文/詹光華

探索發(fā)展型征地政策處理模式
——當(dāng)前蒼南征地政策處理的新動向

文/詹光華

改變政府剛性財政支出、以貨幣補償為主的“買斷型”征地模式，走以發(fā)展村集體服務(wù)配套行業(yè)、就業(yè)和社會保障為主的“發(fā)展型”征地道路

做好征地政策處理是省委、省政府“四大”戰(zhàn)略中“大平臺”打造的主要前提條件，也是各地抓發(fā)展的主要前期工作，又因牽涉到農(nóng)戶、政府、企業(yè)多方利益博弈，是媒體關(guān)注的熱點領(lǐng)域。當(dāng)前更加注重民生的新形勢已為各地征地政策處理工作帶來新的指導(dǎo)原則。征地中涉及房屋的，國務(wù)院新《國有土地上房屋征收與補償條例》更是明確規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?！闭鞯卣咛幚砉ぷ麟y度大增，面臨變局。筆者試圖以蒼南一地為例，對如何搞好新形勢下政策處理提出管窺之見。

征地政策處理現(xiàn)狀

十七屆五中全會的主要精神之一，收入分配制度從效率優(yōu)先、兼顧公平，向更加重視公平，更加重視民生和普惠發(fā)展轉(zhuǎn)變，成為當(dāng)前我黨執(zhí)政的重要指針。各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的階段性目標(biāo)，從單純考量經(jīng)濟總量快速增長的“一元”向經(jīng)濟均衡普惠發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、環(huán)境承載力可持續(xù)等“多元”體系轉(zhuǎn)變，是新的、重大的形勢。

蒼南曾為全國縣域基本競爭力百強縣，2010年GDP251.2億元，工業(yè)總產(chǎn)值658億元，財政收入24.2億元，具有一定的經(jīng)濟總量規(guī)模，因人口基數(shù)大、底子薄，人均 GDP（19473元）僅為浙江平均水平（52058元）的37.4%，發(fā)展壓力很大。隨著交通條件的改善，沿海開發(fā)的推進，各種有利條件帶來的區(qū)位價值提升，也迎來難得的發(fā)展機遇。

根據(jù)“十二五”規(guī)劃構(gòu)建溫州大都市區(qū)副中心、溫州南部工業(yè)戰(zhàn)略新區(qū)、浙南對臺經(jīng)貿(mào)集聚區(qū)的構(gòu)想，蒼南“十二五”期間需要新增建設(shè)用地20平方公里。這需要“三措并舉”予以保障，一是靠圍墾、復(fù)墾造地解決一部分（尚需一定時日）；二是盤活存量；三是靠新征地來解決，這是大頭?？梢哉f，征地征不下來，就發(fā)展不起來。

省內(nèi)橫向比較征地補償政策標(biāo)準(zhǔn)，差異很大。高者如杭州，征地補償標(biāo)準(zhǔn)分四級從16.5萬元-27萬元/畝不等，而低者有低于1萬元的。蒼南縣現(xiàn)行征地補償政策體系主要為三塊：一是征地補償款（含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等），全縣劃分四類不同片區(qū)綜合價，從4.44萬元-5.04萬元/畝不等；二是全省統(tǒng)一的基本社會保障，即征即保政策，每人每月190元的最低生活保障；三是涉及房屋的還要進行拆遷安置，基本上采取異地安置、以房易房的模式。較為普遍的還是第一、第二塊補償內(nèi)容，相加約7萬余元/畝。總的來說，蒼南縣征地補償在溫州地區(qū)處于中游水平。村集體返回地政策得到執(zhí)行，但未被充分利用。

現(xiàn)行政策征地困境

新征地舉步維艱。當(dāng)前蒼南普遍出現(xiàn)征地日益艱難、征地戶心理價位大幅提高的現(xiàn)象。各地對未征用土地補償安置期望普遍很高，很多農(nóng)民心理價位提到10-20萬元/畝，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至高達50-60萬元/畝或直接要求地基，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此而無法啟動新的土地征用工作。政府一方面大力爭取有限的土地指標(biāo)，又極度擔(dān)憂土地指標(biāo)因征用不到土地而到期作廢。

實際征地政策被迫突破。實際上，征地政策在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施過程中已經(jīng)被迫以不同形式突破，而這種沒有政策依據(jù)、各自為戰(zhàn)的不平衡結(jié)果又進一步抬高了征地要價。一是改明補為暗補，表面上維持補償標(biāo)準(zhǔn)不變，實際上要額外支付金額不等的錢款，有的高達10多萬元/畝，還不包括項目業(yè)主私下“做工作”；二是以地易房，解決建房指標(biāo)；三是被迫答應(yīng)在建村填方、搬運、承攬工程的某些不合理要求。第三種情況更造成“地霸、村霸”的出現(xiàn)。

拆遷安置存在一些政策難點。蒼南人口多、農(nóng)村建房多，因而不少工業(yè)功能區(qū)拆遷量很大；前些年有些項目帶房出讓，供地多年無法拆除。而拆遷對象不但有民房，還有工廠、學(xué)校、宗祠、廟宇及墳?zāi)?，安置缺乏政策依?jù)但必須面對。縣鄉(xiāng)財政收入低，安置房和中轉(zhuǎn)房建設(shè)資金吃緊。以1992年航拍圖片作為認(rèn)定民間建房是否合法的依據(jù)，引起一批1992年之后建房的失地農(nóng)民的激烈反對。而無房戶和違章房居民，也有不合法但合理的安置要求，如果無視這個特殊群體，也不可能把政策處理做好。

征地政策處理的遺留和衍生問題。一是嚴(yán)重影響建設(shè)效率。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于財力，征地后進行政策處理，造成遺留問題。新舊征收辦法更替后，一些征地戶對征地時間節(jié)點和適用標(biāo)準(zhǔn)提出異議，紛紛要求套用新辦法執(zhí)行。村民屢屢阻撓投資項目，政府又不能強制進場，越來越被動。二是“地霸”、“村霸”流行，投資項目遭遇強行阻撓、強攬工程、強買強賣的現(xiàn)象時有發(fā)生。行為雖不合法，卻部分含有安置政策對失地農(nóng)民生活保障力度不夠的因素。

走出一條發(fā)展型征地之路

征地是一項系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、農(nóng)民三方利益，是影響區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、政策富民的重大因素。新形勢下征地工作要實現(xiàn)多方共贏，使土地征用到哪里、農(nóng)民富裕到哪里，關(guān)鍵是既要有效促進土地征用，又要保持政策連貫性，避免引起大的動蕩，保證地方能夠承受消化，不至于驟然抬高發(fā)展成本。那就是要改變政府剛性財政支出、以貨幣補償為主的“買斷型”征地模式，走以發(fā)展村集體服務(wù)配套行業(yè)、就業(yè)和社會保障為主的“發(fā)展型”征地道路，用滿足正當(dāng)利益訴求的辦法壓倒地霸等不正當(dāng)利益訴求。

征地過程中政府可資利用的條件：一是農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)之間存在的價值剪刀差，使得征地給農(nóng)戶帶來致富機遇，不同村、居之間必然存在競爭關(guān)系，政府在能夠集中談判的前提下，可以規(guī)劃布局為籌碼，掌握征地主動權(quán)；二是新項目落地之后帶來的勞動用工機遇，以及辦公、餐飲、職工住宿、倉儲、物流市場；三是項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的工程建設(shè)和物資需求。能不能走出征地新路，就要看能不能用好這些條件。

——規(guī)劃先行、投入到位。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和實施征地工作中，要徹底消滅“零敲牛皮糖”的做法。征地零敲碎打的結(jié)果必然是政府征地議價能力的喪失。要有全局意識、立足長遠，實行超前規(guī)劃、超前政策處理、超前整村拆遷、超前整村安置，做到“七通一平”，形成科學(xué)規(guī)劃。在財政投入上一定要到位，提高凈地出讓的水平。特別在征地前，政府要把握主動，占據(jù)主導(dǎo)，增強政府博弈在建村的政策議價能力。

——用好村集體返回地。當(dāng)前“買斷式”的補償方式并不能給予被征地農(nóng)民替代性的生存和發(fā)展手段，有必要探索更為積極的發(fā)展型政策，使被征地農(nóng)民能獲得新的發(fā)展資源。最直接最有效的就是搞好村返回地建設(shè)文章，以“資產(chǎn)建設(shè)”為基礎(chǔ)，使在建村更多分享土地開發(fā)的“紅利”，使農(nóng)民實實在在獲益。首先要制定一攬子扶持村集體返回地建設(shè)的政策，包括地價、融資支持、規(guī)費優(yōu)惠、簡化手續(xù)和指導(dǎo)協(xié)調(diào)機制等。其次是要不折不扣地按工業(yè)8%、商住6%落實村集體返回地指標(biāo)，在每一個在建村科學(xué)規(guī)劃預(yù)留好返回地地塊。再次是放寬村集體返回地規(guī)劃管制，允許劃撥建設(shè)，使其可以結(jié)合市場需求情況選擇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、職工宿舍、倉庫、旅館等各種不同性質(zhì)的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸村集體擁有且不得分割、轉(zhuǎn)讓，村集體通過股份方式配售給失地村民。

——從實際出發(fā)搞好拆遷安置。新的拆遷安置條例精神明顯從產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向保障居民優(yōu)先轉(zhuǎn)變，迫使我們轉(zhuǎn)變思路。一是安置房和中轉(zhuǎn)房建設(shè)要優(yōu)先保障。拆遷安置是與群眾互動的工作，欲速則不達。不能得到妥善安置的拆遷戶必然強烈抵制拆遷工作。中轉(zhuǎn)房建設(shè)有困難的，可以參考杭州提供搬家費補助和租金貨幣化補償?shù)霓k法加以解決。二是原則性和靈活性相結(jié)合。拆遷工作必須堅持嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)進行補償，也要注重人性化，充分考慮困難戶、無房戶。三是對宗祠、廟宇、墳?zāi)沟忍厥獠疬w對象也應(yīng)從實際出發(fā)，確定安置補償方案。

蒼南縣經(jīng)濟貿(mào)易局）