農(nóng)村環(huán)境污染防治法制路徑探析

廖旺榮

(桂林航天工業(yè)高等專科學校，廣西 桂林 541004)

農(nóng)村環(huán)境污染防治法制路徑探析

廖旺榮

(桂林航天工業(yè)高等?？茖W校，廣西 桂林 541004)

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染問題日趨嚴重，加強農(nóng)村環(huán)境污染防治工作顯得日益重要。從農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀入手，分析農(nóng)村環(huán)境污染形成及不斷惡化的原因，提出建立和完善我國農(nóng)村環(huán)境污染防治的法制對策。

農(nóng)村;環(huán)境污染;防治;法制路徑

我國現(xiàn)行的環(huán)保法制大多針對城市和工業(yè)而制定，農(nóng)村相關(guān)環(huán)保法制長期處于缺失狀態(tài)，農(nóng)村環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴重，已成為構(gòu)建和諧社會的瓶頸因素，它不僅影響到農(nóng)民身心健康，降低他們的生活質(zhì)量，而且還將間接影響到城市居民乃至全人類的健康與生存，造成大量直接或間接的經(jīng)濟損失。

一、農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀透析

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題始終是國人關(guān)注的焦點問題。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的加速，農(nóng)村環(huán)境污染問題也日益暴露出來。目前，農(nóng)村環(huán)境污染可以歸納為農(nóng)業(yè)自身污染和外來污染兩個方面，本文主要探討農(nóng)業(yè)自身帶來的污染。現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式主要局限于農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過度使用農(nóng)藥、化肥所造成的環(huán)境問題較為嚴重。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)業(yè)每年的化肥使用量已達4 412萬噸(有機肥僅占25%)，平均施用量是發(fā)達國家化肥安全施用上限的2倍，平均利用率僅為40%左右;農(nóng)藥的年使用量高達132萬噸以上(高毒農(nóng)藥占 70%)。［1］277地膜覆蓋技術(shù)的推廣使用，使得農(nóng)用塑料薄膜用量劇增，由于農(nóng)用地膜回收甚微致使部分農(nóng)田出現(xiàn)了很多白色污染。畜禽養(yǎng)殖污染對農(nóng)村環(huán)境污染也造成很大影響，有關(guān)資料表明，全國畜禽養(yǎng)殖污染治理率僅為20%，有80%的畜禽養(yǎng)殖場未采取任何污染防治措施。畜禽糞便及污水的污染負荷遠大于工業(yè)廢水和生活污水，如2002年的畜禽糞便產(chǎn)生量是工業(yè)有機污染物的4.1 倍。［2］126農(nóng)村居住點由于欠缺環(huán)保規(guī)劃及環(huán)境治理落后，未能配套相應(yīng)的下水道、垃圾處理池等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村污水處理率極低，垃圾收集處理系統(tǒng)也幾乎沒有建成。據(jù)衛(wèi)生部門和水利部門的調(diào)查，我國農(nóng)村飲用水符合衛(wèi)生標準的比例為66%，還有34%的人口飲用水達不到準則要求。［3］長期的超量施用農(nóng)藥化肥，隨意排放畜禽糞便、污水及生活垃圾，致使農(nóng)村空氣、水源、土壤和食物受到污染，并通過食物鏈破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能，影響農(nóng)民以致全人類的健康，農(nóng)村環(huán)境污染問題已引起不少學者和社會的關(guān)注。

二、農(nóng)村環(huán)境污染成因的法制分析

盡管國家對農(nóng)村環(huán)保工作給予了高度重視，但由于農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)不健全及環(huán)保監(jiān)管體系不完善，使得我國農(nóng)村環(huán)保工作無法可依、有法難依和有法不依的現(xiàn)象比較突出，直接影響到農(nóng)村環(huán)境問題解決的進程。

(一)農(nóng)村環(huán)境保護存在立法空白

中國制定了一大批環(huán)境保護的法律法規(guī)及地方性法規(guī)，已經(jīng)建立了國家環(huán)境保護標準體系，截止2010年底，我國共頒布了1 300余項國家環(huán)境保護標準，但當前的環(huán)境法律體系更多地關(guān)注工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及農(nóng)業(yè)污染防治和農(nóng)村的環(huán)境利益，對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不多，農(nóng)村環(huán)境立法存在較大盲區(qū)，農(nóng)民合法權(quán)益未能得到最大限度的保護。檢查現(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等11部環(huán)境資源法律發(fā)現(xiàn)，到2008年7月底為止，這11部法律中明確要求由國務(wù)院及其有關(guān)部門制定的配套法規(guī)和規(guī)章目前尚有近30%沒有出臺。［4］現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境保護條款均分散在《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)中，且大多為原則性、抽象性規(guī)定，缺乏綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)。在農(nóng)村環(huán)境保護的一些重要領(lǐng)域，諸如農(nóng)藥污染、化肥污染、土壤污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村環(huán)境評價、農(nóng)民環(huán)境權(quán)及公益訴訟制度等方面，在立法上還處于空白狀態(tài)。對外來污染物轉(zhuǎn)移、生活垃圾下鄉(xiāng)等新污染問題缺乏有針對性規(guī)定，致使管理上出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。

(二)法律法規(guī)對農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)定不完善

目前，我國關(guān)于防治環(huán)境問題的法律體系已基本建立起來，但立法更多地是強調(diào)政府在城市環(huán)境保護中的職責，卻沒有結(jié)合農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性要求政府充分履行其農(nóng)村環(huán)保職能。［5］縣級環(huán)保局作為環(huán)境保護的“綜合管理部門”，其涉及到農(nóng)村的主要職能也僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超標排污，對于農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)環(huán)境、城市污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等問題幾乎不涉及?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護法》對農(nóng)村環(huán)境保護的責任主體和內(nèi)容缺乏具體規(guī)定，該法第7條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境和資源的保護實施監(jiān)督管理?！贝藯l款將環(huán)境監(jiān)管職責定位在縣級以上人民政府環(huán)保等行政主管部門，并未涉及縣級以下人民政府及其有關(guān)行政主管部門的環(huán)境監(jiān)管職責。由于法律法規(guī)缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護職責的規(guī)定，致使農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)管主體缺位。在農(nóng)村環(huán)境保護內(nèi)容上，該法僅有第20條“各級人民政府應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，防治土壤污染和植被破壞以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥”的籠統(tǒng)規(guī)定。又如，《水污染防治法》對農(nóng)田灌溉、農(nóng)藥和化肥的使用以及畜禽養(yǎng)殖場廢水排放都作了規(guī)定，但缺乏具體執(zhí)行措施和明確的法律責任，可操作性不強?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對工業(yè)固體廢棄物和城市生活垃圾的污染防治做了詳細規(guī)定，但對農(nóng)業(yè)固體廢棄物和農(nóng)村生活垃圾的污染防治規(guī)定欠缺。

(三)農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)缺乏，環(huán)保人員和經(jīng)費不足

我國的環(huán)境管理機構(gòu)在城市和工業(yè)集中地區(qū)比較健全，但在農(nóng)村地區(qū)則非常匱乏。我國基層環(huán)保部門是縣級環(huán)保機構(gòu)，縣級環(huán)保部門受各種條件限制，很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)保進行有效的管理。目前，我國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有環(huán)境保護機構(gòu)，也沒有配備專職人員和專項經(jīng)費，即便有為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管部門，也會因人員和經(jīng)費的不足而形同虛設(shè)，難以發(fā)揮監(jiān)管職能。在環(huán)境污染防治投入上，同樣存在著嚴重的城鄉(xiāng)失衡，國家污染防治投資幾乎全部用于城市和工業(yè)，農(nóng)村從財政渠道難以得到污染治理和環(huán)保設(shè)施建設(shè)資金，也申請不到專項治理的排污費，致使農(nóng)村環(huán)保經(jīng)費嚴重不足。如2006年廣西全年環(huán)境污染治理投入48.78億元，其中城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)29.15億元，老工業(yè)污染源治理投資6.93億元，新建設(shè)項目環(huán)境保護“三同時”投資12.7億元，而農(nóng)村環(huán)境污染防治投入幾乎為零。［6］333廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)管基本處于空白狀態(tài)，“無人管環(huán)保、無力管環(huán)?！钡默F(xiàn)象十分普遍。

(四)執(zhí)法技術(shù)手段落后，農(nóng)村尚未形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，環(huán)保經(jīng)費投入嚴重不足，大多數(shù)縣級環(huán)保部門缺乏必備的技術(shù)設(shè)備，環(huán)境執(zhí)法技術(shù)手段非常落后，環(huán)保監(jiān)測站建設(shè)不健全，監(jiān)測站缺乏監(jiān)測設(shè)備，有的甚至無交通工具，制約了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法程序的順利進行。［7］我國農(nóng)村環(huán)境治理體系發(fā)展滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，導致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強，目前我國農(nóng)村基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系。環(huán)保監(jiān)測及政府環(huán)境狀況公報主要針對工業(yè)及城市環(huán)境狀況，幾乎不涉及農(nóng)村生態(tài)和農(nóng)業(yè)污染問題。筆者曾走訪某省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等四級的環(huán)保部門和農(nóng)業(yè)部門，試圖收集關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染的數(shù)據(jù)和資料，但都是無功而返。

(五)傳統(tǒng)環(huán)境治理模式不適合農(nóng)村實際

現(xiàn)階段我國環(huán)境管理模式仍然是以“行政命令、末端治理，濃度控制、點源控制”為主，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟、科技與教育手段的環(huán)境管理制度仍然未建立起來。［8］這種以單一行政強制和直接控制為主的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式，對于污染排放集中、污染物相對單一和生產(chǎn)規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)及城市污染是有效可行，但對于以一家一戶一院為主的農(nóng)村，在治理發(fā)生量大且分散度高的環(huán)境污染和破壞行為時，所起到的作用、力度和效果都是非常有限。目前農(nóng)村環(huán)境污染點多面廣，復雜多樣，呈現(xiàn)出點源污染與面源污染共存，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染重疊，新舊污染相互交織的態(tài)勢，套用傳統(tǒng)治理模式存在經(jīng)濟和技術(shù)上的障礙，也常因污染治理設(shè)施建設(shè)滯后和環(huán)境管理運行成本過高而面臨既治不起，也治不凈的雙重困境。

(六)農(nóng)村環(huán)境教育缺失和環(huán)保意識薄弱

由于農(nóng)村在基礎(chǔ)教育，特別是對環(huán)境保護教育存在不同程度的缺失，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，農(nóng)村生產(chǎn)生活導致的污染在相對較大的地域范圍內(nèi)并沒有突破環(huán)境的自凈能力，致使廣大農(nóng)民和基層干部對環(huán)保法規(guī)和污染問題認識比較缺乏，盲目認為環(huán)境污染僅僅是城市和工業(yè)的問題。［9］加之長期以來GDP被認為是衡量經(jīng)濟增長最有效的指標，并被作為衡量一個地區(qū)經(jīng)濟健康程度和福利的首要指標，作為干部政績考核的主要依據(jù)。但無論在農(nóng)村還是在城市，環(huán)境保護都是一種長線投入，政績效果都非常不明顯。在現(xiàn)有的政績評定標準下，農(nóng)村環(huán)境保護對基層官員來說，更缺乏應(yīng)有的動力和激勵的空間，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)保發(fā)生沖突，地方政府更傾向于寧舍“青山綠水”，也要“金山銀山”的選擇。

三、農(nóng)村環(huán)境污染防治的法制路徑

法律對權(quán)利的確認，是公民實現(xiàn)權(quán)利最強有力的保護措施。針對環(huán)境法律法規(guī)和農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體系以及農(nóng)村環(huán)境法律意識的現(xiàn)狀，筆者從法制角度提出如下對策，以試圖遏制農(nóng)村環(huán)境污染的蔓延和惡化。

(一)構(gòu)建和完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律體系

目前我國的生態(tài)環(huán)境立法主要是以城市為中心，以防治工業(yè)污染和城市污染為重點，已初步形成了以《環(huán)境保護法》為主體，涵蓋基本法和系列環(huán)境保護單行法規(guī)的法律體系，但對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定幾乎沒有，這種現(xiàn)象已遠不能應(yīng)對農(nóng)村嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)。［10］4

1.從憲法上確定公民的環(huán)境權(quán)

完整的法律體系必須有堅固的憲法根基，否則無論從邏輯上，還是從基本法律的效力淵源上都會出現(xiàn)缺失。英國學者Tim Hayward認為必須在憲法層面以基本人權(quán)的方式確立適宜環(huán)境權(quán)的地位，而非僅從基本國策的層面。他認為，人權(quán)的保護和實施應(yīng)當憲法化，環(huán)境權(quán)是人權(quán)的一類，故環(huán)境權(quán)應(yīng)當憲法化。［11］正如蔡守秋先生所說“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境立法和執(zhí)法、環(huán)境管理和訴訟的基礎(chǔ)，也是環(huán)境法學和環(huán)境法制建設(shè)中的基本理論”。由于環(huán)境權(quán)在憲法中的缺失，致使公民環(huán)境權(quán)益無法得到有效保障。將公民環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)在憲法上加以確認十分必要，可以為環(huán)境法、民法、刑法等部門法中關(guān)于環(huán)境權(quán)的保護提供合法依據(jù)，為農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系構(gòu)建打下堅實基礎(chǔ)。在憲法確定公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)上，通過制定相關(guān)的單行法將農(nóng)民的環(huán)境參與權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、行使程序、救濟途徑、義務(wù)主體及職責等內(nèi)容細化，為農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益提供有效保障。

2.補充和完善環(huán)保基本法和單行法規(guī)

單行污染防治法對農(nóng)村環(huán)境污染問題的漠視看似單行環(huán)境法律本身的缺陷，實際上卻是我國環(huán)境立法相關(guān)原則的缺失。要有效解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，應(yīng)該在修改《環(huán)境保護法》中增加環(huán)境公益訴訟制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地企業(yè)新建、改建、擴建遵循的“三同時”制度等內(nèi)容，并確立可持續(xù)發(fā)展原則，明確國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府的農(nóng)村環(huán)保責任，將農(nóng)村環(huán)境污染防治納入工作計劃，從監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)管人員、環(huán)保經(jīng)費和宣傳教育多個層面確保相關(guān)立法順利實施。同時對觸及農(nóng)村環(huán)境污染防治，但內(nèi)容過于簡單籠統(tǒng)的單行法規(guī)進行修訂完善，細化相關(guān)內(nèi)容，明確相應(yīng)的法律責任。如在《循環(huán)經(jīng)濟法》中增加“關(guān)于在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當建立有效的循環(huán)經(jīng)濟模式”的原則性條款，并細化與農(nóng)村環(huán)境有關(guān)的措施。

3.制定《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》及其配套的系列法規(guī)條例

針對農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，制定一部綜合性的農(nóng)村環(huán)境污染防治法律，從法律制度上明確農(nóng)村環(huán)境污染防治原則、基本制度、責任主體、機構(gòu)設(shè)置及各相關(guān)執(zhí)法主體的權(quán)責利等內(nèi)容，強化地方政府的農(nóng)村環(huán)保職責，并將農(nóng)村環(huán)境保護作為官員政績考核的重要因素。同時以《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》和農(nóng)民環(huán)境權(quán)為基點，結(jié)合農(nóng)民自身和農(nóng)村地域環(huán)境的特點，制定與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和污染防治相關(guān)的配套法規(guī)，諸如農(nóng)村水資源環(huán)境、土壤生態(tài)環(huán)境、農(nóng)藥化肥污染防治、農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物污染防治和農(nóng)村生活廢棄物污染防治等法規(guī)條例或?qū)嵤┘殑t，確保對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的合法性、正當性和可操作性。

(二)建立健全適應(yīng)農(nóng)村環(huán)保需要的防治制度

1.完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制

(1)提高環(huán)保機構(gòu)的地位和權(quán)威

進入20世紀80年代以來，世界各國紛紛強化環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)，提高環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)級別和地位，明確政府各部門有關(guān)環(huán)境保護的職責和權(quán)限。目前我國環(huán)境行政管理實行“環(huán)保部門統(tǒng)一管理和其他部門分工負責，統(tǒng)管部門與分管部門執(zhí)法地位平等”的模式，這種模式容易導致各部門爭權(quán)奪利或相互推諉，從而降低了環(huán)境執(zhí)法應(yīng)有的效力。完善我國的環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)保主管部門的地位確有必要。筆者建議，我國環(huán)境監(jiān)管體制可以嘗試實行行政首長負責與環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一管理相結(jié)合的模式，環(huán)境行政管理權(quán)由各級政府首長和環(huán)境保護行政主管部門共同行使。［12］各級政府分管領(lǐng)導兼任同級環(huán)保局局長職務(wù)，環(huán)境行政主管部門具體負責環(huán)保技術(shù)和污染糾紛處理等專業(yè)性問題，這樣賦予環(huán)保主管部門更大的管理權(quán)限和較高的地位，可以強化同級政府所屬職能部門和下級政府的環(huán)保責任，更好地協(xié)調(diào)各相關(guān)行政部門的環(huán)境監(jiān)管權(quán)，從而使環(huán)境管理過程中出現(xiàn)的種種阻力得以克服。

(2)健全農(nóng)村環(huán)境保護組織機構(gòu)

鑒于農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)的缺乏，筆者建議將縣級環(huán)境保護行政部門向農(nóng)村地區(qū)延伸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置環(huán)保管理機構(gòu)，配備專兼職農(nóng)村環(huán)境管理干部和相應(yīng)的監(jiān)測設(shè)施?？h級財政和勞動人事部門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保管理機構(gòu)提供必要的資金和人員保障，縣級環(huán)保部門加大對農(nóng)村環(huán)境保護技術(shù)上的支持和設(shè)備上的投入。同時在縣級以上環(huán)保部門內(nèi)設(shè)立專人專崗，具體負責農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和污染防治工作，逐步建立健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系，定期或不定期公布農(nóng)村環(huán)境狀況。

(3)轉(zhuǎn)變農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法方式

作為工業(yè)發(fā)達國家環(huán)境執(zhí)法的典型代表，日本不僅有強有力的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，而且還創(chuàng)造了富有特色的執(zhí)法措施，常常向公眾和企業(yè)散發(fā)書面?zhèn)鲉涡问降摹靶姓改稀?，通過行政指導來勸導違法者依法辦事。環(huán)境行政指導允許相對人有較大的行為自由、思想空間和較多的自主權(quán)及參與環(huán)境管理的機會，較適合農(nóng)村面源污染和生活垃圾污染防治。由于我國公民自發(fā)守法和農(nóng)村環(huán)保意識不強，環(huán)境法規(guī)實施的社會阻力較大，客觀上需要政府實施行政強制管理，這種手段在防治城市和工業(yè)污染方面收效甚好，但對于農(nóng)村環(huán)境污染防治卻失去了應(yīng)有的效力。之前已經(jīng)論述了農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性，這里不再贅述。筆者認為，我國農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法可以借鑒日本的做法，由政府管制轉(zhuǎn)向行政引導，通過對相對人符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告和建議等行政指導，使廣大農(nóng)民認識生態(tài)環(huán)境的重要性并自覺保護環(huán)境。

2.建立對農(nóng)民的生態(tài)補償制度

生態(tài)補償，從法學上來講，就是以實現(xiàn)社會公平，促進可持續(xù)發(fā)展為目的，國家通過法律手段對造成生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能減損的生態(tài)環(huán)境利用者以及為生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能的增益作出貢獻者進行經(jīng)濟或非經(jīng)濟形式的剝奪、回報、彌補、鼓勵的法律行為。［13］54“公平是法律所應(yīng)當始終奉行的一種價值觀”［14］74無論是城市的居民還是農(nóng)村的農(nóng)民，都有權(quán)利平等享受生態(tài)環(huán)境保護所帶來的良好結(jié)果?，F(xiàn)實中，城市確實因其本身產(chǎn)生的污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和從農(nóng)村獲取工業(yè)原材料及農(nóng)產(chǎn)品而受益，但整體上并沒有付給農(nóng)村一定的補償費用，我國環(huán)境法在原則和制度上對農(nóng)村的環(huán)境保護是欠公平的。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補償機制建設(shè)的不足加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境資源分配的不公和環(huán)境保護成本分攤的不均。農(nóng)村在帶動城市經(jīng)濟增長的同時，卻造成了自身生態(tài)破壞和地力耗竭，為保證糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，農(nóng)民必須對農(nóng)村土壤營養(yǎng)元素的轉(zhuǎn)移進行補償，而化肥的大量施用正是農(nóng)村環(huán)境污染的主要來源之一。為解決城市的居民和農(nóng)村的農(nóng)民在環(huán)境權(quán)上的不平等現(xiàn)象，應(yīng)盡快建立和完善對農(nóng)民的生態(tài)補償制度，通過該制度的設(shè)計，在城市生態(tài)環(huán)境受益者與農(nóng)村受害者之間重新進行利益分配，以從根本上保護農(nóng)民環(huán)境利益，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。鑒于我國多元投資主體和多渠道的環(huán)境融資體制尚未建立，生態(tài)補償融資渠道主要還是依靠財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金，因而政府在努力增加財政對農(nóng)民生態(tài)補償投入的同時，要充分培養(yǎng)和發(fā)展生態(tài)資本市場，積極引導社會各方參與，使更多的社會閑散資金投入到農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域，并逐步建立“誰開發(fā)、誰保護，誰保護、誰受益，誰受益、誰補償”的生態(tài)保護長效機制。

3.建立對農(nóng)村的環(huán)境法律援助制度

“從謀求最大多數(shù)人的最大利益到關(guān)愛社會境況最差者，這是正義立場的重大轉(zhuǎn)變?！保?5］158保護環(huán)境資源權(quán)益弱勢群體的利益，不僅僅是資源利用與環(huán)境權(quán)享有的問題，更是一個關(guān)乎社會公平和正義的問題。由于自身的貧窮、教育程度的偏低、法律意識的匱乏以及環(huán)境問題本身的不確定性等多種因素妨礙了農(nóng)民對環(huán)境受害的認知、預防和救濟，致使農(nóng)民在環(huán)境污染發(fā)生時鮮有維權(quán)能力，在環(huán)境糾紛發(fā)生后也不知道通過何種渠道來維權(quán)，即便略知通過法律途徑，也往往因為舉證能力不足、訴訟費用高昂而造成自己應(yīng)得環(huán)境權(quán)益的喪失。對農(nóng)民環(huán)境權(quán)益救濟方面，現(xiàn)行環(huán)境立法基本處于失語狀態(tài)，司法救濟的保障功能更是難以發(fā)揮。少數(shù)法律雖有所涉及，但適用范圍極為有限，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條“國家鼓勵法律服務(wù)機構(gòu)對固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助”的簡單規(guī)定，只是針對固體廢物污染，而且僅僅是鼓勵性意見。法諺有云:“沒有救濟權(quán)利就不是權(quán)利”。在權(quán)利的救濟范疇中，僅從立法上確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)并不足以使農(nóng)民實然地享有與環(huán)境相關(guān)的權(quán)益，還必須從制度上為權(quán)利的實現(xiàn)給予真實而具體的價值關(guān)懷，將法律援助制度擴張到農(nóng)民環(huán)境維權(quán)上，通過資源傾斜性配置來調(diào)節(jié)和消解基于機遇、資源稟賦等偶然因素而形成的弱勢地位。［16］筆者建議，可以嘗試在縣級法律援助中心設(shè)立農(nóng)民法律援助站，專門為農(nóng)民代寫法律文書、提供法律咨詢、進行辯護和代理以及提供生態(tài)環(huán)境維權(quán)方面的救濟，并將農(nóng)民法律援助站擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以適應(yīng)農(nóng)民對法律援助與咨詢的現(xiàn)實需求。

(三)建立環(huán)境法律宣傳教育長效機制

人類對生存環(huán)境的破壞行為和作用，從根本上來說是一種環(huán)境道德問題。如果不提高到道德自律高度去進行，種種環(huán)境保護的宣傳、教育、防治、禁止，均只起到揚湯止沸的表面作用，最終都將不能達到釜底抽薪的預期目的。［17］只有當人類對環(huán)境道德形成共識，確立了共同的環(huán)境倫理道德規(guī)范之后，才有可能自覺遵循經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展與環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的原則，減少對農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，因而進行環(huán)境道德養(yǎng)成教育和環(huán)保法律宣傳顯得尤為必要。筆者建議從環(huán)境道德教育和環(huán)保法律宣傳的范圍、內(nèi)容和途徑等方面構(gòu)建一套長效機制。一是要廣泛開展宣傳教育，在全國的大中小學校開設(shè)環(huán)境教育課程或在課堂教學中滲透農(nóng)村環(huán)保知識，把所有涉及農(nóng)村環(huán)境保護的人員都納入宣傳教育范圍，宣傳教育的對象有農(nóng)民、企業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及省、市、縣政府機關(guān)，企事業(yè)單位和其他社會群體，增強社會各界對農(nóng)村環(huán)境問題的認識和重視。二是要全面開展宣傳教育，既要宣傳環(huán)境道德、生態(tài)道德、環(huán)保知識、法律知識，也要大力推廣和普及環(huán)保技術(shù)，引導農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)綠色食品，科學使用農(nóng)藥化肥，綜合利用畜禽糞便，妥善處理生活垃圾，減少對農(nóng)村的環(huán)境污染。三是要多途徑開展宣傳教育，利用辦展覽、發(fā)放環(huán)保法律書籍和宣傳畫冊、文藝表演等多種形式開展生態(tài)環(huán)境警示教育系列活動，對當?shù)剞r(nóng)村沿襲的陳規(guī)陋習和不良習慣公開剖析，促進農(nóng)民更新觀念，營造認識環(huán)保、重視環(huán)保、支持環(huán)保的氛圍。同時通過定期或不定期的知識講座、培訓、自學等多種方式，建立執(zhí)法隊伍環(huán)境法律知識學習長效機制，不斷更新農(nóng)村環(huán)保隊伍的知識結(jié)構(gòu)，提高他們的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

四、結(jié)語

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程的推進，農(nóng)村環(huán)境污染問題已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸，影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民的身心健康。政府在積極推進新農(nóng)村建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的同時，應(yīng)該采取有效的措施防止農(nóng)村污染的進一步蔓延，維持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和資源的可持續(xù)利用。

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Analysis of the Legal Measures of Environmental Pollution Prevention in Rural Areas

LIAO Wang-rong

(Guilin College of Aerospace Technology，Guilin ，Guangxi 541004，China)

With the new rural construction and the continuous development of the rural economy，the problem of environmental pollution in rural areas has been worsening in the recent years.Therefore，it is increasingly imperative to strengthen the prevention and control of environmental pollution.In view of the present situation of environmental pollution in rural areas，the paper analyses the cause of rural worsening environmental pollution，and formulates the legal measures of establishing and perfecting the rural environmental pollution prevention and control.

rural areas;environmental pollution;prevention;legal measure

D922.6

A

1672－9021(2011)06－0097－06

廖旺榮(1975－)，男，廣西桂林人，桂林航天工業(yè)高等?？茖W校講師，碩士，主要研究方向:環(huán)境與資源保護法，民商法。

2010年度國家社會科學基金項目:西部農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境修復與改善法律機制研究(10XFX022)。

2011－10－20

［責任編輯普梅笑］