何勝琴

0 引言

土地是承載自然資源、生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的重要載體。近年來，在實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快增長的同時(shí)，也付出了占用較多土地特別是耕地的代價(jià)。隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，晉城地區(qū)在今后一段時(shí)間將面臨更大的土地壓力。新一輪的土地利用規(guī)劃更加偏重于土地管制，從上往下層層分解的建設(shè)用地配額逐級(jí)減少，探求如何將現(xiàn)有建設(shè)用地利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，創(chuàng)新土地開發(fā)利用工作機(jī)制，對緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土地資源的壓力、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高政府公共政策干預(yù)效率具有重要意義。

1 城市化過程中土地利用的主要問題及原因

通過對 1996年 ～2006年晉城市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，人均耕地面積由原來的 1.54畝下降到 1.37畝，低于全國、全省人均耕地面積水平，人地矛盾比較突出。耕地總體質(zhì)量相對較差，糧食平均單產(chǎn)量低于長治、臨汾等周邊市，土地生產(chǎn)潛力沒有得到充分挖掘。農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化水平較低，全市農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地面積超出國家人均用地標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模的持續(xù)增長，生態(tài)環(huán)境容量將接受更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

1.1 政策性“關(guān)”“停”，造成一定數(shù)量的企業(yè)建設(shè)用地閑置

晉城市具有建立清潔能源基地、煤化工基地的絕對優(yōu)勢，但是，由于中小企業(yè)所占比重較大，工礦企業(yè)點(diǎn)多面廣，布局分散，與現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。經(jīng)過政府調(diào)控和市場運(yùn)作相結(jié)合，依托國有重點(diǎn)和地方骨干企業(yè)兼并重組整合中小煤礦，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，對煤礦等中小企業(yè)實(shí)施的治理整頓和兼并重組整合等一系列舉措，造成一定數(shù)量的企業(yè)建設(shè)用地閑置。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地中大量土地資源浪費(fèi)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地主要包括城市用地、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、工礦用地等，占晉城市建設(shè)用地總面積的 88.12%。其中，各縣(市、區(qū))分布的農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積的 72%，全市農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地面積223.86m2，超出國家人均用地標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化水平較低，大量的土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2 現(xiàn)有閑置建設(shè)用地潛力測算

綜合晉城市地區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地的現(xiàn)狀，對可進(jìn)行土地復(fù)墾整理的數(shù)據(jù)經(jīng)初步測算，閑置用地約有 1/3進(jìn)行了利用，但利用狀態(tài)還存在不盡如人意的地方，主要表現(xiàn)在:閑置地的性質(zhì)因多數(shù)仍為集體用地，部分已復(fù)墾為耕地，部分為村委和集體企業(yè)所用，有的堆放石料，部分為農(nóng)戶建房所用，還有部分為養(yǎng)殖業(yè)用地，而這種零散的養(yǎng)殖布局配套設(shè)施不夠全面，養(yǎng)殖也不能形成一定規(guī)模，建設(shè)用地的土地利用價(jià)值未得到充分體現(xiàn)。只要給予一定的投入和優(yōu)惠政策，采取一定的技術(shù)工程措施，晉城市現(xiàn)有建設(shè)用地仍有較大的集約利用潛力，大部分閑置土地、空閑土地可以進(jìn)行重新利用，可使工業(yè)項(xiàng)目更趨于集中布置，向區(qū)域化、規(guī)?；窬职l(fā)展，對優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)將起到積極的促進(jìn)作用。

3 借鑒其他省市的成功經(jīng)驗(yàn)

為了給土地整理折抵指標(biāo)的市場化調(diào)劑提供彈性的落地空間，浙江省于 2005年起開始對各縣市土地整理創(chuàng)造的折抵建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行配額管理，配額以外的折抵指標(biāo)不得自用，但可以預(yù)留以后年度使用，也可以轉(zhuǎn)用。

最近幾年，浙江省新增建設(shè)用地指標(biāo)接近 60%來自于土地整理折抵指標(biāo)，這意味著浙江新增建設(shè)用地指標(biāo)中的 60%在初次分配上是與耕地面積掛鉤的，新增建設(shè)用地指標(biāo)的 60%是通過市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)劑和再配置的。這種在一個(gè)省城范圍內(nèi)的大規(guī)模探索、試驗(yàn)和創(chuàng)新，應(yīng)該引起學(xué)界和決策部門的正視和關(guān)注。

要實(shí)現(xiàn)上述晉城市閑置建設(shè)用地的潛力，形成其集約化利用，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，出臺(tái)解決閑置建設(shè)用地的規(guī)范性文件，建立相應(yīng)的市場。

4 解決晉城市地區(qū)土地利用問題的啟示

晉城市是一個(gè)工礦城市，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)用地需求不斷增加，而有限的建設(shè)用地指標(biāo)與工業(yè)化快速推進(jìn)所帶來的用地需求形成了一對矛盾。為了妥善處理這對矛盾，應(yīng)積極探索處置閑置建設(shè)土地的相關(guān)政策，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求，積極開展土地復(fù)墾整理工作，恢復(fù)土地的利用價(jià)值，爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)，不失為當(dāng)前的理性選擇和重要舉措。

若實(shí)行土地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌制度，建立省級(jí)交易平臺(tái)，省委托市、縣開展土地整理開發(fā)，設(shè)立折抵指標(biāo)統(tǒng)籌專戶，實(shí)行同價(jià)調(diào)劑，封閉運(yùn)行，收支兩條線管理。折抵指標(biāo)有節(jié)余的縣、區(qū)可通過協(xié)議、寄存托管方式將指標(biāo)有償交統(tǒng)籌專戶收儲(chǔ)。有建設(shè)用地需求的縣、區(qū)可向統(tǒng)籌專戶申請，并及時(shí)將有關(guān)部門資金匯入專戶。

可以預(yù)期的是，若引入可轉(zhuǎn)讓配額機(jī)制，各地區(qū)既可以把自己的配額轉(zhuǎn)化為實(shí)際的新增建設(shè)用地指標(biāo)，也可以將其配額拿到建設(shè)用地指標(biāo)市場上有償轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)，同時(shí)還可以通過市場機(jī)制顯化不同地區(qū)對新增建設(shè)用地指標(biāo)的真實(shí)需求。折抵指標(biāo)的區(qū)際分配引入產(chǎn)權(quán)和市場機(jī)制，這樣不僅可以引導(dǎo)資本從發(fā)達(dá)地區(qū)流向落后地區(qū)，有利于平衡保有耕地和農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)兩者之間的利益關(guān)系;而且還可以增強(qiáng)新增建設(shè)用地指標(biāo)配置決策的靈活性、分散性、機(jī)動(dòng)性和適應(yīng)性，從而有力促進(jìn)農(nóng)村集體閑置建設(shè)用地整理，同時(shí)也解決了國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的問題，緩解建設(shè)用地供求矛盾。

[1] 吳海銀，王曉東.節(jié)約型城市的構(gòu)建與市政規(guī)劃[J].山西建筑，2009，35(10):31-32.