崔慧姝

摘 要：政府職能在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的諸多變量中具有基礎性的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制安排必須服從、服務于政府職能的有效履行。隨著政府職能向構建服務型政府的轉變，在改革的邏輯導向方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應著力加強公共服務方面的職能，使職責配置達到“以公共服務為中軸”；在改革的具體操作方向上，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應以“派出與合并”為主，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應積極探索“撤鎮(zhèn)改市”。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府職能；服務型政府；公共服務；改革

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）09-0021-04

作為國家政權在農村的基層組織，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂是問題纏身。與之相對應，一直以來關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的各種探討十分熱烈，相關著述也極為豐富。絕大多數(shù)研究者都認識到目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制已經無法適應農村進一步發(fā)展尤其是社會主義新農村建設的要求，存在很多亟待解決的問題。至于如何改革，研究者們各抒己見，設計了大量的方案，提出了很多有見解的主張。但是仔細觀之，已有學術文獻積累下來的大量改革主張和改革措施多數(shù)都明顯缺乏理論支持，在研究過程中就事論事的情況比較常見，對策建議簡單化，對于改革方案、改革路徑和改革策略缺乏通盤考慮。在中觀層次的指導改革的邏輯導向性問題，以及微觀層次的具體操作方向問題等方面，整體上都還比較薄弱，研究工作的全局性、接續(xù)性和前瞻性有待進一步提高。

真正的制度創(chuàng)新首先應該基于一個較為明確的新的發(fā)展方向來做出相應的戰(zhàn)略性調整，而非停留在“修修補補”、“臨渴掘井”的碎片化狀態(tài)。在可預見的改革時期內，需要有意識地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來走向做好長遠規(guī)劃和通盤考慮，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的研究與實踐推進到一個新的階段。

一、政府職能定位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的內在聯(lián)系

1. 政府職能定位對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基礎性影響。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革，需要考慮到的因素有很多。這些因素在調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導性框架中發(fā)揮著不同的作用。其中，政府職能在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的諸多變量中具有基礎性的地位。政府職能重心的調整及確立對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革工作具有根本性的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制安排必須服從、服務于政府職能的有效履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應該以對其自身職能的合理、適時界定為邏輯起點。

從現(xiàn)代政府理論的基本分析框架出發(fā)，政府的職能、機構、體制和過程是對政府展開分析的四個基本切入點。 [1]而對于政府職能的研究，則構成了整個現(xiàn)代政府理論研究的基石和邏輯起點。在現(xiàn)實政治生活中，一個國家對政府職能的理解和相關制度安排，能夠在“基本面”上決定其對于政府機構、政府體制、政府過程的總體設計。理論上，圍繞“政府”的一系列重要概念，也都是從對政府職能的種種理解規(guī)定中引申而來的：首先，不同的政府職能，需要由相應的“機構”來承擔，這就從“政府職能”的環(huán)節(jié)中，推演出了“政府機構”的環(huán)節(jié)；而“政府機構”之間的關系一旦被確定下來，就形成了特定的“政府體制”；再者，一旦以一定的體制組織起來的政府真正發(fā)揮作用時，它就形成了“政府過程”。相應地，也就最終形成了對現(xiàn)代政府進行全面研究的四大基本維度，即：政府職能研究、組織與機構研究、體制研究和過程研究。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題的研究，必然也應當是從對政府職能的說明開始的。具體來看，政府職能安排對于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的影響作用可以歸納為以下三點：[2] 其一，科學地認識和確定政府職能，是建立一個合理有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的起點。要科學地認識和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，最需要明確的一點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底應該做什么、能夠做什么。政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構設置的最主要參照系，在很大程度上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的設置、規(guī)模、層次、數(shù)量及運行方式等。其二，科學地認識和確定政府職能，是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的基本前提和主要依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革必須圍繞政府職能這個中心，以政府職能為基礎來設置、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，只有這樣才有可能科學合理地調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，建立結構合理、功能齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系。其三，科學地認識和確定政府職能，對實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理過程的科學化也具有重要意義。行政管理活動是決策、組織、協(xié)調、控制等諸種職能有序運行的過程，每項職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，都將直接影響整個管理系統(tǒng)，導致行政功能紊亂。只有科學地認識和把握政府各項職能及其相互之間的關系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理系統(tǒng)高效地運行。

2 . 服務型政府建設與我國政府職能重心的重新定位。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革走向在根本上受制于政府職能的內容安排，那么要重新認識和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的邏輯導向，首先要做的工作就是對現(xiàn)階段我國政府職能的定位進行一次全面的分析。

作為一個歷史范疇，政府職能的一個重要特點就是動態(tài)性，政府必須根據(jù)社會矛盾關系的變化不斷地調整其職能。當代中國政府根據(jù)時代要求對其職能定位所作的最大調整，莫過于開始前所未有地重視履行其公共服務職責，著力推動服務型政府建設。21世紀初，特別是2003年和2004年，“非典”的暴發(fā)、弱勢群體的顯性化等一系列問題的出現(xiàn)，促使中國以突出公平因素和反思市場因素的作用為契機，開始集中地思考建設服務型政府的課題，政府的公共服務職責得到了前所未有的重視。而建設服務型政府被分別寫入十七大報告和國務院政府工作報告，則標志著這一轉變已經正式得到了決策層的確認。服務型政府建設作為我國政府發(fā)展歷程中新的目標范式，意味著政府職能重心的重要調整：由主要側重于直接推動經濟發(fā)展，逐步轉變?yōu)楦幼⒅芈男姓墓卜章氊?。中國在世紀之交提出建設服務型政府，是對自身政府職能重心的一個重新定位。改革開放和市場經濟的深入發(fā)展，有力地推動了經濟和社會生活領域的迅速轉變，這些轉變勢必會對政府職能提出新的要求。隨著社會、經濟的全面發(fā)展以及人們對社會發(fā)展規(guī)律性認識的加深，轉變政府職能、全面加強政府的公共服務職責，已經變得勢在必行。如果把我國改革開放以來的政府職能的轉變看作是一個不斷進化的過程，那么強調建設服務型政府，就是這一過程的新階段,[3]它體現(xiàn)著我們對于國家本質、政府職能、政治體制改革、社會管理和公共服務等一系列理論和現(xiàn)實問題認識的深化。

二、以公共服務為中軸：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的邏輯導向

政府職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的內在聯(lián)系決定了新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制調整所應遵循的邏輯導向，那就是伴隨著中國政府職能轉變進入到服務型政府建設這一全新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重心也隨之發(fā)生位移，由主要側重于直接推動經濟發(fā)展，逐步轉變?yōu)楦幼⒅芈男泄卜章氊?，相應地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革需要緊緊圍繞著更好地提供公共服務來展開。

農村基層政府自產生以來，隨著中央集權體制在傳統(tǒng)國家和民族國家的發(fā)展變化，更由于人類社會的發(fā)展進步，其職能亦在不斷演變。但這一演變過程呈現(xiàn)出一種共同的趨勢，即政治職能逐步減弱，社會職能日益增強；并且從簡單的防御職能向建設職能發(fā)展。[4] 具體而言，歷史上無論是中國還是西方國家，當農村基層政府剛出現(xiàn)時，確?；蕶嗟恼谓y(tǒng)治往往是其最主要的政府職能；隨后，保證地方社會的安定有序逐漸成為其另一項重要職能；進入近代社會以后，隨著社會經濟的發(fā)展，農村基層政府的職能隨之得到了擴展，促進本地的經濟社會發(fā)展遂成為其施政的一個主要目標；當歷史演進到現(xiàn)代社會以后，農村基層政府又開始由“經濟建設型”政府向“公共服務型政府”轉型，履行公共產品供給職責，進而為本地居民提供質量更好的生活、生產環(huán)境成為現(xiàn)代農村基層政府的最主要特征。在當代典型的西方國家，農村基層政府已經完成向服務型政府的歷史轉型，基層政府的職責一般被明確規(guī)定為主要向轄區(qū)內的居民提供一些基本的且范圍有限的公共產品和服務。在廣大發(fā)展中國家，農村基層政府的功能轉型還在進行中，進度、速率各不相同。

農業(yè)稅的全面取消，標志著中國開始進入主要由工商業(yè)為支撐的公共財政時代。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，時代背景變化了，自身的主要職責亦需要重新定位，最終逐步實現(xiàn)向公共服務型政府的歷史轉型。如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責定位不清，改革仍以解決財政負擔能力、機構精簡為旨歸，則恐怕大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與分流人員只會具有某種象征意義，而無助于問題的真正解決。一些人對無農賦時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責定位的迷茫，很大程度上正是由于未認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正在進行中的歷史轉型，或者是未意識到這一轉型的重要性。在一些人的潛意識里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能似乎就應該是“催糧派款、刮宮流產”，至于搞好農村公共服務和公共產品的供給，則不是而且也不應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應盡之責。與這一思路相對應的是，雖然目前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題的文章著述可謂是汗牛充棟，但主要還是聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模問題，做的主要是“人多人少”的文章，基本思路是如何替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減人減負。[5]筆者認為，這一思路所暴露出的最大問題之一就是缺乏必要的前瞻性，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。相比“人多人少”的無休止爭論，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這一歷史轉型給予更多的關注，無疑具有更長遠的現(xiàn)實意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為憲法規(guī)定下我國農村地區(qū)的最低一級政府，它的基礎性和微觀性決定了其政府職責的務實性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應主要履行社會管理和公共服務的職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來角色應定位于服務型政府。這是因為：首先，由于服務型政府管理和服務的對象不僅僅是企業(yè)和投資者等能夠給政府帶來“效益”和“政績”的“顧客”，而且還主要包括社會公眾，因此地方政府，尤其是直接面對廣大農村居民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是服務型政府建設過程中的一個主要著力點；其次，從縱向政府間履行宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務這四大職能的權重來看，越到上級政府，宏觀調控和市場監(jiān)管的職能權重就越大，而越到下級政府，社會管理和公共服務的職能權重就越大；最后，從較好地劃分了縱向政府間各自職責的發(fā)達國家經驗來看，無不是讓基層政府負責直接涉及社會公眾切身利益的具體事務。自20世紀80年代以來，發(fā)達國家劃分縱向政府間職責的一個重要原則就是——公共物品和服務應當由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對的廣大農村地區(qū)，公共物品和服務匱乏、生產生活脆弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國農村地區(qū)的最低級政府，目前除此沒有其他主體能承擔起農村地區(qū)的公共服務職能。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務方面的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責配置達到“以公共服務為中軸”，構建起服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是新時期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設與發(fā)展的一個新定位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的兩個操作性方向

一項改革探索能否獲得普遍的成功，主要有兩個檢驗標準：一是適應性原則，即這項改革能否適應不同地區(qū)客觀存在的各種差異；二是前瞻性原則，即改革是否具有一定的預見性，能夠適應相當長時期內的社會發(fā)展趨勢。作為一個國土面積遼闊、人口異常龐大且區(qū)域自然條件差異明顯的超大國家，我國長期以來一直存在著比較明顯的區(qū)域發(fā)展差異。目前，不同區(qū)域在整體經濟發(fā)展水平、社會結構的現(xiàn)代化程度、政府財力等方面，都存在著明顯的差距，并且這種差距不大可能在短期內消除。這種區(qū)域發(fā)展的嚴重非均衡性局面反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，就是不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結構、類型上的差別。綜合考慮各種因素，我國目前大致存在兩種基本類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即以傳統(tǒng)農業(yè)為產業(yè)支柱的農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主要以工商業(yè)為產業(yè)支柱的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來發(fā)展的方向，要以能否切實履行好自身公共服務職責為衡量標尺，進一步考慮到不同區(qū)域在發(fā)展上的非均衡性，以此來進行相應的政策設計。

1.農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)：派出與合并。從自身的產業(yè)基礎來看，目前中國的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍處于以農業(yè)為主的小農經濟狀態(tài)，且在中西部省份表現(xiàn)得尤為突出。在農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農業(yè)稅的全面取消意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已基本擺脫了農業(yè)剩余汲取者的角色。然而，現(xiàn)實的情況并沒有按照政府發(fā)展的一般軌跡演進，絕大多數(shù)農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有就此開始向服務型政府過渡，而是出現(xiàn)了一些制度安排的“意外”：在無農賦時代，提供公共服務并未成為現(xiàn)階段多數(shù)農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責，相反，它們卻普遍地嚴重脫離農村現(xiàn)實，成為“懸浮型”政府。[6]從制度設計的初衷來看，稅費改革有兩個基本層次的目標：第一個層次的目標是減輕農民負擔，保持農村社會的穩(wěn)定和發(fā)展；在此基礎上，轉變政府職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民的“汲取型”關系轉變?yōu)橐环N“服務型”關系，則是改革的更深層次目標。應該說，第一個層次的目標已經取得了明顯的成效，農民的顯性負擔得到了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦開始擺脫鄉(xiāng)村資源汲取者的不佳形象。但是，稅費改革更深層次的目標卻遠沒有達成：稅費改革在減輕和取消農民負擔的同時，開始對縱向和橫向間政府關系產生巨大的影響，收入和支出的分權框架正在迅速消失，尤其是對于農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其財政收入的主要部分開始由農業(yè)稅費變成來自中央及上級政府的轉移支付，而農村公共服務的支出責任也在調整和改革中逐漸上移。完全免除農業(yè)稅后，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況總體已經十分糟糕，處于一種半饑餓狀態(tài)，來自上級政府的轉移支付連維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存都是問題，更遑論用于提供公共服務。在“保吃飯”、“保運轉”的整體形勢下，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上已經無力提供基本的公共服務。在主要依靠從農村收取稅費維持運轉到主要依靠上級政府轉移支付的轉變過程中，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢就是由過去的向下“催糧派款”轉變?yōu)橄蛏稀耙X”、“跑錢”。在這種形勢下，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但沒有轉變?yōu)檎辙r民的行動主體，而且正在和農民脫離舊有的聯(lián)系，從過去典型的“汲取型政府”轉變?yōu)榕c農民關系更為松散的“懸浮型”政府，變成了表面上看可有可無的一級政權組織，尷尬地懸浮于農村社會之上。

顯然，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種普遍的生存狀態(tài)，在很大程度上已經失去了作為一級政府所須有的公共性，其組織行為在一定程度上已經出現(xiàn)了變異扭曲，幾乎只是在為自己的生存而苦苦支撐。也正是基于上述事實，不少研究者認為此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經失去了繼續(xù)存在下去的必要，應予以撤銷。筆者也基本贊同這一觀點。就目前農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍情況而言，為了克服機構臃腫，人員超編嚴重等問題，節(jié)約公共資源，大規(guī)模的撤并和派出化已經是難以避免的基本發(fā)展趨勢。事實上，從“鄉(xiāng)財縣管”體制普遍推廣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經很難再說是一級完整的政府了，派出化只是對這一事實的進一步確認而已。

2.工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)：探索“鎮(zhèn)改市”。與農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉狀態(tài)則要普遍理想很多。工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中于東部沿海地區(qū)幾個相對發(fā)達的省市，例如北京、上海、天津、浙江、廣東的大部分地區(qū)，江蘇的蘇南地區(qū)，山東的半島地區(qū)和福建部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對比傳統(tǒng)以農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的產業(yè)基礎已經發(fā)生了很大變化，農業(yè)已不再是最主要的產業(yè)和就業(yè)部門，迅速發(fā)展的二、三產業(yè)成為經濟的支柱。由于工商業(yè)普遍較為發(fā)達，農村土地升值很快，從而為發(fā)展第三產業(yè)及高附加值農業(yè)奠定了基本的條件?，F(xiàn)代工商業(yè)不僅本身具有專業(yè)化的特點，而且要面對比傳統(tǒng)農業(yè)復雜得多的各種公共事務，因而其對相應的公共服務有著較高的需求。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須面對大量復雜的專業(yè)化問題，需要以專業(yè)分工為基礎的現(xiàn)代行政體制加以應對處理。從另一方面來看，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于存在相對發(fā)達的工商業(yè)，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供了較好的保障。在財政比較充足的條件下，以專業(yè)分工為基礎的現(xiàn)代行政體制便可以順勢建立起來。事實上，當前工商業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也的確有較為健全的政府組織及各種職能結構，這些機構的運作還是較為高效的。由于自身財力相對充足，除了“養(yǎng)活”自己，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦有能力承擔更多的公共產品供給責任，因此包括“七站八所”在內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門，基本上能夠做到各司其職，運轉良好。[7] 總之，在東部沿海地區(qū)的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍擁有較好的合法性基礎，這既與其較好地履行了公共服務職責存在直接的關系，也與它們在經濟起飛過程中曾經發(fā)揮過的積極作用有關。[8]

對于經濟基礎已經現(xiàn)代化了的沿海發(fā)達地區(qū)農村來說，由于城市化的高速推進，其本質上已不再是傳統(tǒng)意義上的農村社區(qū)。就目前情況來看，東部沿海地區(qū)的一些工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口規(guī)模、建成區(qū)面積和經濟規(guī)模等方面，甚至已經突破了設立縣級市的標準，已經是事實上的城市，只是在建制名稱上仍然被稱為鎮(zhèn)而已。因此，社會所需要的公共服務實質上已經和城市社區(qū)相差不大，而這種公共需求的滿足則需要以專業(yè)分工為主要標志的、以現(xiàn)代財政制度為保障建立并運作的現(xiàn)代行政體系；從另一個角度看，此類地區(qū)的經濟發(fā)展水平亦有能力支撐起現(xiàn)代行政體系的建立和運作。綜合而言，對于沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，目前主要的問題不是去與留問題，而是根據(jù)正在高速邁向城市化的社會整體結構，及時調整自身的職責定位，以更好地提供社會所真正需要的各種公共產品。也就是說短期內，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不宜于像農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣，被定位為縣級政府的派出機構，進行大規(guī)模的撤并。相反，從長期來看，隨著經濟和人口規(guī)模的進一步擴張，部分工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在“鎮(zhèn)改市”的可能性。在實踐中，并不乏類似的實例，例如在上個世紀80年代中期以來的縣改市熱潮中，仍然有少數(shù)省份進行過“鎮(zhèn)改市”的探索，并取得了成功，典型如福建省撤石獅鎮(zhèn)設石獅市。

關于部分工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改市的可能性，這里需要強調兩點：首先，這種撤鎮(zhèn)改市的模式不同于傳統(tǒng)的切塊設市模式，即把一個縣內經濟最發(fā)達的部分單獨切出設市，也不同于現(xiàn)階段普遍實行的整縣改市模式，而是應該以占據(jù)優(yōu)越區(qū)位、在經濟社會發(fā)展中具有特殊地位的城鎮(zhèn)為中心，連同與中心城鎮(zhèn)有密切經濟聯(lián)系的毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一起切塊設市。換句話說，這種“切塊”城市與傳統(tǒng)的“切塊”設市不同，需要給新設的“切塊市”留有進一步發(fā)展的地域空間，即“切塊”的面大一些，有一個較為合理的城郊比例。再者，考慮到“省直管縣”體制推廣后省級政府的合理管理幅度問題，“鎮(zhèn)改市”只能是在一些轄縣數(shù)量較少的東部沿海省市試行，例如浙江、福建等少數(shù)幾個省市。

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[責任編輯：張亞茹]