“十二五”浙江:推進社會轉(zhuǎn)型 提升社會質(zhì)量

楊建華

“十二五”浙江:推進社會轉(zhuǎn)型 提升社會質(zhì)量

楊建華

編者按：黨的十七屆五中全會公報和《中共中央關(guān)于“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃建議》都強調(diào)了更加注重經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，中央的《規(guī)劃建議》把社會發(fā)展放到非常重要的位置。這是“十二五”和此前十一個五年規(guī)劃的最大不同。在新世紀里，浙江社會發(fā)展水平一直穩(wěn)居全國的前四位，其位次與經(jīng)濟發(fā)展水平相當。2010年，浙江的人均GDP可望達到7000美元，浙江完全有能力、有條件按照中央“十二五”規(guī)劃建議要求在社會發(fā)展方面繼續(xù)走在全國前列，順應(yīng)人民群眾生活得更好的新期許，更加注重社會建設(shè)。在“十二五”期間，經(jīng)濟需要更快轉(zhuǎn)型升級，社會同樣需要更好轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟發(fā)展有個質(zhì)量問題，社會發(fā)展同樣也有個質(zhì)量問題。因此，推進社會轉(zhuǎn)型，提升社會質(zhì)量，就成了“十二五”浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的應(yīng)有題中之意。本文系浙江省社會科學院的重大研究成果。

“社會質(zhì)量”是指人們能夠在多大程度上參與其共同體的社會與經(jīng)濟生活，并且這種生活能夠提升其福利和潛能。它摒棄了單純經(jīng)濟增長的片面發(fā)展觀，按照可持續(xù)發(fā)展的思路謀求全體社會成員的共同福祉?！吧鐣|(zhì)量”是一種全新的衡量社會發(fā)展水平與程度的理念。

社會質(zhì)量內(nèi)容主要包括社會經(jīng)濟保障、社會融入、社會整合與社會賦權(quán)。一個具有高社會質(zhì)量的社會，首先，必須使人們能夠獲得社會經(jīng)濟保障。其次，也是一個弱勢群體容易融入社會、社會排斥最小化的和諧社會。第三，還是一個充滿信任、高度團結(jié)的社會。最后，也是一個強調(diào)所有社會成員都能參與社會和被賦予一定權(quán)能（社會賦權(quán)）的社會，以便在社會經(jīng)濟的急劇變遷面前，有能力全面參與。根據(jù)這樣的內(nèi)容要求，在“十二五”期間浙江除了更加重視以保障改善民生為重點的社會建設(shè)外，可能還需要著力在以下三個方面來推進社會轉(zhuǎn)型升級，提升社會質(zhì)量。

優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)

浙江省中等收入人群占比還遠沒有達到現(xiàn)代化國家的平均水平,而就業(yè)問題未很好解決亦是阻礙之一。 陳建齊/攝

社會結(jié)構(gòu)的核心是社會階層結(jié)構(gòu)，它直接體現(xiàn)了社會關(guān)系的狀況，既構(gòu)成社會穩(wěn)定、社會和諧和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，又構(gòu)成社會矛盾、社會沖突和社會解組的原因。從社會學意義上看，社會階層結(jié)構(gòu)狀況是社會的本質(zhì)特征之一，其變遷過程實質(zhì)上就是社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展過程。從金字塔形社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變到以中等收入階層為主體的橄欖型社會結(jié)構(gòu)正是較高社會質(zhì)量的重要標志。

從全球范圍來看，目前中等發(fā)達國家的中等收入群體一般占45%左右，美國已經(jīng)達到80%。浙江省在2008年中等收入群體為30.66%，浙江省的中等收入人群所占比例還遠沒有達到現(xiàn)代化國家45%的平均水平。浙江省委“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃建議稿提出兩個率先，其中一個率先就是在2020年率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化?；粳F(xiàn)代化一個關(guān)鍵的指標就是中等收入人群成為社會主體，一般需達到45%左右。

按照這一要求，浙江省在這10年里必須以年均1.3個百分點速度來提升。但是，從目前浙江省中等收入群體發(fā)展所面臨的體制機制、收入分配、城鄉(xiāng)二元、公共產(chǎn)品等方面的障礙，要實現(xiàn)這一速度的提升目標存在很大困難。

優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)在不同居民之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就需要努力改善困難群體生活的社會生態(tài)。我國改革和發(fā)展的一條重要經(jīng)驗，就是要讓絕大多數(shù)人民群眾在改革和發(fā)展中不斷得到實惠。目前，浙江省的城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)居民內(nèi)部之間收入差距還是很大，中下層和底層民眾生活艱辛，要特別關(guān)注保證這些困難群體的生活水平也能夠隨著經(jīng)濟的增長而不斷提高。一個具有較高社會質(zhì)量的社會首先必須使人們能夠獲得社會經(jīng)濟保障，以免于貧困和各種形式的物質(zhì)剝奪。

盡管浙江省已不斷加大了對困難群體的社會保障力度，出臺了一系列低收入群體增收計劃，但是，要根本改變困難群體的生存狀態(tài)，僅僅有再分配是不夠的，需要通過切實的措施改善其在市場中的機遇和地位。而改善困難群體在市場中的機遇和地位，最重要的是謀生的機會。

在我們今天的城市化發(fā)展中，困難群體生存的社會生態(tài)并不太好，甚至還受到忽視或漠視。有些城市為了美麗而將有礙觀瞻的東西包括小商小販、甚至是開在居民小區(qū)里的蔬菜店面都加以清除。

浙江省目前有大量非正規(guī)就業(yè)人群，約占到正規(guī)就業(yè)人群的29.2%，他們在滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要、提供就業(yè)機會、增加收入、節(jié)約資金、提高資源利用效率等方面發(fā)揮了重要而積極的作用。但他們的生存狀態(tài)還不是很好，較重的工商稅費負擔，不合理的城市管理政策，過高的金融服務(wù)門檻，社會保障的缺失，使得這些群體生存的社會生態(tài)急需保護與改善。

合理的社會結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。打破二元分割體制，推進新型城市化快速發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合，是提升社會質(zhì)量的又一重要內(nèi)容。

城市化是擴大中等收入群體的一大引擎，有利于階層結(jié)構(gòu)的改善。盡管浙江城市化水平已經(jīng)達到58.2%，但只是統(tǒng)計意義上的人口城市化，實際水平仍然偏低。而農(nóng)民的市民化更加滯后，農(nóng)民盡管住到城里來了，但是還沒有完全市民化。近幾年浙江城市化速度趨緩，每年僅以0.5個百分點提升，2009年浙江農(nóng)村人口為2180.80萬，比2005年的農(nóng)村人口2152萬反而有所增加。同時，城市化發(fā)展還遭遇了社會體制與現(xiàn)實利益的雙重阻礙。

我們在最近的調(diào)查中，了解流動人口是否想轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，共有6983人回答這一問題，其中79.6%說不想，20.4%說想轉(zhuǎn)。5517人回答了不想獲得城市戶口的主要原因，其中想保留土地的有40.3%，認為城鎮(zhèn)戶口沒有太大作用的有26.2%，城市房價太高的有15.9%，認為農(nóng)村生活壓力小的有12.4%，有別于城鎮(zhèn)計劃生育政策的有1.1%。想要獲得非農(nóng)戶口的最主要原因中，排在前三位的分別是子女教育、升學（44.9%），城市生活居住環(huán)境（18.7%），就業(yè)機會（13.6%）。

這次國務(wù)院批復(fù)的《長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》要求到2020年實現(xiàn)基本現(xiàn)代化時，城市化水平下限必須達到72%，核心區(qū)要達到75%左右。而浙江省城市化水平離下限還有13個百分點（這是假設(shè)2010年浙江省城市化水平為59%而言），距75%則相差16個百分點。這就意味著浙江省這10年必須以年均1.6個百分點速度推進城市化。從浙江省目前的社會體制與機制來看，是一項很艱巨的任務(wù)。

深化社會改革

中央在“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃建議中，提出了“加快推進社會體制改革”的任務(wù)要求。這是一個新的提法，體現(xiàn)了在“十二五”期間將進一步促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步促進社會公平正義。改革開放30多年來，改革實際上是以經(jīng)濟體制改革為主線，強調(diào)發(fā)展就是硬道理，把蛋糕做大是關(guān)鍵。但現(xiàn)在不但要考慮怎么把蛋糕做大，還要考慮怎樣把蛋糕分好，既要講效益，同時也要講公平。經(jīng)濟體制主要為了解決效率問題，社會體制主要為了解決公平正義問題。

浙江市場經(jīng)濟體制改革先行，社會體制及社會管理機制改革也已取得很大成就，但在經(jīng)濟快速增長的情況下，老百姓看病難、上學難、進城難、養(yǎng)老難等問題凸顯，主要在于我們還沒有建立起一個與現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制相配套的社會體制。上面所說的要實現(xiàn)75%城市化目標與45%中等收入群體占比目標還有相當困難，主要也在于經(jīng)濟社會體制機制上的一些障礙。這既要繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，更要加快推進社會體制改革，把社會體制改革擺在更加突出的位置，讓其成為整個改革的一個主線，甚至是著力點。浙江已經(jīng)進入了人均7000美元發(fā)展階段，由于社會改革相對滯后帶來的社會利益失衡已經(jīng)引發(fā)了一些社會性的心理失衡現(xiàn)象，并加劇了由此產(chǎn)生的各種負效應(yīng)。

國際經(jīng)驗表明，由于社會改革與建設(shè)滯后阻礙經(jīng)濟發(fā)展的許多新興發(fā)展中國家都陷入了“中等收入的陷阱”。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、馬來西亞等，在20世紀70年代均進入了中等收入國家行列，但直到2007年，這些國家仍然掙扎在人均GDP3000至5000美元的發(fā)展階段。究其原因主要是這些國家長期以來只注重經(jīng)濟增長速度，忽視社會改革與建設(shè)。一方面，收入差距過大，中間階層的“夾心化”造成內(nèi)需增長不振。另一方面，城市化進程中形成新的二元結(jié)構(gòu)，貧富差距和社會安全的缺失激化社會矛盾。我們能否逾越這一“陷阱”的關(guān)鍵在于社會改革與社會建設(shè)能否全面跟進。

就浙江省來說，推進社會體制改革應(yīng)當圍繞以下一些重點領(lǐng)域：首先是要清除中等收入群體成長發(fā)展體制障礙，促進中等收入群體更快成長。目前影響浙江省中等收入群體快速成長的體制障礙主要有：一是社會分配的障礙。二是創(chuàng)業(yè)富民上的障礙，如中小企業(yè)的融資難和行業(yè)準入問題，個體創(chuàng)業(yè)的行政審批程序繁瑣、收費繁多的問題。民營企業(yè)設(shè)立登記中，還有145項前置審批審核，除了必要的安全、環(huán)保強制性條件外，多數(shù)屬于行業(yè)性、技術(shù)性（資質(zhì)資格）甚至事務(wù)性許可或非行政許可。行政性收費過多過濫，目前辦一個企業(yè)所需費用一般在4000－5000元左右，若加上環(huán)境評估、申辦許可證等費用，約在2萬元左右。辦一個餐館，就涉及21個部門和71項費用。雖然各地都出臺了減免費等政策，但減免的大多是一些工本費之類，真正大的稅費并沒有減免，近年來還在大幅遞增。三是利益調(diào)整的障礙，如土地財政、壟斷性行業(yè)員工收入的普遍畸高。四是社會流動的障礙，從農(nóng)民、工人中分化出來的中等收入群體增長緩慢。五是社會公共產(chǎn)品短缺的障礙。浙江要培育一個橄欖型的中等收入群體，就必須努力清除這些體制上的障礙。

其次是要破除城鄉(xiāng)二元體制，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。目前以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒完全打破，一方面已經(jīng)進城的農(nóng)民市民化嚴重滯后，另一方面由于進城門檻與生活成本太高，農(nóng)村戶口的現(xiàn)實利益越來越大，農(nóng)民不愿進城的人數(shù)越來越多。這就需要從根本上改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會體制，健全社會保障制度，把社會排斥降到最小化，引導更多農(nóng)民到中小城市居住、就業(yè)。

城鄉(xiāng)居民之間收入差距還是很大,中下層和底層民眾生活艱辛。圖為春運中的返鄉(xiāng)農(nóng)民工。 newsphoto

第三是要健全完善合理配置公共資源機制，讓底層群眾享受更多的社會公共產(chǎn)品與公共資源。社會公共品既有供給不足的問題，更有配置失衡的問題，現(xiàn)在是配置失衡仍很嚴重，底層群眾享受這種資源仍不能滿足并保障其“底線公平”的需求。因此需要加大對底層群眾社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等。同時積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，發(fā)展和鼓勵社會組織提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。改進公共政策制定過程，我們現(xiàn)在公共政策制定過程中仍然存在的一個突出問題是部門主導，其過程是部門利益博弈，政策制定的周期很長，成本很高。要給民眾充分表達的權(quán)力，尤其要重視困難群體在公共政策制定過程中的聲音。還應(yīng)嚴格區(qū)別公共支出和社會支出。目前為老百姓的支出即社會支出占的比例太低，需要通過制度化和法制化來保證民生財政投入。

強化社會整合

浙江省在“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”發(fā)展進程中，全省人民總體心齊氣順，“平安浙江”建設(shè)成績斐然，公眾安全感穩(wěn)居全國前例。然而由于浙江省目前有2006萬流動人口，其中89.9%為外省籍，有73%從業(yè)人員在非傳統(tǒng)單位就業(yè)，有私營企業(yè)60.7萬家，投資者124萬人，個體工商戶198.1萬戶，從業(yè)人員423萬人。同時還存在著一些影響社會穩(wěn)定的問題。這主要有勞資關(guān)系、征地拆遷、環(huán)境污染、特殊群體、干部違法亂紀等。我們從這幾年的信訪材料梳理中得到幾個基本認識：一是這些矛盾、沖突大多是物質(zhì)利益型的矛盾沖突；二是群眾權(quán)利意識高漲，維權(quán)型矛盾沖突激增；三是反映司法不公、執(zhí)法不力或?qū)λ痉ㄌ幚泶嬗幸蓱]、不服的涉法涉訴類矛盾持續(xù)增多；四是矛盾沖突復(fù)雜性增高、激烈度增強，處理成本加大。而這些問題發(fā)生的主要原因有增長方式粗放，社會利益失衡，制度建設(shè)滯后，訴求渠道不暢，歷史欠賬過多，公共治理結(jié)構(gòu)不健全，社會信任感降低，等等。這些因素對浙江省的社會整合都帶來了一些挑戰(zhàn)。如何在目前這些體制性摩擦和結(jié)構(gòu)性矛盾交織、利益失衡和價值沖突并存中推進社會整合，提升社會質(zhì)量，就成為“十二五”浙江社會發(fā)展需要思考與解決的問題。

社會整合可分成由市場、家庭、組織、社區(qū)、文化等方式構(gòu)成的內(nèi)生型整合和由規(guī)章、制度、法律、權(quán)力等構(gòu)成的外生型整合。內(nèi)生型整合是基礎(chǔ)，外生型整合是強制。我們認為，推進浙江社會整合要強化這兩種類型的整合，探索適合新時期新階段的社會運行機制、新的整合機制和創(chuàng)新化解社會矛盾的制度機制。

充分依靠社區(qū)資源進行有效社會整合。社會管理的基礎(chǔ)和重心在社區(qū)，要加強和改進社會管理的方式和機制，充實基礎(chǔ)管理力量，充分發(fā)揮社區(qū)和各種社會組織在社會整合中的作用，建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍，增設(shè)社區(qū)工作站，健全“四位一體”的社區(qū)管理體制及彼此互聯(lián)互通互補的管理機制，形成社區(qū)管理合力。

在每個城市建立市民服務(wù)中心，強化社區(qū)服務(wù)保障功能。將所有社會成員都納入其所居住的社區(qū)進行登記服務(wù)與管理，形成社區(qū)化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理新格局，增強人們對社區(qū)的歸屬感、向心力。通過加強城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織建設(shè)，發(fā)揮其協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，在社區(qū)形成一個橫向到邊、縱向到底的社會管理體系，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進社會和諧。將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入社會整合重要議事日程，緊緊圍繞環(huán)境優(yōu)美、治安良好、服務(wù)完善、人際關(guān)系和諧的“美麗鄉(xiāng)村”社區(qū)目標，在農(nóng)村社區(qū)逐步建設(shè)衛(wèi)生服務(wù)站、文化活動站、社區(qū)救助體系等，使農(nóng)民群眾的文化、衛(wèi)生、娛樂、體育、健身及保障等項需求，能夠在村落社區(qū)內(nèi)基本得到滿足，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化社會。

建立有效利益訴求、協(xié)調(diào)及補償機制。社會質(zhì)量強調(diào)人們必須在一定程度上自主并被賦予一定的權(quán)能，以便在社會經(jīng)濟的急劇變遷面前，有能力全面參與。在維護社會穩(wěn)定中，我們有必要把民主參與和公民政治作為抗拒社會排斥和進行個人增能的手段，尤其要關(guān)注困難群體。政府有義務(wù)支持和幫助社會各階層，特別是要為困難群體建立制度化的利益表達機制，使各社會階層都能平等地表達對政策問題的訴求，使得不同利益群體在國家政治架構(gòu)下通過相互交換、討價還價而實現(xiàn)利益均衡與妥協(xié)。這有助于防范社會風險、維護社會穩(wěn)定，從而在制度層面上形成有利于維護社會和諧的大環(huán)境。

老百姓看病難等問題凸顯，主要在于還沒有建立起一個與現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制相配套的社會體制。newsphoto

健全和完善黨代會、人代會、政協(xié)會以及信訪、傳媒這些基本的利益表達機制，探索人民代表大會、專家委員會與社會組織三者共同作用的公眾參與模式。探索工會、青年團、婦聯(lián)和各種社會組織在服務(wù)群眾、反映群眾訴求、調(diào)節(jié)利益糾紛等方面的作用。建立公眾廣泛參與的多向維度的制度化利益表達渠道，形成規(guī)范的對話、協(xié)商和處理問題的反應(yīng)機制，建設(shè)富有彈性的利益表達與維權(quán)機制。建立合理的利益補償機制，給因改革或歷史問題受損的個人或群體提供一定的補償，以提高社會公平的程度，促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。建立利益補償機制，要改變以往單一性、隨意性補償方式，建立多方協(xié)商、制度化、綜合性補償機制。這包括最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度等。

推動社會管理創(chuàng)新。加快社會管理方式改革，盡快把政府各個職能部門各自為政的單項管理和服務(wù)整合在一起，推動管理方式從“分散”向“綜合”升級。加快社會管理主體改革，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的社會管理新格局，推動管理主體從“單元”向“多元”升級。加快社會管理職能改革，構(gòu)建就業(yè)、就學、就醫(yī)、養(yǎng)老和住房保障等公共服務(wù)體系，推動管理職能從“重管理”向“重服務(wù)”升級。

可在總結(jié)各地經(jīng)驗、充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上探索成立省一級的社會建設(shè)機構(gòu)，如浙江省委社會工作委員會，作為省委領(lǐng)導社會建設(shè)和管理工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。省委社會工作委員會可由省委分管領(lǐng)導兼任書記、省政府分管領(lǐng)導兼任副書記，下設(shè)省社會建設(shè)辦公室，具體負責協(xié)調(diào)和指導社會管理工作，研究提出社會管理工作規(guī)劃、政策措施和實施方案，承擔全省社會建設(shè)的指導、協(xié)調(diào)、督促和綜合管理工作，研究制定全省社會建設(shè)的總體規(guī)劃，著力加強社會建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。同時，抓緊建立對政府工作實績進行考核評價的新的指標體系，不應(yīng)僅僅考察GDP的增長，還要同時考核城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、基尼系數(shù)、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)、擴大就業(yè)、完善社會保障等其他指標。引導各級干部切實實施科學發(fā)展，使各級干部清醒認識到，經(jīng)濟不發(fā)展社會不會太平，社會問題不解決也不可能長治久安。

(此專欄由本刊與浙江省社科院調(diào)研中心合辦)