彭 騰

(湖南第一師范學(xué)院,湖南長沙 410205)

論新世紀(jì)的“一號文件”與農(nóng)民增收

彭 騰

(湖南第一師范學(xué)院,湖南長沙 410205)

為促進(jìn)農(nóng)民增收,黨中央和國務(wù)院在新世紀(jì)連續(xù)七年出臺 “一號文件”聚焦“三農(nóng)”?！耙惶栁募币云鋵?dǎo)向的鮮明性和權(quán)威性,產(chǎn)生了良好的政策效應(yīng),為農(nóng)民增收創(chuàng)造了有利條件。然而,農(nóng)民增收的艱難性要求“一號文件”尋求制度突破,實(shí)現(xiàn)財稅制度、農(nóng)產(chǎn)品價格制度、戶籍制度和土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。

一號文件;農(nóng)民增收;政策效應(yīng);制度創(chuàng)新

十一屆三中全會以后,為改革傳統(tǒng)體制,黨中央和國務(wù)院選擇以 “三農(nóng)”為突破口,從 1982年開始連續(xù)發(fā)布五個 “一號文件”,實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)增長,為整個經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。改革在艱難中前行,“三農(nóng)”在曲折中發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì),“三農(nóng)”問題再次突顯,成為全面建設(shè)小康社會的制約瓶頸,于是黨中央和國務(wù)院再次高度關(guān)注,從 2004年起連續(xù) 7年發(fā)布 “一號文件”聚焦 “三農(nóng)”,有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)民增收。盡管 “一號文件”對農(nóng)民增收產(chǎn)生了良好的政策效應(yīng),但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性,農(nóng)民增收問題依然嚴(yán)峻。

一、“一號文件”的根本宗旨是促進(jìn)農(nóng)民增收

農(nóng)民增收問題,既是一個經(jīng)濟(jì)問題,也是一個政治問題。這是因?yàn)?首先,農(nóng)民增收關(guān)系著社會主義制度的鞏固。我國人民民主專政的政權(quán)基礎(chǔ)是工農(nóng)聯(lián)盟。城鄉(xiāng)和諧發(fā)展,工農(nóng)共同富裕,是鞏固政權(quán)的前提。歷史地看,是農(nóng)民的鮮血和生命,成就中國革命,成就了中華人民共和國和社會主義制度;是農(nóng)民的智慧與膽識,開啟了中國改革之門,夯實(shí)了現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。如果農(nóng)民收入不能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長,在日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距中,工農(nóng)聯(lián)盟的政權(quán)基礎(chǔ)就不能得以鞏固。其次,農(nóng)民增收關(guān)系著全面小康社會的建設(shè)。我國社會主義的理想,從長遠(yuǎn)來說是最終達(dá)到共同富裕,從中期來說是要實(shí)現(xiàn)惠及十幾億人口的全面小康。沒有農(nóng)民的小康,就不會有社會的全面小康。如果社會生產(chǎn)力的發(fā)展所帶來的財富和文明成果,僅僅給少數(shù)人或部分人帶來福利,而大多數(shù)人特別是為我國的改革和發(fā)展做出了巨大犧牲和貢獻(xiàn)的農(nóng)民,收入不能增長或增長緩慢,則與“全面小康”的目標(biāo)相違,實(shí)際上也會危及“建設(shè)”全面小康社會的速度和效率。再次,農(nóng)民增收關(guān)系著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。長期以來,我國居民的消費(fèi)率明顯偏低,制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而我國居民消費(fèi)不足的關(guān)鍵在于廣大的農(nóng)村居民消費(fèi)能力明顯不足。如果農(nóng)民收入不能持續(xù)快速增長,要從根本上啟動消費(fèi),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是不可能的。

改革開放給經(jīng)濟(jì)注入了巨大的活力,也給農(nóng)民增收帶來了前所未有的契機(jī)。特別是改革開放之初,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度創(chuàng)新和中央 “一號文件”的政策支持,極大地激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力,農(nóng)民收入快速增長。據(jù)統(tǒng)計,1979年至 1984年農(nóng)民收入年均增長高達(dá) 15.6%,城鄉(xiāng)收入差距從 1978年2.36∶1縮小到 1985年 1.37∶1[1](見表 1)。遺憾的是這種良好態(tài)勢沒有得到延續(xù),之所以如此,是因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得歷史性突破后,黨和政府把改革的重心轉(zhuǎn)向到城市經(jīng)濟(jì)體制改革,加之城市經(jīng)濟(jì)體制改革的復(fù)雜性和艱巨性需要集中精力,政策自然傾斜于城市經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要均衡推進(jìn),農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)體制改革需要齊頭并進(jìn),這是無可厚非的。但是,我們在這一進(jìn)程中,忽略了農(nóng)村改革的深化發(fā)展,甚至農(nóng)民利益被邊緣化,結(jié)果出現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。1989年我國糧食總產(chǎn)量比上年增長 3.4%,達(dá)到歷史最高水平,而農(nóng)民實(shí)際純收入?yún)s比上年減少 1.6%。1990年農(nóng)民向社會出售的糧棉油比上年增長 15.3%、23.7%和23.5%,而農(nóng)民的人均實(shí)際純收入?yún)s只增長 1.8%。盡管后來這一狀況有所改善,但是農(nóng)民收入增長仍然問題突出。一是農(nóng)民收入長期增長乏力。農(nóng)民收入年均實(shí)際增長,1989-1991年為 1.9%,1992-1996年為 5.8%,1997-2003年為 4%。二是純農(nóng)戶增收艱難。由于一些農(nóng)產(chǎn)品市場的供過于求,價格下跌,致使來自農(nóng)業(yè)的收入減少,以糧食生產(chǎn)為主的純農(nóng)戶的增收特別艱難。1997年,農(nóng)民人均來自農(nóng)業(yè)的純收入為 1268元,從 1998年到 2003年,農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的純收入連續(xù) 6年低于這一水平。三是城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。自城市經(jīng)濟(jì)體制改革伊始,城鄉(xiāng)居民收入差距就不斷擴(kuò)大,1995年是1.37∶1,1990年也只有 2.02∶1,到 2003年時卻擴(kuò)大到 3.23∶1。[1]

為改變這一格局,黨中央和國務(wù)院按照科學(xué)發(fā)展觀要求,從 2004年開始連續(xù) 7年發(fā)布 “一號文件”(見表 1)聚焦 “三農(nóng)”。雖然每年的文件主題不同,主要內(nèi)容也有差異,但其根本宗旨只有一個,就是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展,改變農(nóng)民比較利益偏低的問題,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長。

表1 2004-2010年的 “一號文件”

二、“一號文件”對促進(jìn)農(nóng)民增收的政策效應(yīng)

黨中央和國務(wù)院在新世紀(jì)發(fā)布 “一號文件”以來,有力地促進(jìn)了我國農(nóng)民增收。自 2004年開始,農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長率都在 6%以上,年均達(dá)到 7.73%,這一速率高于除 1979-1984年外的改革開放的任何時期。農(nóng)民增收速度加快,致使城鄉(xiāng)居民收入增長率比逐年縮小,由 2003年 2.09∶1下降到 2009年 1.15∶1(見表 2)。近些年來,農(nóng)民收入的增長得力于“一號文件”的政策支持。雖然“一號文件”本身不能直接增加農(nóng)民收入,但其導(dǎo)向的鮮明性和權(quán)威性,必然導(dǎo)致惠農(nóng)政策力度加大,流向“三農(nóng)”的資源增加,為農(nóng)民增收創(chuàng)造了有利的條件。

表2 2000-2009年城鄉(xiāng)居民收入及增長率

1、減輕了農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是賦稅負(fù)擔(dān)的減輕。2004年開始在全國降低農(nóng)業(yè)稅稅率,2005年 28個省 (區(qū)、市)免征農(nóng)業(yè)稅,2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,結(jié)束了在中國歷史上延續(xù) 2600年的 “皇糧國稅”。2000-2007年,農(nóng)村稅改使農(nóng)民總負(fù)擔(dān)由 145.39元下降到 78.75元,下降了 45.83%,其中農(nóng)業(yè)稅及附加、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留分別下降了 99.97%和 98.16% (見表 3)。據(jù)統(tǒng)計,全面取消農(nóng)業(yè)稅后,每年為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān) 1200多億元。二是教育負(fù)擔(dān)的減輕。從 2006年春季開始,西部地區(qū)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、免除貧困家庭學(xué)生課本費(fèi)和補(bǔ)貼住宿生生活費(fèi),提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平,建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制。2007年這項制度在全國全面實(shí)施,使農(nóng)村 1.5億中小學(xué)生受益,平均每個小學(xué)生每年減負(fù)約 140元,初中生減負(fù)約180元。[2]7

表3 農(nóng)村稅改前后農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)及變化情況[3]

2、增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼

2004年以來,國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度逐年加大。如國家對種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼,2004年 116億元,2005年 178億元,2006年 262億元,2007年 427億元,2008年 633億元。據(jù)有關(guān)資料,2005年糧食三項補(bǔ)貼資金總量達(dá)到 173.2億元,早秈稻和中晚秈稻執(zhí)行最低收購價使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收 16億元,即使不考慮良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼所帶來的間接增收效果,南方稻谷主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民平均每畝也可增收 40元以上;2006年,小麥最低收購價預(yù)案啟動使河南、山東等 6個小麥主產(chǎn)省農(nóng)民增收近 40億元,加上三項補(bǔ)貼資金,小麥產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民平均每畝可增收 50元以上。[4]

3、加大了農(nóng)村資金投入

一是財政支農(nóng)支出明顯增加。國債資金安排用于農(nóng)村節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電和草場圍欄等 “六小工程”,改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。從 2003年到 2007年,中央財政用于“三農(nóng)”的資金達(dá) 1.56萬億元,年均增長17.8%。2008年中央財政用于 “三農(nóng)”投入達(dá)到5955.5億元,比上年實(shí)際增長 37.9%,占中央財政預(yù)算支出的 17.1%。[5]二是金融支農(nóng)信貸平穩(wěn)上升。國務(wù)院銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,降低了農(nóng)村金融準(zhǔn)入門檻,改善了農(nóng)村金融條件,增加了涉農(nóng)信貸投入。據(jù)央行發(fā)布的《2009年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計報告》顯示,2009年 12月末,主要金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、城市信用社、村鎮(zhèn)銀行和財務(wù)公司農(nóng)村貸款本外幣余額同比增長 33.4%,比上年末提高 15.0個百分點(diǎn),比同期各項貸款增速高 0.4個百分點(diǎn)。

4、擴(kuò)大了農(nóng)村社會保障

農(nóng)村社會保障體系逐步完善。一是擴(kuò)大了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度覆蓋面。2004年中央財政、地方財政和農(nóng)民個人各出 10元,用于農(nóng)民大病統(tǒng)籌。從2006年起對參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高了一倍,中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每人每年補(bǔ)助提高到 20元,地方財政提高到 20元,參合標(biāo)準(zhǔn)提高到每個農(nóng)民 50元。2007年由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段。二是啟動了農(nóng)村居民最低生活保障制度。2006年底全國有24個省 (區(qū)、市)建立農(nóng)村低保制度,2007年 6月底已推廣到全國 31個省份。2007年 7月 11日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,要求將農(nóng)村貧困居民全部納入農(nóng)村最低生活保障體系。同時,中央財政對困難地區(qū)做好農(nóng)村低保工作安排了專項補(bǔ)助資金。

5、促進(jìn)了剩余勞動力轉(zhuǎn)移

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收,必須轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。為此,一方面政府實(shí)施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程,提高勞動者素質(zhì)和技能,并通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和暢通勞務(wù)信息,提供盡可能多的就業(yè)崗位,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。另一方面加強(qiáng)對農(nóng)民工的利益保護(hù)。為確保農(nóng)民工利益,國務(wù)院在 2004年 12月下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》,又于 2006年初出臺《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》,不僅促進(jìn)了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移,而且加大了農(nóng)民工的保護(hù)力度。2007年出臺《勞動合同法》,從法律層面賦予農(nóng)民工享有與城市職工同等的權(quán)利。

三、農(nóng)民增收需要“一號文件”更進(jìn)一步支持

“一號文件”實(shí)施以來,盡管農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速增長,但是農(nóng)民收入增長速度仍低于城鎮(zhèn)居民收入增長,城鄉(xiāng)居民收入差距不但沒有縮小,反而存在一定程度的擴(kuò)大。2003年城鄉(xiāng)居民收入差距是 3.23∶1,絕對差是 5850元,而 2009年收入差距擴(kuò)大到 3.33∶1,絕對差擴(kuò)大到 12022元。自 2004年以來,“一號文件”出臺的密集性和措施力度的空前性是有目共睹的,然而,城鄉(xiāng)居民收入差距問題仍然突出。這說明,一方面我國農(nóng)民增收的艱難性為世所罕見,縮小城鄉(xiāng)居民收入差距任重而道遠(yuǎn);另一方面“一號文件”的政策效應(yīng)在弱化,“多予、少取、放活”的操作空間在窄化。盡管如此,現(xiàn)實(shí)仍需要黨中央和國務(wù)院的 “一號文件”的政策支持。只是,要根本改變城鄉(xiāng)居民收入差距問題,“一號文件”不能簡單地沿襲,必須在促進(jìn)農(nóng)民增收問題上有新突破。歷史地看,改革開放之初的農(nóng)民收入快速增長,源于“一號文件”所確認(rèn)的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施的制度創(chuàng)新;2004年來農(nóng)民收入再次增速加快,也得力于 “一號文件”所推動的稅制創(chuàng)新。鑒于農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)狀況,要縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,關(guān)鍵在于制度。筆者認(rèn)為,黨中央和國務(wù)院將來出臺 “一號文件”時,應(yīng)尋求制度突破,實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

1、創(chuàng)新財稅制度

本世紀(jì)初的財稅制度改革,特別是 2006年的農(nóng)業(yè)稅的徹底終結(jié),這是中國農(nóng)民最大福音,它導(dǎo)致農(nóng)民政策內(nèi)負(fù)擔(dān)趨近于零,是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一次歷史性解放。我們在充分肯定這一制度突破的同時,又必須清醒地認(rèn)識到農(nóng)民負(fù)擔(dān)并沒有消失,制度內(nèi)負(fù)擔(dān)卻被制度外負(fù)擔(dān)替代,甚至總負(fù)擔(dān)不降反升。據(jù)統(tǒng)計,農(nóng)民的政策外負(fù)擔(dān) 2004年為 42.07元,其中集資 15.85元、行政事業(yè)性收費(fèi) 26.22元,而 2007年卻增加到 77.02元,其中集資 23.82元、行政事業(yè)性收費(fèi) 53.20元,分別增加了 83.08%、50.28%和 102.90% (見表 3)。2007年 11月中央 6部門 4個檢查組對江蘇、安徽、廣西、四川農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民負(fù)擔(dān)曲線在取消農(nóng)業(yè)稅后一直向下,但 2007年卻掉頭向上,農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)全國平均水平在 300元左右,占農(nóng)民收入的 20%。[6]實(shí)事求是地分析,農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈是一些地方政府涉農(nóng)亂收費(fèi)和各種攤派集資增加所致。因此,要真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),黨中央和國務(wù)院必須調(diào)整方針,把 “多予少取放活”調(diào)整為 “多予不取放活”,在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上,對來自農(nóng)民的收費(fèi),無論是不合理的還是合理的,統(tǒng)統(tǒng)停收,只有這樣,才能割斷地方政府從農(nóng)民那里獲取政策外收入的臍帶,避免巧立名目亂收費(fèi),當(dāng)然合理收費(fèi)取消后,所需行政事業(yè)費(fèi)必須納入財政預(yù)算體系予以確保。

2、創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品價格制度

現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民的收入來源已多元化,家庭經(jīng)營收入雖然在總收入中所占比重逐漸下降,但仍是農(nóng)村居民收入的主要來源,而家庭經(jīng)營收入又主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),所以,農(nóng)產(chǎn)品價格的漲跌直接影響到農(nóng)民收入。何蒲明等通過實(shí)證研究認(rèn)為,糧食價格是我國農(nóng)村居民收入的格蘭杰原因,在長期內(nèi)糧價的沖擊對農(nóng)村居民收入變動的解釋度為47%左右。[7]2007年農(nóng)村居民家庭生產(chǎn)經(jīng)營人均純收入 2194元,比 2006年增加 263元,增長 13.6%,對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率為 47.56%,比上年上升了 21個百分點(diǎn),其主要原因是當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品價格上漲幅度較大。[8]可見,農(nóng)產(chǎn)品價格對農(nóng)民增收至關(guān)重要,要確保農(nóng)民增收,必須提高農(nóng)產(chǎn)品價格。

美國農(nóng)產(chǎn)品的市場價格低于目標(biāo)價格時,農(nóng)場主可把農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司,政府給予差額補(bǔ)貼,同時為避免農(nóng)產(chǎn)品價格下跌,政府還限制種植面積,實(shí)行休耕補(bǔ)貼。歐盟實(shí)施可變進(jìn)口征稅、進(jìn)口限制、生產(chǎn)配額等一套復(fù)雜的制度,把農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部價格維持在遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界價格的水平上。日本參照其他產(chǎn)業(yè)職工的收入制定了農(nóng)產(chǎn)品價格,力求農(nóng)民收入達(dá)到社會平均水平,其價格水平約為國際市場價格 6-10倍。韓國實(shí)施了類似的財政補(bǔ)貼政策,使得其國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格也大大高于國際市場價格。[9]我國政府應(yīng)借鑒別國經(jīng)驗(yàn),在農(nóng)產(chǎn)品價格方面應(yīng)有更大作為。一是要加大力度引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府應(yīng)通過差別化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效綠色農(nóng)業(yè),增加產(chǎn)銷對路的農(nóng)產(chǎn)品供給。二是政府應(yīng)加大國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計,2007年我國凈進(jìn)口糧食 2245.3萬噸,占國內(nèi)消費(fèi)量的 4.29%。雖然糧食進(jìn)口量比例不大,但對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格帶來負(fù)面影響。因此,在不違背WTO規(guī)制的前提下,對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場加以適度保護(hù)是必要的,也是諸多發(fā)達(dá)國家通行的做法。三是必須對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施支持價格。長期以來,我國農(nóng)產(chǎn)品價格嚴(yán)重偏低,與工業(yè)產(chǎn)品價格形成了較大的“剪刀差”,對農(nóng)民利益造成了隱性侵害。為改變農(nóng)產(chǎn)品價格偏低問題,我國政府對主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施了最低收購價格政策,而且近年逐步在提高最低收購價,為農(nóng)民增收改善了條件。但是,一方面由于最低收購價仍然偏低,另一方面由于國有糧食收儲企業(yè)按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧的政策沒有完全到位,存在拒收、限收和壓級壓價的現(xiàn)象,導(dǎo)致最低收購價格政策效應(yīng)有限。因此,政府應(yīng)解放思想,不能只強(qiáng)調(diào)糧價穩(wěn)定對經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的重要性,更應(yīng)看到農(nóng)民增收緩慢對經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的重要性,不應(yīng)只看到糧價上漲對城鎮(zhèn)居民生活產(chǎn)生的影響,更應(yīng)看到糧價偏低對農(nóng)民生活造成的影響,不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)支持糧價上升的財政支出,更應(yīng)看到糧價上升的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng),建議政府創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品價格制度,對主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行真正的支持價格政策。

3、創(chuàng)新戶籍制度

在特定歷史條件下所形成的戶籍制度,造成了城鄉(xiāng)隔離和差別待遇,主要表現(xiàn)為教育和社會保障制度的不公平性。一是教育發(fā)展的不均衡性。據(jù)資料顯示,我國農(nóng)民基礎(chǔ)教育的投入遠(yuǎn)不及城市的三分之一,大部分貧困地區(qū)農(nóng)村兒童的失學(xué)和輟學(xué)嚴(yán)重,在義務(wù)教育階段平均每個農(nóng)村學(xué)生使用預(yù)算內(nèi)公共經(jīng)費(fèi)的情況是,農(nóng)村小學(xué)是城市小學(xué)的 29%,農(nóng)村初中是城市初中的 31%。農(nóng)村教育資源占有的不足直接導(dǎo)致農(nóng)村教育硬件和師資力量的缺失,影響到農(nóng)村的教育質(zhì)量,最終造成農(nóng)民知識能力的低下,農(nóng)民增收的艱難。二是社會保障的不公平性。由于我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其他條件的制約,除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在小范圍內(nèi)進(jìn)行改革試點(diǎn)以外,其他社會保障項目基本沒有,農(nóng)民最低生活保障覆蓋率也很低。據(jù)統(tǒng)計,2007年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為 5171萬人,全年共有 392萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金,僅占全體參保人口的 7.6%,全年共支付養(yǎng)老金僅 40億元。

城鄉(xiāng)有別的戶籍制度是一種歧視性制度,把農(nóng)村居民置于事實(shí)上的二等公民地位,不僅生產(chǎn)和生活在農(nóng)村的居民長期被邊緣化,就是已進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民工,仍要背著農(nóng)村戶口這個沉重的十字架,干著城市人不愿干的 “臟、累、差、?！钡墓ぷ?而收獲的不僅是微薄的收入,甚至是與戶籍有關(guān)的政策歧視。多數(shù)農(nóng)民工在城里難以扎根,不愿放棄農(nóng)村的土地,不得不成為候鳥式的 “遷徙人”,結(jié)果不僅阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,而且導(dǎo)致稀少的土地要承載過多的農(nóng)村或農(nóng)業(yè)人口,不利于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高,從而制約了農(nóng)民收入增長。這種戶籍制度的弊端日益顯現(xiàn),廢止這一制度,不僅是廣大農(nóng)村戶口人的期盼,而且也得到城市人的認(rèn)同。黨和政府也認(rèn)識到改革傳統(tǒng)戶籍必要性,于是從 20世紀(jì) 80年代中期開始,戶籍制度的改革從幕后走向前臺。目前,我國的戶籍制度改革取得了一定進(jìn)展,但進(jìn)程緩慢。

國家應(yīng)按照國際慣例,盡快廢除城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度,剔除粘附在戶籍關(guān)系上的差別待遇,取消各種違反憲法賦予公民權(quán)利的歧視性政策,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記與管理制度,真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前地位平等,給農(nóng)民以國民待遇。一是大力發(fā)展農(nóng)村教育。農(nóng)民文化科技素質(zhì)是決定農(nóng)民增收的關(guān)鍵。據(jù)有關(guān)資料,農(nóng)民受教育時間每增加 1%,農(nóng)民人均純收入將增加 2.526%-2.807%。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,需要新型農(nóng)民,為此必須加快發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育,從而使農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、提高素質(zhì)和增強(qiáng)技能。二是完善農(nóng)村和對農(nóng)民工的社會保障體系。國家應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入,在農(nóng)村構(gòu)建包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、災(zāi)害救助和最低生活保障在內(nèi)的社會保障體系,讓農(nóng)民也能老有所養(yǎng)和病有所醫(yī),消除農(nóng)民的“后顧之憂”;同時在城鎮(zhèn)社會保障體系的構(gòu)建和完善中,應(yīng)把農(nóng)民工也納入其制度體系,享有城鎮(zhèn)職工同等的國民待遇。

4、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度最主要缺陷是產(chǎn)權(quán)主體模糊不清。盡管有關(guān)文件中明確規(guī)定,農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,但 “集體”是鄉(xiāng)、村、村民小組三級中的哪一級并沒有明確界定。產(chǎn)權(quán)主體的模糊性和不確定性,導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益難以確保。一是農(nóng)民對土地投入缺乏積極性。一些鄉(xiāng)村集體組織和鄉(xiāng)村干部,隨意對農(nóng)民的承包土地進(jìn)行調(diào)整,致使農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定,農(nóng)民對土地的長期投入缺乏積極性,甚至掠奪式生產(chǎn)導(dǎo)致土地肥力遞減,影響了農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展和農(nóng)民增收。二是造成了土地征用過程中農(nóng)民利益的大量流失。農(nóng)民賴以生存的土地在模糊產(chǎn)權(quán)下和暗箱操作中被強(qiáng)行征用,應(yīng)得的補(bǔ)償被大量克扣和截留。有資料顯示,土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益分配中,地方政府大約得 60%-70%,村集體組織得 25%-30%,失地農(nóng)民只得到5%-10%,甚至更少。據(jù)農(nóng)業(yè)部專家測算,改革開放以來,為了推進(jìn)工業(yè)化和城市化,各級政府低價征用農(nóng)民土地,然后高價出售,使農(nóng)民至少蒙受 2萬億元的損失。[10]

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ),也是其最主要的財產(chǎn),因此,必須賦予并保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),并創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入。2008年中央“一號文件”提出:“進(jìn)一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位,保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)的收益權(quán),創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入”。為此,必須深化農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)制度改革。一是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。國家應(yīng)制訂《土地產(chǎn)權(quán)法》,在明確村委會的土地產(chǎn)權(quán)主體地位的同時,賦予并強(qiáng)化農(nóng)民承包土地使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)。二是規(guī)范農(nóng)村土地征用。要遵循市場規(guī)律,取消以政府定價劃撥為特征的土地征用制度,建立公開、公平、公正的土地市場交易制度。要探索貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等多種補(bǔ)償安置方式,確定補(bǔ)償安置最低標(biāo)準(zhǔn),給被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償。三是掃除農(nóng)民住房租售的障礙。政府應(yīng)完善農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記制度,保障農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)和完整的住宅產(chǎn)權(quán)。在確保耕地、生態(tài)不受侵蝕危害的前提下,應(yīng)允許城市居民回鄉(xiāng)購建自用住宅和創(chuàng)業(yè),以利開發(fā)荒蕪的宅基地和更新閑置的老屋舊房,為農(nóng)村居民房屋租售提供買方。[11]四是優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。既可通過租賃、轉(zhuǎn)包等形式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶之間土地使用權(quán)的自愿有償轉(zhuǎn)讓,又允許農(nóng)戶以土地使用權(quán)入股方式取得土地產(chǎn)權(quán)收益,從而實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置,促進(jìn)土地經(jīng)營向規(guī)?；较虬l(fā)展,提高農(nóng)地利用水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提高農(nóng)民收入。

(編輯:芝山;校對:朱恒)

[1]陳池波,張朝華 .公共政策視野下的一號文件歷史評析與現(xiàn)實(shí)思考 [J].云南師范大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版),2009,(5):85-90.

[2]陳至立.國家將分步免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)[EB/OL].http://news.sohu.com/20051227/n241157030.shtml,2010 -12-17..

[3]馬 巖,劉明興,陶 然 .農(nóng)戶的稅費(fèi)和教育費(fèi)負(fù)擔(dān)的地區(qū)差異及其變動趨勢 [EB/OL].北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所簡報,http://ciefr.pku.edu.cn/html/2009-12/1211.html,2009-12-10.

[4]張照新,陳金強(qiáng) .我國糧食補(bǔ)貼政策的框架、問題及政策建議 [J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2007,(7):11-16.

[5]韓 俊 .30年農(nóng)村改革:農(nóng)業(yè)大國的復(fù)興之路 [N].光明日報,2008-12-29(5).

[6]領(lǐng)導(dǎo)決策信息 .農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅反彈人均 300元占農(nóng)民收入20% [J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息,2008,(29):22.

[7]何蒲明,黎東升 .糧食價格對農(nóng)民收入增長影響的實(shí)證研究[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),2009,(4):72-76.

[8]張曉山 .中國農(nóng)村改革 30年:回顧與思考 [J].學(xué)習(xí)與探索,2008,(6):1-19.

[9]朱定貴 .提高糧食安全水平促進(jìn)農(nóng)民增收的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2009,(7):102-104.

[10]陳麗麗 .城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益受損的原因、影響及保護(hù)對策 [J].福建論壇,2007,(8):78-82.

[11]胡培兆.新農(nóng)村的城市化建設(shè) [J].中國經(jīng)濟(jì)問題,2009,

(4):3-7.

No.1 Document and the Increasing of Farmers’Income

PE NG Teng
(Hunan First Normal University,Changsha Hunan 410205)

To increase farmers’income,the Party Central Committee and the Sate Council have enacted No 1 document focusing on the three dimensional rural issues for the consecutive seven years.With its guidance and authority,No.1 document has produced favorable policy effects and created conditions to increase farmers’income.However,the difficulties to increase farmers’income require the breakthrough of system,creation of fiscal taxation system,system of agricultural products price and land property right system.

No.1 document;the increasing of far mers’income;policy effect;system creation

F323.8

A

2095-1361(2011)01-0029-06

2010-12-11

湖南省教育廳研究項目“金融危機(jī)背景下湖南農(nóng)民增收的對策研究”(編號:09C247)、湖南省社科基金項目“農(nóng)業(yè)大省縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的途徑和政策研究”(編號:2010YBB085)的階段性研究成果

彭 騰 (1964- ),男,湖南岳陽人,湖南第一師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系教授,研究方向:社會主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐