尚夢平

（山東省水利廳，山東 濟(jì)南 250013）

新修訂的《中華人民共和國水土保持法》于3月1日正式施行，這是水土保持法制建設(shè)又一個重要里程碑，對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。新法充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展、依法行政的理念和原則，更加具有針對性和可操作性。為我省預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，改善生態(tài)環(huán)境提供了強(qiáng)有力的法律武器，必將進(jìn)一步推動全省水土保持監(jiān)督執(zhí)法、綜合治理和水系生態(tài)建設(shè)等工作有序、高效開展，實現(xiàn)全省水土保持事業(yè)的新跨越。

一、深刻把握新《水土保持法》的主要內(nèi)容

縱觀新《中華人民共和國水土保持法》，突出體現(xiàn)了“五個強(qiáng)化”，即強(qiáng)化了政府和部門責(zé)任、強(qiáng)化了規(guī)劃的法律地位、強(qiáng)化了預(yù)防保護(hù)制度、強(qiáng)化了綜合治理措施、強(qiáng)化了法律責(zé)任。

（一）政府和部門責(zé)任

明確要求將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并安排專項資金開展水土流失防治。在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)實行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。進(jìn)一步明確了水行政主管部門和其他相關(guān)部門的職責(zé)，規(guī)定縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作，縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。

（二）規(guī)劃的法律地位

新法增設(shè)了“規(guī)劃”一章，就規(guī)劃的編制主體、批準(zhǔn)程序、種類、內(nèi)容、編制、實施等作出了具體規(guī)定。規(guī)定縣級以上水行政主管部門會同有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃，報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后，由水行政主管部門組織實施；水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行；將水土保持規(guī)劃作為水土流失預(yù)防和治理、水土保持方案編制、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收的依據(jù)；要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃中要提出水土流失預(yù)防和治理的對策、措施。

（三）預(yù)防保護(hù)制度

將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先作為水土保持工作的指導(dǎo)方針。增加了對一些容易導(dǎo)致水土流失、破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以禁止或者限制的規(guī)定，如禁止毀林、毀草開墾和采集發(fā)菜。完善了水土保持方案制度、監(jiān)測制度和驗收制度，強(qiáng)化了人為水土流失的預(yù)防和管控。規(guī)定依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制或者方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。

（四）綜合治理措施

加強(qiáng)水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度。明確了水土保持投入保障機(jī)制和在不同水土流失類型區(qū)的技術(shù)路線。鼓勵單位和個人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理，并在資金、技術(shù)、稅收等方面予以扶持。鼓勵和支持保護(hù)性耕作、能源替代以及生態(tài)移民等有利于水土保持的行為。政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織單位和個人，在水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、重力侵蝕三個不同地區(qū)采取相應(yīng)措施進(jìn)行水土流失防治。

（五）法律責(zé)任

針對原法有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定過于原則、不全面、處罰力度不夠的問題，新法加大了對各種水土保持違法行為的處罰力度，增加了法律責(zé)任的種類，增強(qiáng)了法律執(zhí)行的可操作性。對單位和個人違反規(guī)定造成水土流失的行為以及生產(chǎn)建設(shè)項目在水土保持方案編報、審批、設(shè)施驗收等環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為做出了明確的處罰規(guī)定。水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的，最高可處以五十萬元的罰款；逾期不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，可以處應(yīng)繳費(fèi)額三倍以下的罰款。

二、正確認(rèn)識我省水土保持現(xiàn)狀和存在的問題

山東是一個水土流失相對嚴(yán)重的省份，目前全省共有水土流失面積3.6萬平方公里。《中華人民共和國水土保持法》頒布以來，特別是“十一五”以來，省委、省政府高度重視水土保持工作，把水土流失作為當(dāng)前的頭號環(huán)境問題來抓，堅持以大流域為依托，小流域為單元，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)模治理、連片治理、綜合治理，初步形成了層層設(shè)防、節(jié)節(jié)攔蓄的水土流失綜合防治體系，治理區(qū)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)三大效益非常顯著。五年來，全省每年治理面積一直穩(wěn)定在1800平方公里以上。共建設(shè)水平梯田20.94萬公頃，營造水保林26.73萬公頃、經(jīng)果林20.42萬公頃，建設(shè)塘壩、谷坊等小型水利水保工程4.9萬項。經(jīng)測算，上述措施發(fā)揮作用后，每年可增加蓄水保水2.7億立方米，保土2000萬噸，增產(chǎn)糧食20億斤。目前，全省共有6個國家級水土保持科技示范園通過水利部組織的評審并被正式命名。監(jiān)督管理方面，五年共審批方案1.1萬項，查處案件1200多個，征收水保兩費(fèi)3.1億元，督促開發(fā)建設(shè)單位投入水土流失防治資金35億元；啟動了全省25個縣的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動，水土保持依法行政水平不斷提高；我省的全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)二期工程建設(shè)全面完成，社會公共服務(wù)功能明顯增強(qiáng)。

雖然我省水土保持工作取得了可喜成績，但同時也應(yīng)該清醒地看到，和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展支撐能力提升的需求相比，和建設(shè)生態(tài)文明的要求相比，我省水土保持工作總體上還有不小的差距，主要表現(xiàn)為：一是全社會水土保持意識還有待進(jìn)一步增強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、群眾的關(guān)注度還遠(yuǎn)不夠，還需進(jìn)一步加大宣傳力度，激發(fā)全社會關(guān)心、支持、參與水土保持的積極性。二是投入不足，治理難度大。水土保持是一項公益性事業(yè)，受多種因素影響，各級財政投入水土流失治理的資金有限，社會投資處于剛剛起步階段，資金缺口較大，加上治理成本逐年增加、治理標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，治理難度加大，治理的任務(wù)依然非常艱巨。三是違法違規(guī)現(xiàn)象還比較普遍，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報率、實施率和驗收率依然較低，隨意破壞水土資源、人為造成水土流失的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有法不依的行為時有發(fā)生。要實現(xiàn)全省水土保持事業(yè)的科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展，這些問題必須盡快加以解決。

三、明確新時期水土保持工作重點

新時期水土保持工作必須緊緊圍繞省委、省政府關(guān)于生態(tài)省建設(shè)的重大決策部署，以落實今年中央和省兩個一號文件和新 《中華人民共和國水土保持法》為契機(jī)，以實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)為目標(biāo)，以保障和改善民生為著力點，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，多措并舉，實現(xiàn)大的發(fā)展。新時期應(yīng)重點做好四個方面工作。

（一）配套完善法規(guī)體系

加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，積極爭取各方支持，配套完善法規(guī)體系。針對新《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的新內(nèi)容、新亮點，結(jié)合我省實際情況，盡快啟動《山東省實施〈中華人民共和國水土保持法〉實施辦法》的修訂工作，并結(jié)合水利部制定補(bǔ)償費(fèi)征收、方案審批管理辦法、設(shè)施驗收管理辦法等，配套修訂完善我省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批管理辦法、補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法、設(shè)施驗收管理辦法、監(jiān)測辦法及“四荒”治理意見等相關(guān)政策法規(guī)，完善相關(guān)配套規(guī)章和規(guī)范性文件。在制定配套法規(guī)過程中，要注重深入調(diào)查研究，廣泛征求各方意見，切實提高法律法規(guī)的針對性和可操作性。各市、縣也應(yīng)相應(yīng)抓好地方配套政策的修訂完善，嚴(yán)格落實地方政府水土保持責(zé)任，努力形成一套互為補(bǔ)充、相互支撐、特色突出的水土保持政策法規(guī)體系，為依法治水管水、搞好水土保持提供可靠的法律保障。

（二）加大監(jiān)督管理力度

要按照“五完善、五到位、五規(guī)范、五健全”的要求，落實工作經(jīng)費(fèi)，加快建設(shè)進(jìn)度，確保今年6月底前全面完成25個監(jiān)督管理能力建設(shè)縣建設(shè)任務(wù)。以此為帶動，提升全省水土保持監(jiān)督管理水平。要全面落實水土保持“三同時”制度，加大監(jiān)督檢查力度，不斷增強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)單位的水土流失防治意識，提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編報率、實施率和驗收率，減少人為水土流失，督促生產(chǎn)建設(shè)單位依法繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。

要重點把好“三關(guān)”：一是嚴(yán)把方案審批關(guān)。要把水土保持方案審批、洪水影響評價、水資源論證作為取水許可的前提條件，作為項目審批立項的前置約束，必須嚴(yán)格執(zhí)行到位，做到?jīng)]有水行政主管部門批準(zhǔn)的水土保持方案，發(fā)改部門不得立項，環(huán)保、國土資源、工信等部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。二是嚴(yán)把設(shè)施驗收關(guān)。確保做到未經(jīng)水行政主管部門驗收或驗收不合格的生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用的，否則依法追究相關(guān)單位的責(zé)任。三是嚴(yán)把考核問責(zé)關(guān)。要加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法和地方政府履行水土保持職責(zé)的績效考核，加大水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收力度，嚴(yán)厲查處水土流失違法案件。對情節(jié)惡劣、影響面大的人為水土流失案件要掛牌督辦，對有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的要嚴(yán)肅問責(zé)，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（三）加快綜合治理步伐

要堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針，把保護(hù)和修復(fù)治理有機(jī)結(jié)合。要立足于保護(hù)，著眼于預(yù)防，注重生態(tài)自我修復(fù)。要圍繞生態(tài)省建設(shè)，依法加強(qiáng)水土流失的預(yù)防和治理，特別是抓好沂蒙山區(qū)、沿黃風(fēng)沙區(qū)、魯中南低山丘陵區(qū)等重點區(qū)域治理，逐步構(gòu)建覆蓋全省的水系生態(tài)網(wǎng)，實現(xiàn)與水資源調(diào)配網(wǎng)、防洪調(diào)度網(wǎng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要以大流域為骨架、小流域為單元，規(guī)劃建設(shè)一批生態(tài)河道、生態(tài)水系、生態(tài)小流域，走出一條“大生態(tài)、大循環(huán)、大水?！钡男滦桶l(fā)展道路。要堅持規(guī)模治理，突出綜合效益，一治一個流域，治一片、成一片、見效一片。要繼續(xù)深化小型水利水保工程產(chǎn)權(quán)制度改革，廣泛吸引民間投資、企業(yè)投資，積極引導(dǎo)和鼓勵單位和個人以各種形式參與水土流失治理，建立健全多元化、多渠道的水保投入機(jī)制，形成全社會共同治理水土流失的合力。

（四）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)

要制定長期水土保持人才隊伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，大力加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，按照水土保持法律法規(guī)賦予水土保持主管部門的職責(zé)，積極爭取各級政府和編委的支持，建立健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系。市、縣兩級要設(shè)立專門的水土保持管理機(jī)構(gòu)，配備專職管理人員，配齊水土保持監(jiān)督執(zhí)法所需的執(zhí)法車輛和辦公裝備。要加強(qiáng)培訓(xùn)，盡快完成省、市、縣三級從事水土保持工作人員的培訓(xùn)，以及全部乙、丙級水土保持方案編制單位技術(shù)人員的培訓(xùn)，分級負(fù)責(zé)開展新批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)單位主管領(lǐng)導(dǎo)和具體負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高水土保持人員的監(jiān)督管理能力、技術(shù)服務(wù)水平，保障新《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的各項要求、措施和制度落到實處。