信息庫(kù)和信息卡，實(shí)行“黨員電子活動(dòng)證”制度和黨員活動(dòng)年審年檢制度，根據(jù)黨員參加活動(dòng)情況即時(shí)記錄;深入開(kāi)展“黨員認(rèn)崗服務(wù)”活動(dòng)，在街道和社區(qū)設(shè)立各種公益性崗位，大力引導(dǎo)和鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員和流動(dòng)黨員參與到“認(rèn)崗服務(wù)”活動(dòng)中來(lái)。

四是建立區(qū)域化黨建考核激勵(lì)機(jī)制。完善區(qū)域黨建工作目標(biāo)責(zé)任制，建立針對(duì)性、操作性和關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的量化指標(biāo)體系，納入對(duì)有關(guān)部門和黨組織的績(jī)效考核，把組織開(kāi)展區(qū)域黨建工作作為黨組織書(shū)記的重要職責(zé)。健全聯(lián)考聯(lián)評(píng)制度，街道社區(qū)工作考核和領(lǐng)導(dǎo)班子成員任免，要廣泛征求單位意見(jiàn)和建議，并作為評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)。開(kāi)展區(qū)域黨建示范創(chuàng)評(píng)活動(dòng)，建立常態(tài)化的“區(qū)域黨建共建示范單位”、“黨員服務(wù)先鋒崗”、“五星級(jí)黨員義工”等黨內(nèi)表彰制度，激勵(lì)更多單位和更多黨員積極參與區(qū)域化黨建工作，營(yíng)造趕比超的良好氛圍。

五是完善區(qū)域黨建數(shù)字化機(jī)制。充分利用數(shù)字技術(shù)的影響力和滲透力，提高區(qū)域黨建的信息化科學(xué)化水平。建立統(tǒng)一的區(qū)域黨建網(wǎng)站，設(shè)置內(nèi)容豐富的區(qū)域黨建信息、網(wǎng)上服務(wù)窗口、網(wǎng)上黨校、經(jīng)驗(yàn)交流、黨員論壇、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議室等欄目，實(shí)現(xiàn)黨建信息資源互聯(lián)互享。在整合區(qū)域黨建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源的基礎(chǔ)上，利用黨員信息管理平臺(tái)，開(kāi)發(fā)建立區(qū)域黨建工作信息系統(tǒng)，集黨建信息綜合分析、組織工作監(jiān)控預(yù)警、組織關(guān)系網(wǎng)上接轉(zhuǎn)、三維動(dòng)態(tài)黨建地圖等功能于一體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域黨建的信息可視化、管理即時(shí)化、共建網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)一體化。

［1］中共上海市黃浦區(qū)委．區(qū)域性大黨建格局與基層組織管理體制、運(yùn)行機(jī)制的探索和創(chuàng)新［J］．上海黨史與黨建，2007，(2)：48 －53．

［2］姚志文．關(guān)于區(qū)域化黨建工作的探索與思考［J］．今日浙江，2008，(8)：32．