朱振輝，錢守云

（1中共阜陽市委黨校；2阜陽師范學(xué)院，安徽阜陽 236000）

承包制視野下的“兩田制”思考

朱振輝1，錢守云2

（1中共阜陽市委黨校；2阜陽師范學(xué)院，安徽阜陽 236000）

農(nóng)村土地承包責(zé)任制是我國農(nóng)村長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本經(jīng)營制度，其基礎(chǔ)在于農(nóng)村土地利用的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。當(dāng)下農(nóng)村土地利用方面存在著諸多亟需解決的問題，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究的重點(diǎn)以及農(nóng)村土地制度的變革方向應(yīng)當(dāng)由土地所有制轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營制度的變革。實(shí)行“兩田制”是合理利用土地資源的有效方式，有利于化解“三農(nóng)”問題?！皟商镏啤钡膶?shí)施，需要有相應(yīng)的法律制度作保障。

土地承包經(jīng)營責(zé)任制；兩田制；土地使用權(quán)

民為國之根，農(nóng)為民之本，地為農(nóng)之基。沒有土地，資本、勞動(dòng)力、科學(xué)技術(shù)將失去立足之地，因此農(nóng)村土地的充分合理利用是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心問題。當(dāng)下學(xué)界關(guān)于土地承包經(jīng)營責(zé)任制度特別是土地流轉(zhuǎn)制度的討論頗為豐富，然而關(guān)于“兩田制”的討論雖有議論但不充分①上世紀(jì)90年代在華北和華中等地農(nóng)村進(jìn)行過一系列土地經(jīng)營制度的調(diào)整實(shí)驗(yàn)，創(chuàng)新出“社保田與招標(biāo)田”“責(zé)任田與經(jīng)營田”“基本田與規(guī)模田”等“兩田制”或“三田制”，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出許多問題，最集中的問題在于鄉(xiāng)村擁有隨時(shí)調(diào)整農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)力，侵犯農(nóng)民的利益時(shí)有發(fā)生，明顯不利于中央農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定和完善。各地隨后暫停了調(diào)整土地的行為，理論界關(guān)于“兩田制”的討論也趨于平緩。。本文就此問題展開分析，在堅(jiān)持承包經(jīng)營責(zé)任制的前提下，探討如何改革完善農(nóng)村土地制度，科學(xué)合理地改變土地的經(jīng)營利用方式，實(shí)行“兩田制”，打破農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸制約因素，有效化解“三農(nóng)”問題，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

一、土地承包經(jīng)營責(zé)任制的立論基礎(chǔ)在于農(nóng)村土地利用的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制是我國農(nóng)村當(dāng)前及今后必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本的土地法律制度。改革開放之前，我國農(nóng)村曾長期實(shí)行著農(nóng)村土地的集體所有和集體經(jīng)營的公田制[1]，其立論的基礎(chǔ)為集體所有是集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)必然要求土地集體所有。這種理論及其在此理論設(shè)計(jì)下的土地制度，被實(shí)踐證明是一種非馬克思主義的認(rèn)識(shí)，其經(jīng)營效果很不理想，中國農(nóng)村的落后狀況長時(shí)間得不到改變。十一屆三中全會(huì)以后，中國農(nóng)村普遍推行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，短短的幾年中國農(nóng)村就發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就?，F(xiàn)實(shí)證明家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的土地利用方式是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的新的生產(chǎn)關(guān)系，自產(chǎn)生之日起就極大地解放了生產(chǎn)力，極大地促進(jìn)了農(nóng)民的積極性[2]。對(duì)比分析不難看出，我們黨和政府在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，已經(jīng)在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域突破了長期以來集體所有和集體經(jīng)營、土地所有和土地利用之間關(guān)系上存在的非馬克思主義的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，充分注意到農(nóng)村土地利用關(guān)系的決定作用，開始進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營制度的偉大變革。30多年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的偉大成就足以證明了經(jīng)營方式變革的重大理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

由集體所有和集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營制，中國農(nóng)村發(fā)生巨大變化的現(xiàn)實(shí)表明，農(nóng)民所關(guān)注的焦點(diǎn)是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是財(cái)富的增值和實(shí)惠，而非所有制問題，因?yàn)檗r(nóng)民的積極性主要來自于他從土地上所能獲得的產(chǎn)出，來自于土地產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和市場認(rèn)同度，而非所有權(quán)本身[3]。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，社會(huì)實(shí)踐決定理論政策。我們黨和政府在農(nóng)村全面確立和推行土地承包經(jīng)營責(zé)任制就是基于這種社會(huì)實(shí)踐的正確認(rèn)識(shí)，其立論基礎(chǔ)就在于充分有效合理地利用農(nóng)村土地，最大限度地發(fā)揮土地資本的經(jīng)濟(jì)效益。這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)也昭示我們，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究的重點(diǎn)以及農(nóng)村土地制度變革的方向應(yīng)當(dāng)由土地所有制轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營制度的變革，也即經(jīng)營方式和利用方式上。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營利用方面存在的幾個(gè)亟需解決的問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰現(xiàn)狀不利耕地的保護(hù)

憲法和法律明確規(guī)定，土地屬于國家和集體所有。關(guān)于農(nóng)村土地集體所有的表述，《民法通則》《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》則不盡一致?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。其中“農(nóng)民集體”這個(gè)概念到底指什么尚需進(jìn)一步明確，因?yàn)椤稗r(nóng)民集體不是法律上的‘組織’，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義，不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體”[4]。實(shí)踐中導(dǎo)致了土地所有權(quán)的“主體缺位”。《物權(quán)法》第60條規(guī)定了土地所有權(quán)的“代表行使制度”，而在實(shí)際的操作中，“主體缺位”和“代表行使制度”兩者的結(jié)合則導(dǎo)致了土地實(shí)際利用中所有權(quán)主體的泛化和異化。在農(nóng)村不少地方，土地集體所有往往成為實(shí)際上的村長和村委會(huì)少數(shù)人所有。而基層政府即可借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿對(duì)土地進(jìn)行所謂“流轉(zhuǎn)”，也可借口發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)“搞開發(fā)圈地”①在阜陽某開發(fā)區(qū)內(nèi)有成片的土地閑置至少5年以上。，侵害農(nóng)民利益。不少地方都有未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途等各種形式的違規(guī)用地現(xiàn)象。就農(nóng)戶而言，農(nóng)民認(rèn)為自己的承包地，其所有權(quán)和處置權(quán)都屬于個(gè)人，與其讓別人侵占，不如自己處置。自己當(dāng)然可以在承包地上挖塘、燒窯、建房、蓋廠等，也可以隨意轉(zhuǎn)讓、租賃，甚至非法買賣②安徽六安霍邱某村支書梁昌廣毀壞逾150畝良田，開辦黑磚窯20年，影響較壞。此類現(xiàn)象在皖北不是僅此一例。。由于土地產(chǎn)權(quán)的不清晰，土地所有者主體的模糊性，導(dǎo)致所有者、使用者、監(jiān)督者職責(zé)不清，這種情況顯然不利于農(nóng)村土地規(guī)范管理和綜合利用。不少耕地轉(zhuǎn)做他用，糧食減產(chǎn)，失地農(nóng)民增多，造成了土地資源的破壞和浪費(fèi)，嚴(yán)重威脅著18億畝耕地的紅線。

（二）當(dāng)前土地承包現(xiàn)狀使農(nóng)民收益增幅停滯

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，帶來了中國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的較快增長。1984年之后，中國農(nóng)業(yè)增長放慢，客觀上分析是由于農(nóng)民的資金、技術(shù)、自身的經(jīng)驗(yàn)技能以及自然風(fēng)險(xiǎn)的不確定因素，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際效益在遞減，趨向于零。但其深層次的原因在于既定的土地制度安排已達(dá)到了新的均衡而不再有額外收益。上世紀(jì)進(jìn)入90年代后，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，土地收益為負(fù)增長。2000年以后，國家主動(dòng)采取了“三免一補(bǔ)”的政策，對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)起了明顯作用。但是，這種靠政府反哺而維持的低效益生產(chǎn)不可能維持的太久。農(nóng)民也會(huì)按可比價(jià)格計(jì)算，一畝旱地的產(chǎn)值不過1500元[5]，去掉種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械作業(yè)、管理等投入，凈收益不到1000元。如果到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方打工，一般情況下，年收入可在1萬元以上。由于土地的收益空間已很小，農(nóng)民紛紛選擇出外打工掙錢，安徽等省份出現(xiàn)“打工經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”。很多農(nóng)村家庭只留下老人、婦女和兒童固守在承包的土地上耕作。農(nóng)村出現(xiàn)種地不養(yǎng)地、生態(tài)退化現(xiàn)象，土地增效問題日顯突出，資源利用效益較低。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不利于市場化問題解決

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，必須解決好土地流轉(zhuǎn)市場化的問題。由于土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，有效的規(guī)范管理制度缺失，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在著諸多不利于市場化的問題。一般表現(xiàn)為以下幾種情況。一是流轉(zhuǎn)無序隨意性突出。當(dāng)前由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和引導(dǎo)，農(nóng)戶認(rèn)為自己是承包地主人，轉(zhuǎn)與不轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的方式自己決定，流轉(zhuǎn)具有很大的隨意性，既不遵守相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他方式流動(dòng)，也沒有法定手續(xù)，一切按熟人社會(huì)習(xí)慣辦事。二是缺少合作誠信，預(yù)期性較差。當(dāng)前農(nóng)村矛盾也較為復(fù)雜，既有相鄰承包戶為地邊發(fā)生的矛盾，也有承包戶與村干部發(fā)生的矛盾，這些矛盾有時(shí)就會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出來。慣常的方式就是不講配合協(xié)作，為了個(gè)人利益人為阻礙土地流轉(zhuǎn)工作，隨意收回轉(zhuǎn)出的土地。三是地塊零星分散，不利于規(guī)模耕作的問題。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行的初期，許多地方為了方便，采取的發(fā)包方式都是“一分了之”，把土地分塊給一家一戶經(jīng)營。為了體現(xiàn)均等和公平，按照普遍原則，在土地分配中考慮土地的面積大小，距離遠(yuǎn)近，地力肥瘦，水利交通等相關(guān)因素，按好壞、遠(yuǎn)近、肥瘦等進(jìn)行分割搭配，戶戶有份。因此，農(nóng)村的土地占有十分零碎，不少農(nóng)戶分到數(shù)塊多到數(shù)十塊土地，各戶土地犬牙交錯(cuò)，給耕作與經(jīng)營造成很大困難。四是土地的變相買賣問題。農(nóng)村確實(shí)存在著大量的土地私自買賣現(xiàn)象。買賣土地建房，買賣土地?zé)G，買賣土地建廠等等，不一而足。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場混亂，缺少有效的規(guī)范管理，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程及農(nóng)業(yè)技術(shù)的規(guī)模推廣應(yīng)用，土地資源的優(yōu)化配置問題亟待解決。

（四）人地不均，顯失公平的問題也日益突出

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以農(nóng)村土地按人口一次性均分為基本特征的。隨著時(shí)間的推移，生老病死、婚喪嫁娶、遷出流入等等使得各地曾經(jīng)大體均等的土地?fù)碛星闆r，現(xiàn)在變得越來越不平均。一些家庭人多地少，如男孩子多，成人后又結(jié)婚生子，加之超生無地；一些家庭人少地多，如女孩子多，成人后出嫁，或孩子考取大學(xué)離開農(nóng)村等③安徽臨泉廟岔等鄉(xiāng)鎮(zhèn)這類問題相當(dāng)明顯。。按照“增人不增地，減人不減地，土地承包30年不變”的政策要求甚至長期不變，那些沒有和少有土地的農(nóng)民就感覺到現(xiàn)在土地分配不均，有失公平，要求對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整[6]。

以上諸種問題的出現(xiàn)表明，推行了30多年的農(nóng)村家庭土地承包制需要對(duì)其經(jīng)營方式和利用方式進(jìn)行制度上的創(chuàng)新，發(fā)揮其有效制度的作用，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長的源泉來自于有效率的制度安排[7]。

三、實(shí)行“兩田制”是合理利用土地資源的有效方式

（一）兩田制的基本內(nèi)涵

“兩田制”是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營責(zé)任制的前提下，優(yōu)化經(jīng)營方式發(fā)揮土地資源的最佳配置，既保障農(nóng)民的生活穩(wěn)定又增加農(nóng)民土地收益的一種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度。所謂土地資源的優(yōu)化配置就是把農(nóng)民承包的土地調(diào)整為兩部分，一部分為基本生活保障田，一部分為增加收益的發(fā)展田?！氨Ｕ咸铩庇糜谵r(nóng)民基本生活保障，長期穩(wěn)定不變，故為保障?！鞍l(fā)展田”用于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展或非農(nóng)建設(shè)，以提高農(nóng)民收入，故為發(fā)展?！氨Ｕ咸铩庇赊r(nóng)戶自主經(jīng)營，“發(fā)展田”由承包的個(gè)體或經(jīng)濟(jì)合作組織經(jīng)營。它明顯不同于土地承包制以前的“自留田”和“集體田”。從形式而言，它類似于山東省平度市的“兩田制”。山東省平度市的“兩田制”是將農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)分為“口糧田”和“責(zé)任田”兩部分?！翱诩Z田”按人口平均分配，作為農(nóng)民生存的需要，“責(zé)任田”按勞動(dòng)力或競標(biāo)分配，以提高土地規(guī)模效率。但是此“兩田制”也非彼“兩田制”，最大的區(qū)別在于它能適應(yīng)現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展的要求和公平社會(huì)的構(gòu)建，通過“發(fā)展田”按人口多少進(jìn)行配股分紅，實(shí)行股份合作制。[8]

（二）“兩田制”的實(shí)施運(yùn)作

兩田制適用于人均耕地超過半畝以上欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村區(qū)域。各地因地制宜，基層組織在確保農(nóng)民利益的前提下，可把農(nóng)村土地歸零為整，重新發(fā)包。發(fā)包時(shí)分“保障田”與“發(fā)展田”兩部分進(jìn)行。以集體內(nèi)部農(nóng)戶為單位，按每人一定量的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)包給每戶一塊“保障田”，其余土地統(tǒng)歸為“發(fā)展田”。

“保障田”是以農(nóng)戶為單位，先按家庭成員每人0.5畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)包。之所以如此，是因?yàn)榘船F(xiàn)在全年的每畝產(chǎn)量（夏秋兩季作物）計(jì)算，每人0.5畝的承包地足可以保障農(nóng)民基本生活問題，能夠保證有糧吃①江淮平原半畝地夏秋兩季作物，如麥子、玉米、紅芋或者水稻產(chǎn)量足夠一人口糧供應(yīng)。。同時(shí)使沒有外出打工的人有事做，有利于農(nóng)村的安定。“保障田”一旦發(fā)包之后，保持長期穩(wěn)定，不再調(diào)整，叫做“增人不增地，減人不減地”。以家庭為單位所分得的“保障田”相對(duì)完整，不零碎，便于農(nóng)民耕種，既避免農(nóng)民到多個(gè)地塊勞作，又可以讓農(nóng)民放心投資，讓農(nóng)民“有恒產(chǎn)，有恒心”。在“保障田”上充分享受承包經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)及所有權(quán)以外的物權(quán)。

如果承包方由于生產(chǎn)、生活或其他原因所需，“保障田”可以流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)方式可以互換、轉(zhuǎn)包、出租、出讓，以及把土地抵押而獲得資金。如果承包方舉家遷入城市（鎮(zhèn)）居住，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村委會(huì)在與承包方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶退出“保障田”變成“發(fā)展田”，并給承包方一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可按當(dāng)年總凈產(chǎn)值的10倍進(jìn)行計(jì)算。

“發(fā)展田”按當(dāng)時(shí)發(fā)包“保障田”的人口數(shù)平均分配，人均地畝數(shù)折為一股。以后以每年的人口數(shù)去除“發(fā)展田”算出股數(shù)?！鞍l(fā)展田”由村委會(huì)在召開村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的基礎(chǔ)上，通過公開競標(biāo)對(duì)外發(fā)包。每年所得收益按股份進(jìn)行分配?！鞍l(fā)展田”要做到“增人增股，減人減股”，股份一年一核算，收益一年一分配。

“發(fā)展田”采用出讓的流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶只能出讓給村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織。村委會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以當(dāng)年的股權(quán)收益的20倍左右的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）實(shí)行“兩田制”的價(jià)值意義

馬克斯曾指出：“無論哪一個(gè)社會(huì)形態(tài)，在它們所能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來以前，是絕不會(huì)消亡的；而新的更高的生產(chǎn)關(guān)系，在它存在的物質(zhì)條件在舊社會(huì)的胞胎里成熟以前，是絕不會(huì)出現(xiàn)的?！盵9]“兩田制”作為一種新型的經(jīng)營模式是與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的，它的立論基點(diǎn)在于土地利用的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而不拘泥于集體所有制問題；因而實(shí)行“兩田制”，不是否定現(xiàn)行的土地制度，而是堅(jiān)持“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的土地原則，是對(duì)我國現(xiàn)行土地制度的穩(wěn)定和完善。它的價(jià)值取向在于實(shí)現(xiàn)效率與公平。

第一，真正體現(xiàn)了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

在實(shí)踐中有利于穩(wěn)定和完善土地經(jīng)營制度。農(nóng)民在“保障田”上享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，村委會(huì)和各級(jí)政府及組織不再干預(yù)，體現(xiàn)分散經(jīng)營，農(nóng)民自主自由，各展其能。村委會(huì)通過招標(biāo)發(fā)包“發(fā)展田”，中包方經(jīng)營，農(nóng)民監(jiān)督，這是集中經(jīng)營，農(nóng)民維權(quán)自治合作。通過這兩種方式的經(jīng)營，真正實(shí)現(xiàn)《土地承包法》所規(guī)定的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。

第二，注重土地經(jīng)營制度的適時(shí)變革，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

農(nóng)民在“保障田”上為自己的生存勞作，當(dāng)然能激發(fā)出勞動(dòng)的熱情和積極性，實(shí)現(xiàn)人盡其能，地盡其力?！鞍l(fā)展田”的運(yùn)作，積極促進(jìn)著當(dāng)前農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。土地連塊承包經(jīng)營，既便于機(jī)械化耕作，提高土地的利用率，又有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的多元化，有利于促使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理變動(dòng)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)規(guī)律，彰顯出有效土地制度的效率價(jià)值。

第三，實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定,不斷增強(qiáng)農(nóng)民土地收益的公平性。

實(shí)施“保障田”與“發(fā)展田”形式的兩田制，讓農(nóng)民在“保障田”上享有永久的承包權(quán)，可以使農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，真正做到“增人不增地，減人不減地”。讓農(nóng)民在“發(fā)展田”上享有股權(quán)及其分紅，可以使農(nóng)村土地收益做到動(dòng)態(tài)流動(dòng)，“增人增股,減人減股”，土地財(cái)富分配更趨于公平與合理，緩解當(dāng)前農(nóng)地不均的矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧。同時(shí)“兩田制”的成功運(yùn)作，也為將來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化的進(jìn)一步改革和發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

四、實(shí)行“兩田制”的法制保障

制度的構(gòu)建尚需相關(guān)制度的保證。要使“兩田制”得以推行和實(shí)施，發(fā)揮土地有效利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還須有相應(yīng)的法律制度為保障。因?yàn)椤坝行实漠a(chǎn)權(quán)制度，是經(jīng)濟(jì)增長的決定因素”[10]，“財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)就在于產(chǎn)生有效益地利用各種資源的激勵(lì)”[11]。為此要加強(qiáng)以下幾方面的制度建設(shè)。

（一）構(gòu)建以使用權(quán)為核心的新型農(nóng)民地權(quán)制度

使用權(quán)為核心的農(nóng)民地權(quán)制度是指在堅(jiān)持土地承包制的前提下，依法確立農(nóng)民個(gè)人充分、獨(dú)立、強(qiáng)效的地權(quán)，弱化農(nóng)民集體所有權(quán)，合理有效利用土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。所謂強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人地權(quán)就是在農(nóng)民現(xiàn)有的土地使用權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化、實(shí)質(zhì)化、充分化和獨(dú)立化。通過延長土地承包期限與城市土地使用權(quán)期限相一致，明確每個(gè)農(nóng)民的集體成員權(quán)利，取消農(nóng)村土地所有權(quán)代表行使制度，排除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)實(shí)際擁有的土地控制權(quán)，賦予擁有地權(quán)的農(nóng)民可以依法抵押、租賃、繼承、置換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)的權(quán)利。所謂弱化集體所有權(quán)，是指集體對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)逐步名義化和儀式化，使之成為一種法律儀式[12]。通過排除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)對(duì)土地實(shí)際擁有的控制權(quán)，賦予農(nóng)民集體的每個(gè)農(nóng)民以成員權(quán)，通過投票或選舉代表的方式行使成員權(quán)進(jìn)而實(shí)際享有所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會(huì)主要承擔(dān)農(nóng)村公共管理和社會(huì)服務(wù)職能，而不再是農(nóng)民土地所有權(quán)的擁有者。這種強(qiáng)效的地權(quán)制度對(duì)于農(nóng)地利用方式的合作化、市場化與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式將起著積極的保障、服務(wù)及引導(dǎo)作用。

（二）確立和完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)制度

“兩田制”就其性質(zhì)而言是一種與土地不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的物權(quán)制度。我們應(yīng)更新思想觀念，將土地流轉(zhuǎn)的客體由債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的農(nóng)地使用權(quán)。政府通過確認(rèn)、核發(fā)新型的土地使用權(quán)證書，明確農(nóng)地使用權(quán)就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。其權(quán)利范圍以原承包時(shí)的范圍為基準(zhǔn)，確權(quán)發(fā)證。依據(jù)物權(quán)的法律效力，土地承包戶能獨(dú)立自主地行使農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有效地排除他人濫用征地權(quán)，限制基層政權(quán)和鄉(xiāng)村干部濫用土地處置權(quán)，有效保護(hù)農(nóng)地使用權(quán)人的合法權(quán)利。農(nóng)地使用權(quán)的可讓與性有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，使農(nóng)地使用權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)在不同主體間合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)物盡其用，在動(dòng)態(tài)中發(fā)揮效益。

（三）確立和完善農(nóng)民土地承包合同制度

運(yùn)用土地承包合同法律形式來明確農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間、集體經(jīng)濟(jì)組織與“發(fā)展田”的經(jīng)營者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是法治經(jīng)濟(jì)的具體體現(xiàn)和要求。通過承包合同明確農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)利范圍，確認(rèn)農(nóng)戶對(duì)其“保障田”的自主經(jīng)營權(quán)，對(duì)其“發(fā)展田”的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)通過承包合同確立集體經(jīng)濟(jì)組織與“發(fā)展田”的經(jīng)營者之間的協(xié)作服務(wù)關(guān)系及監(jiān)督關(guān)系。承包合同的規(guī)范文本應(yīng)由省級(jí)政府統(tǒng)一制定。地方政府應(yīng)指導(dǎo)三方主體簽訂承包合同，積極開展承包合同鑒證工作，建立合同鑒證制度。重視對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途的審查，防止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。對(duì)合同及相關(guān)資料歸案并妥善保管，建立地權(quán)流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，加強(qiáng)合同制度的規(guī)范管理。

（四）建立農(nóng)民有限的土地退出保障機(jī)制[13]

“兩田制”所改變的只是農(nóng)民土地承包經(jīng)營的運(yùn)作方式，而非改變和取消農(nóng)民的土地承包權(quán)利。農(nóng)村土地“兩田制”的穩(wěn)健實(shí)施，是和農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)緊密相連的。因此，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)營必須符合法律，不得違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，不得借助“發(fā)展田”之名改變農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，確保全國18億畝的耕地紅線。農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承等期限不得超過農(nóng)地使用權(quán)的法定最長期限的剩余期限。應(yīng)禁止用行政、準(zhǔn)行政手段進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理干預(yù)，運(yùn)用市場手段，使農(nóng)地使用權(quán)在市場上合法自由流轉(zhuǎn)。有關(guān)組織和個(gè)人違反強(qiáng)制性規(guī)定，破壞耕地、改變用途的，嚴(yán)重違反農(nóng)民自愿原則，以侵權(quán)手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)從而達(dá)不到發(fā)展目的的，農(nóng)戶有權(quán)利依法退出，從而切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包權(quán)。

[1]呂德文.兩田制的意義[J].古今農(nóng)業(yè)，2008，（3）

[2]周山.關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的若干思考[J].毛澤東鄧小平理論研究，2009，（1）

[3]張忠野.農(nóng)民地權(quán)的反思與構(gòu)建[J].政治與法律，2009，（5）

[4]陳甦.城市化過程中集體土地的概括國有化[J].法學(xué)研究，2000，（3）

[5]阜陽市統(tǒng)計(jì)局.阜陽統(tǒng)計(jì)年鑒[O].2009年

[6]《南風(fēng)窗》記者曾進(jìn)行過調(diào)查，結(jié)論為38%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)該調(diào)整。參見項(xiàng)繼權(quán).誰來養(yǎng)活“80后”農(nóng)民[N].南風(fēng)窗，2007-11-16

[7]劉愛軍.農(nóng)地征收：制度困境與路徑選擇[J].毛澤東鄧小平理論研究，2009，（1）

[8]朱振輝.兩田制在化解三農(nóng)問題中的現(xiàn)實(shí)作用[J].社會(huì)科學(xué)論壇，2009，（8）

[9]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第三卷）[C].北京：人民出版社，1972：178

[10]王東京.經(jīng)濟(jì)學(xué)筆談[M].北京：中央黨校出版社，2005：55

[11][美]理查德·A·波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].蔣兆康譯.北京：中信出版社，2003：30

[12]張忠野.農(nóng)民地權(quán)的反思與構(gòu)建[J].政治與法律，2009，（5）

[13]朱振輝.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制保障問題研究[J].淮南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）

F321

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1009-9530（2011）03-0069-04

2011-02-15

教育部規(guī)劃課題（09YJA710010）

朱振輝（1966-），男，安徽利辛人，中共阜陽市委黨校綜合教研室副教授，法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法制及三農(nóng)問題研究。錢守云，阜陽師范學(xué)院法政系教授，博士，主要從事思政理論及三農(nóng)問題研究。