汪 霞

（武漢大學(xué)，湖北武漢 430072）

我國(guó)公共政策自組織執(zhí)行的價(jià)值維度及策略
——以被組織與自組織理論為視角

汪 霞

（武漢大學(xué)，湖北武漢 430072）

政策執(zhí)行是由社會(huì)建構(gòu)，所以政策執(zhí)行的關(guān)鍵應(yīng)聚焦在社會(huì)領(lǐng)域。政策的被組織執(zhí)行向自組織執(zhí)行演變是政策執(zhí)行方式的躍升，它由一系列內(nèi)外部因素驅(qū)動(dòng)。政策的自組織執(zhí)行有助于公民反思理性的積累，社會(huì)資本的傳遞和公民社會(huì)的培育，有助于實(shí)現(xiàn)政府瘦身，保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，促進(jìn)社會(huì)的政策認(rèn)同，培育社會(huì)主體公共理性精神和發(fā)展民間組織。構(gòu)建社會(huì)互信和創(chuàng)建具有激勵(lì)效應(yīng)的學(xué)習(xí)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政策自組織執(zhí)行的有效策略。

政策自組織執(zhí)行；價(jià)值維度；策略

一、問題的緣起

在公共政策領(lǐng)域，政策執(zhí)行阻滯大、政策執(zhí)行成本高、政策執(zhí)行效果差是學(xué)者們普遍關(guān)注的問題。大多數(shù)研究者都從行政權(quán)力配置、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政人員素質(zhì)以及政策本身的科學(xué)化合理化上尋找其根源。事實(shí)上，政策執(zhí)行效果好不好，不僅與以上所述因素有關(guān)，更重要的是與政策的受眾群體對(duì)政策的接受與認(rèn)同有關(guān)。一般來說，政策執(zhí)行與政策制定涉及兩個(gè)要素，即路徑和核心領(lǐng)域：政策制定遵循的基本路徑是從社會(huì)公眾利益訴求到政府決策的過程，它的核心領(lǐng)域在政策的決策系統(tǒng)（見上圖）［1］。社會(huì)公眾的利益訴求最終能否轉(zhuǎn)化為公共政策議程取決于各種政治力量在政策決策系統(tǒng)內(nèi)的互動(dòng)博弈和妥協(xié)的結(jié)果。而政策執(zhí)行卻遵循與此相反的路徑：它是把政府的意志、目標(biāo)和方案落實(shí)于社會(huì)的過程，它的核心領(lǐng)域不在政府而在社會(huì)，它的成功與否取決于社會(huì)能否接受、順應(yīng)政府的意志和方案，并同意按照該意志和方案去改變已有的行為。從這個(gè)意義上來說，公共政策制定雖然反映的是社會(huì)的訴求，但它被政府建構(gòu)，而政策執(zhí)行是貫徹政府意志的過程，它卻是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過程。當(dāng)從這個(gè)角度來考察政策執(zhí)行時(shí)，研究的焦點(diǎn)就自然不應(yīng)只集中在政府機(jī)構(gòu)及行政人員上，而更應(yīng)關(guān)注政策如何被社會(huì)所建構(gòu)、政策如何內(nèi)化為政策客體的自覺行為，這種聚焦點(diǎn)的改變不僅涉及政策執(zhí)行研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)和政策目標(biāo)群體，也涉及政策執(zhí)行模式從被組織執(zhí)行到自組織執(zhí)行的巨大改變。政策的執(zhí)行模式唯有實(shí)現(xiàn)從被組織到自組織的轉(zhuǎn)變，政策執(zhí)行的社會(huì)阻滯才能減少，零摩擦、低成本的政策執(zhí)行才可能實(shí)現(xiàn)，政策效果才可能得到提升。

政策制定過程與政策執(zhí)行過程之比較圖

那么，何謂政策被組織執(zhí)行和自組織執(zhí)行，二者之間有何關(guān)聯(lián)，如何轉(zhuǎn)化，政策的自組織執(zhí)行有何價(jià)值，又何以可能呢。本文將圍繞這幾個(gè)問題展開論述，以期在降低政策執(zhí)行成本，提升政策執(zhí)行效果的理論研究上做一個(gè)拋磚引玉的解答。

二、從被組織到自組織的政策執(zhí)行

政策的被組織和自組織執(zhí)行根源于“協(xié)同學(xué)”創(chuàng)始人哈肯（H.Haken）在1976年提出的“自組織”概念。“如果一個(gè)體系在獲得空間的、時(shí)間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干涉，我們便說該體系是自組織的。這里‘特定’一詞是指，那種結(jié)構(gòu)或功能并非外界強(qiáng)加給體系的，而且外界是以非特定的方式作用于體系的”［2］（p.11）。他用一個(gè)通俗的例子解釋了自組織與（被）組織的區(qū)別。哈肯說，比如有一群工人，“如果每一個(gè)工人都是在工頭發(fā)出的外部命令下按完全確定的方式行動(dòng)，我們稱之為（被）組織，或更嚴(yán)格一點(diǎn)，稱它為有組織的行為”，“如果沒有外部命令，而是靠某種相互默契，工人們協(xié)同工作，各盡職責(zé)來生產(chǎn)產(chǎn)品，我們就把這種過程稱為自組織”［3］（p.191），這是自組織與被組織的協(xié)同學(xué)定義。學(xué)術(shù)界的一般看法是，“自組織”（self－organized）是指事物無需外界特定指令、自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化，能夠自主地從無序走向有序，形成有結(jié)構(gòu)的過程，而“被組織”（organized）則指事物的有序化、組織化，不是它自身的自發(fā)、自主過程，事物不能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化，不能夠自主地從無序走向有序，而只能依靠外界的特定指令來推動(dòng)組織和向有序的演化，被外部動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的組織過程或結(jié)果。舉例來說，自由戀愛是“自組織”，包辦婚姻是“被組織”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是“自組織”，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則主要是“被組織”［4］（p.3）。自組織系統(tǒng)和自組織過程不僅極為普遍，而且與人類社會(huì)密切相關(guān)。公共政策的自組織執(zhí)行基于這樣一種觀念，即每個(gè)行為主體對(duì)自己的行為是負(fù)責(zé)的，并具有相應(yīng)的行為能力，因此行為主體的自主行動(dòng)，會(huì)使政策執(zhí)行達(dá)到理想的狀態(tài)，每個(gè)執(zhí)行行為主體都會(huì)因?yàn)榻邮苷J(rèn)同政策指令而將這種指令內(nèi)化為日常行為規(guī)范和行事慣例。這種執(zhí)行方式不需要甚至排斥權(quán)威的指揮，而有賴于行為主體的自主行動(dòng)，它會(huì)演化成為公共政策執(zhí)行的最佳方式。與此相對(duì)，公共政策被組織執(zhí)行則以政府權(quán)威和官僚制度為基礎(chǔ)，強(qiáng)制和威脅是主要手段。從政策過程自身演化來看，被組織和自組織執(zhí)行是政策執(zhí)行的前后兩個(gè)階段；而從政策執(zhí)行方式來看，它們是兩種截然不同的執(zhí)行模式，這種模式的差異決定了二者的執(zhí)行效果具有巨大差別。二者的執(zhí)行效果孰優(yōu)孰劣用當(dāng)代英國(guó)著名法理學(xué)家哈特（H.L.A.Hart）之言也許能得到說明：“如果一個(gè)規(guī)則體系要用暴力強(qiáng)加于什么人，那就必須有足夠的成員自愿接受它；沒有他們的自愿合作，這種創(chuàng)制的權(quán)威、法律和政府的強(qiáng)制權(quán)力就不能建立起來?！保?］（p.196）

眾所周知，公共政策不會(huì)自動(dòng)地實(shí)施，政策的實(shí)施過程需要“被組織”，但是，政策執(zhí)行更多的是一種自組織執(zhí)行過程，也必然經(jīng)歷從被組織到自組織執(zhí)行這一轉(zhuǎn)換過程才能持續(xù)存在。政策執(zhí)行雖是以政府設(shè)置機(jī)構(gòu)、布置人員、安排物力等被組織形式為起點(diǎn)，但是正如前所述，政府的執(zhí)行活動(dòng)實(shí)質(zhì)是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過程，而社會(huì)系統(tǒng)有自己的復(fù)雜的運(yùn)行邏輯，以至于政府不可能從社會(huì)系統(tǒng)以外對(duì)其發(fā)展進(jìn)行有效的全面控制。政策的社會(huì)建構(gòu)過程不是政府以被組織的方式能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)和意圖的，它實(shí)質(zhì)是一個(gè)社會(huì)自身運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的體現(xiàn)，是社會(huì)自組織運(yùn)行的結(jié)果表征。政策雖不排除政府通過外在的特定手段干預(yù)達(dá)到特定的政策效果，但應(yīng)確實(shí)排除政府對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)施加廣泛而長(zhǎng)期影響的可能性。政策的自組織執(zhí)行意味著社會(huì)“一種自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)”，而且“自主的體系有更大程度的自我治理的自由。解除管制、政府撤出以及間接控制……表達(dá)的都是政府要更少直接管制和控制的意思，這些變化給社會(huì)制度帶來的是更大的自主和自治”［6］（p.53）。在政策的自組織執(zhí)行過程中，政府依然有其基本和最小限量的職責(zé)：構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)；施加影響和規(guī)定取向；整合與管理［7］。政府在履行這些職責(zé)時(shí)也必須認(rèn)真考慮政策執(zhí)行涉及的相關(guān)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)律和邏輯，按照這些系統(tǒng)之間存在的實(shí)質(zhì)性的、社會(huì)的和跨越不同時(shí)空的相互依存關(guān)系把這語境加以協(xié)調(diào)，可能存在對(duì)這些系統(tǒng)的全面發(fā)展進(jìn)行“調(diào)控”的較好前景［8］。在政策的自組織執(zhí)行過程中，政府的強(qiáng)制力受到限制出于許多原因：缺乏合理性、政策過程的復(fù)雜性以及有關(guān)制度的多樣性和復(fù)雜性。政府只是眾多影響社會(huì)系統(tǒng)中事情進(jìn)程的行動(dòng)者之一，它沒有足夠的權(quán)力把自己的意志加諸在其他行動(dòng)者頭上。其他社會(huì)制度在很大程度上是自主的，它們不受任何由上級(jí)委任的行動(dòng)者的控制，即使是政府，它們?cè)诤艽蟪潭壬献约嚎刂谱约海?］。

可見，政策自組織執(zhí)行是從被組織執(zhí)行方式中演化出來的執(zhí)行模式，在這個(gè)演化過程中并不是不存在政府干預(yù)強(qiáng)制的力量，而是這種強(qiáng)制和干預(yù)由于事物間實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系被限制在最邊緣的層次。

在西方國(guó)家，政策執(zhí)行方式正經(jīng)歷著從被組織到自組織執(zhí)行的轉(zhuǎn)變，這一變化有著深刻的演化動(dòng)因：

首先，社會(huì)組織化發(fā)展和社會(huì)分化的推動(dòng)。二十世紀(jì)七八十年代以來，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方的深度發(fā)展，市場(chǎng)化和民主化成為世界性潮流，早期曾廣泛流行于西方的自由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié)、無需國(guó)家干預(yù)的觀點(diǎn)得到復(fù)興。西方多元化社會(huì)中民間組織在數(shù)量方面顯著增多，在資源互賴性方面明顯增強(qiáng)，這些組織控制或提供越來越多的社會(huì)資源，它們的決策和行動(dòng)對(duì)公共事務(wù)的影響愈來愈大。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)被卷入組織化之中，公共行動(dòng)越來越多地受到有組織的行動(dòng)者的影響。市場(chǎng)化水平的提高直接推進(jìn)了社會(huì)組織化和高度的社會(huì)分化。整體性的社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向分散化的社會(huì)，政府傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)政策的力量得到削弱?！白鳛檎叱砷L(zhǎng)過快的一種反應(yīng)，這些國(guó)家的政策主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化（Fragmentation）、部門化（Sectoralization）與分權(quán)化（Decentralization）的趨勢(shì)，而整個(gè)社會(huì)“中心缺失”（Centerless）的趨勢(shì)也日益明顯”［10］（p.17）。組織化發(fā)展和社會(huì)分化成為政策自組織執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和根本推動(dòng)力。

其次，政府超載的現(xiàn)實(shí)和政策執(zhí)行的社會(huì)資源依賴驅(qū)使。當(dāng)今社會(huì)，國(guó)家要處理的事務(wù)日顯龐雜，政府擁有資源的有限性與政府管理職能擴(kuò)張性之間的矛盾使政府很難或基本不可能掌握政策執(zhí)行所需要的全部信息和資源，在追求高效政策結(jié)果方面政府自身顯得力不從心。另一方面，在社會(huì)分化和多元治理中心的情境下，政策執(zhí)行資源高度分散在市民社會(huì)組織之中，資源依賴和交換日益緊密，社會(huì)的自主性增強(qiáng)，自我管理、自主自治成為普遍的呼聲，政策資源主要依賴于官僚體制提供的政策被組織執(zhí)行方式已成強(qiáng)弩之末?！耙?yàn)楦鞣N機(jī)構(gòu)之間關(guān)系松懈或均擁有運(yùn)作自主權(quán)，彼此相互依賴而且關(guān)系復(fù)雜，存在著較大的空間——時(shí)間跨度，有共同的利害關(guān)系，或共同參加某些項(xiàng)目——在這種情況，自組織便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式［8］。而“如果說對(duì)自組織的依賴增加了，這是因?yàn)槿找姘l(fā)展的相互依賴關(guān)系已不那么容易通過市場(chǎng)和等級(jí)制得到協(xié)調(diào)了（而只有借助于自組織方式協(xié)調(diào)）”［7］。政府超載運(yùn)轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行資源在社會(huì)中高度互賴直接驅(qū)動(dòng)政策執(zhí)行方式從被組織到自組織的轉(zhuǎn)變。

再次，社會(huì)系統(tǒng)固有的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯使然。著名學(xué)者卡爾·波蘭尼（Karl Polany）在其巨著《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一直內(nèi)嵌于社會(huì)系統(tǒng)之中，經(jīng)濟(jì)是附屬于社會(huì)的?！艾F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意圖創(chuàng)造一個(gè)脫嵌的領(lǐng)域，它試圖去控制社會(huì)和自然，但這種脫嵌不會(huì)成功，完全脫嵌的、自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一場(chǎng)烏托邦式的建構(gòu)，它是不可能存在的一種東西”［11］（p.53）。同樣，政策執(zhí)行作為政府行為也是附屬于社會(huì)的。社會(huì)有其自身運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯，政府作為產(chǎn)生于社會(huì)之中的力量試圖用官僚權(quán)威和強(qiáng)制力去控制由社會(huì)建構(gòu)的政策執(zhí)行方向在很多時(shí)候是徒勞的。政府在對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的過程中，其固有的剛性管理成本約束和由委托——代理關(guān)系帶來的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，政府代理人都不可能對(duì)社會(huì)的所有層面實(shí)行全控式管理，政府對(duì)社會(huì)管理真空或管理空隙的存在就是社會(huì)組織孕生的微觀層面。從現(xiàn)實(shí)層面上看，政府由于受行政能力或政社功能邊界界分的影響，一定程度的社會(huì)自主或公民社會(huì)的形成便有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。無論是中國(guó)古代基層社會(huì)的“鄉(xiāng)紳”治理，還是西方市民社會(huì)的理念與實(shí)踐，都是社會(huì)自組織的重要表征，都對(duì)社會(huì)的穩(wěn)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)具有基礎(chǔ)性的意義［12］。社會(huì)固有的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯是自組織的而非被組織的，任何外在力量的控制都必須合乎其規(guī)律的適度調(diào)控才能有效。

三、公共政策自組織執(zhí)行的價(jià)值維度

政策自組織執(zhí)行作為一種政策執(zhí)行模式是政策市場(chǎng)執(zhí)行機(jī)制和官僚執(zhí)行（被組織執(zhí)行）的替代模式和政策執(zhí)行方式的高級(jí)發(fā)展階段，在一定程度上說，政策自組織執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有執(zhí)行方式的超越，它以社會(huì)自主性和個(gè)體自決自斷性為前提，投射出新的理論關(guān)懷和價(jià)值取向。

（一）反思理性的積累

公共政策自組織執(zhí)行建立在有限政府和社會(huì)優(yōu)先的基礎(chǔ)之上，在自組織執(zhí)行過程中各資源提供者因合作需要放棄一部分自主權(quán)，換取更良好的全面合作；政府則放棄一部分依靠權(quán)威自上而下強(qiáng)制的權(quán)力，換取對(duì)眾多資源實(shí)體施加更宏大的影響，通過自主合作、對(duì)話協(xié)商、談判妥協(xié)政策執(zhí)行取得更好的效果。這個(gè)效果的取得是以社會(huì)主體在長(zhǎng)時(shí)間的互動(dòng)交流中形成的反思理性為基礎(chǔ)，同時(shí)又促進(jìn)反思的進(jìn)一步深化。市場(chǎng)機(jī)制具有程序的理性，市場(chǎng)追求利潤(rùn)最大化的本質(zhì)使得它天然地利用經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)先照顧無窮無盡分散顧客的需求。與之對(duì)應(yīng)，官僚機(jī)制具有實(shí)用理性，政府的理性是實(shí)實(shí)在在的，它優(yōu)先追求的是一個(gè)又一個(gè)的“有效”政策目標(biāo)。自組織以第三種類型的理性——反思的理性為基礎(chǔ)。反思理性取得成功的關(guān)鍵在于持續(xù)不斷地自主對(duì)話協(xié)商，以此產(chǎn)生和交換更多的信息；以某一政策目標(biāo)為愿景，實(shí)現(xiàn)資源提供者的合作、相互依賴，降低機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生。也即是說，自組織借助制度化的談判達(dá)成共識(shí)，建立互信，從而補(bǔ)充市場(chǎng)交換和政府自上而下調(diào)控之不足［7］。也正如特里·L·庫(kù)珀所說：“沒有這樣（自主）的討論，具有民主意識(shí)的公眾就不可能形成并代表自己的利益行事；沒有這種交流，公眾建議就不可能超越自身達(dá)成共識(shí)，以致形成最后的公眾裁決”［13］（p.60）。反思理性是在自組織執(zhí)行過程中逐漸積累深化的，自組織執(zhí)行的互賴過程進(jìn)一步積累這種理性。

（二）社會(huì)資本的傳遞

普特南認(rèn)為社會(huì)資本能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)效率的信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)，它包括三層涵義：首先，社會(huì)資本主要是主觀態(tài)度和價(jià)值觀，它促使人們相互合作、信任、互惠、理解和同情；其次，它主要體現(xiàn)在個(gè)人或者組織的各種社會(huì)關(guān)系之中；再次，它是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種特性，有助于推動(dòng)行動(dòng)和解決問題［14］（pp.11－12）。政策自組織執(zhí)行過程涉及三個(gè)層次的協(xié)調(diào)：人際的、組織間的和系統(tǒng)間的。最簡(jiǎn)單的人際協(xié)調(diào)利用人際關(guān)系網(wǎng)加強(qiáng)互相間的信任；組織之間關(guān)系的自組織出現(xiàn)在若干個(gè)相互依存而自主、且又控制著資源的組織，其協(xié)調(diào)手段主要是短期目標(biāo)和組織間普遍遵循的期望和規(guī)則；系統(tǒng)協(xié)調(diào)最復(fù)雜，它是由于不同的組織系列謀求促進(jìn)相互理解與共同發(fā)展，以期實(shí)現(xiàn)一致同意的宏觀目標(biāo)出現(xiàn)的。無論哪個(gè)層次的協(xié)調(diào)都有助于溝通交流，通過共同的政策目標(biāo)促進(jìn)相互理解，穩(wěn)定相互間的期望，促進(jìn)人的相互信任，使參與者樂于犧牲眼前利益而拒絕機(jī)會(huì)主義行為，最終使談判和協(xié)調(diào)易于進(jìn)行，成為以后行動(dòng)上自我約束和自我限制的基礎(chǔ)?？傊?，社會(huì)資本作為一種協(xié)調(diào)方式，在政策執(zhí)行過程中甚至可能取代制度成為首要法則，是一種低成本的運(yùn)作方式。政策自組織執(zhí)行過程孕育社會(huì)資本，同時(shí)社會(huì)資本的積累和傳遞為今后的自組織執(zhí)行奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）公民社會(huì)的培育

“公民社會(huì)是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿地結(jié)合以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值”［15］（p.49），它由私人領(lǐng)域（特別是家庭）、團(tuán)體的領(lǐng)域（特別是志愿結(jié)社）、社會(huì)運(yùn)動(dòng)及大眾溝通形式組成，在重塑國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約、社會(huì)利益的多元表達(dá)以及強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)等方面發(fā)揮著極為重要的作用。在公民社會(huì)里，個(gè)人是社會(huì)生活的主體，公民作為社會(huì)生活的主體，擁有自主決定追求美好生活的能力，而寬容是維系公民社會(huì)的紐帶，眾多社會(huì)成員、社團(tuán)組織和不同的生活方式、多樣的社團(tuán)多種信仰、思想、態(tài)度均能和諧共存，這是在公民和組織的相互溝通交往過程中達(dá)成的。作為一種新的執(zhí)行方式，政策自組織執(zhí)行提倡社會(huì)各主體對(duì)政策過程的參與，提倡各社會(huì)組織以共同的政策愿景為基點(diǎn)，在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行獨(dú)立判斷、自行決策和自主性執(zhí)行，通過社會(huì)個(gè)人之間、組織和系統(tǒng)之間的談判、協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)、博弈、妥協(xié)達(dá)成共同同意的政策結(jié)果。自組織政策執(zhí)行過程不再依賴政府的權(quán)威中心，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織相互依賴的利益，在交換資源、信息、價(jià)值過程中達(dá)成政策目標(biāo)。相互交往的過程對(duì)于培育公民意識(shí)，鍛造公民公共理性，促進(jìn)公民自主意識(shí)覺醒，擴(kuò)大公民交往參與的潛在欲望都發(fā)揮著積極作用，而這些是公民社會(huì)不可或缺的基礎(chǔ)因素。

（四）政府瘦身的呼吁

現(xiàn)代政府理論認(rèn)為，政府職能有限、權(quán)力有限、規(guī)模有限、責(zé)任有限，因而建立有限政府，對(duì)政府進(jìn)行“瘦身”成為時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)和必然要求。公共選擇理論大家布坎南認(rèn)為，并不存在所謂的“公共利益”、“社會(huì)福利”概念，只有個(gè)人才知道自己的效用，任何外部觀察者不可能確定社會(huì)的福利狀況，政府具有非中立性并存在嚴(yán)重缺陷，必須通過社會(huì)的、結(jié)構(gòu)的、憲政的方法來約束政府行為［16］，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)社會(huì)自組織能力，實(shí)現(xiàn)從全能政府到有限且有效的政府、公共管理疆域從無所不包到量力而行這一具有普世價(jià)值的社會(huì)追求，已經(jīng)成為新時(shí)代世界各國(guó)的必然選擇和發(fā)展趨勢(shì)［17］。以政府體制為主配置社會(huì)資源使得政府成為社會(huì)發(fā)展的惟一推動(dòng)力，嚴(yán)重扼殺社會(huì)組織和個(gè)人的自主性、獨(dú)立性和創(chuàng)新動(dòng)力，使其對(duì)政府產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴性；政府的社會(huì)管理不堪重負(fù)，政府管理效能低下，政府的社會(huì)控制顧此失彼在所難免。積極培育社會(huì)主體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自身管理和自主反思既是有限政府和超越政府的需要，也是發(fā)揮社會(huì)潛能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面健康發(fā)展的需要。政策自組織執(zhí)行的過程是政府的政策執(zhí)行職能下放社于會(huì)的過程，對(duì)于緩解政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、建立有限政府具有不可替代的意義。公民對(duì)政策的自主管理對(duì)于制約國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，制約政府權(quán)力，彰顯公民權(quán)利，在社會(huì)權(quán)利自由和政府權(quán)力之間尋求平衡具有積極的促進(jìn)作用。

四、公共政策自組織執(zhí)行的策略

自組織是大自然和社會(huì)在長(zhǎng)期的歷史進(jìn)化和選擇過程中形成的非常優(yōu)化的演化方式，自然界經(jīng)過長(zhǎng)期演化，已經(jīng)證明自組織的方式比被組織方式更為優(yōu)秀，人類社會(huì)在自己探索的、試錯(cuò)式演化的過中，也正在證明著自組織演化優(yōu)于被組織演化方式。一些一直以被組織方式運(yùn)行的事物、組織則在演化中使其組織程度越來越低，無序程度越來越大，情況越來越不好，一些被組織事物在其起點(diǎn)通過被組織方式被組織起來，而后通過一定的調(diào)節(jié)改造，改變?yōu)橐宰越M織方式運(yùn)行是可以、可能的，而似乎只有這樣組織才能維護(hù)下去、運(yùn)行下去［4］（pp.12－13）。在一定的策略和前提下，政策執(zhí)行從被組織向自組織轉(zhuǎn)化是可能的，而且只有實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，自組織執(zhí)行的價(jià)值維度方能實(shí)現(xiàn)。

（一）保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，促進(jìn)社會(huì)的政策認(rèn)同

社會(huì)主體是具有能動(dòng)性和理性預(yù)期能力的自主獨(dú)立個(gè)體，在政策過程的反復(fù)互動(dòng)中，社會(huì)主體會(huì)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)以往政策的效果形成對(duì)現(xiàn)行政策的基本判斷，以尋求自己的最佳對(duì)策。政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性是社會(huì)組織和個(gè)人持續(xù)自主執(zhí)行政策的前提和保障，只有政策具有良好的穩(wěn)定性和精確的、可度量的互惠性，社會(huì)個(gè)體和組織才會(huì)根據(jù)自身的預(yù)期，預(yù)測(cè)政策執(zhí)行帶給他們的利益滿足和利益損失，他們才會(huì)自覺地在政策規(guī)范的限制下選擇自己的社會(huì)行為，并因?yàn)檎呦到y(tǒng)持續(xù)的穩(wěn)定性和相應(yīng)的可預(yù)見性逐漸形成對(duì)政策的持久的、堅(jiān)強(qiáng)的信任和忠誠(chéng)。正如羅爾斯所言，“它（制度）必須多少有規(guī)律地被人民遵循，它的基本規(guī)范自動(dòng)地起作用，一旦有違反的現(xiàn)象，穩(wěn)定的力量就應(yīng)出來防止進(jìn)一步的違反和促進(jìn)原來安排的恢復(fù)”［18］（p.6）。政策要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的政策認(rèn)同和自組織執(zhí)行方式，其基礎(chǔ)是要實(shí)現(xiàn)政策制定的民主化、科學(xué)化和制度化。所謂民主化，就是社會(huì)主體才是政府決策的實(shí)際主體的原則，要通過各種方式保證社情民意傳達(dá)機(jī)制暢通，使政策真正反應(yīng)最大多數(shù)群體的利益；所謂科學(xué)化，是指政策制定必須聽取專家學(xué)者組成的智囊機(jī)構(gòu)的意見，對(duì)所要決策的問題進(jìn)行周密的調(diào)查及科學(xué)的預(yù)測(cè)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，增強(qiáng)政策的知識(shí)性和合理性，避免政策的片面化和官僚化傾向；而制度化，實(shí)際上是確保民主化和科學(xué)化實(shí)現(xiàn)的程序化原則，程序正義是保證政策公正的關(guān)鍵。

（二）培育社會(huì)主體公共理性精神，提供政策自組織執(zhí)行的價(jià)值性規(guī)范

公共理性是實(shí)現(xiàn)政策被組織執(zhí)行到自組織執(zhí)行的道德紐帶和價(jià)值性規(guī)范?，F(xiàn)代公民公共理性橫跨國(guó)家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性，并以成熟自律的公民社會(huì)為基礎(chǔ)的利益整合機(jī)制和能力，作為公共領(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性應(yīng)成為溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工具理性與價(jià)值理性，個(gè)人理性與國(guó)家（政府）理性的中介與橋梁［19］。社會(huì)主體必須和其他的主體進(jìn)行有效地“互動(dòng)”、相互批判、監(jiān)督、交流、制約的過程才能形成具有公共性、民意性、正當(dāng)性與合法性的公共理性。加強(qiáng)公民教育是培育公共理性的第一步，為政策自組織執(zhí)行奠定微觀主體基礎(chǔ)。教育有助于培養(yǎng)、塑造公民的公共精神，提升公民的公共理性，發(fā)展公民之間一般化的信任、互惠與同情，建立與他人合作的技巧，強(qiáng)化自身自主性和競(jìng)爭(zhēng)力。通過教育強(qiáng)化公民之間的交流、溝通、妥協(xié)與自我約束來克制個(gè)體經(jīng)濟(jì)人的自利特性。其次，要強(qiáng)化社會(huì)主體間的協(xié)商民主與良性互動(dòng)。公民之間經(jīng)過協(xié)商使各方都能夠了解彼此的立場(chǎng)，以合理的途徑引導(dǎo)每個(gè)執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中的協(xié)商和對(duì)話，創(chuàng)造公共對(duì)話的情境，在深思熟慮的基礎(chǔ)上達(dá)成某種共識(shí)，幫助社會(huì)個(gè)體養(yǎng)成公共判斷并形成共同行動(dòng)的基礎(chǔ)。最后，要營(yíng)造公共能量釋放場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體之間充分的交流。行動(dòng)主體間持續(xù)的、穩(wěn)定的交流能增進(jìn)共識(shí)、減少分歧，同時(shí)也能為政策執(zhí)行者提供其他參與者最為重要的信息、新的能力和機(jī)會(huì)。面對(duì)面的交流，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體間的會(huì)議交流，現(xiàn)代信息技術(shù)，如電子郵件、網(wǎng)頁(yè)和視頻會(huì)議等方式都可以成為行動(dòng)主體之間交流的場(chǎng)域。

（三）發(fā)展民間組織，構(gòu)建社會(huì)互信，為政策自組織執(zhí)行提供有效的載體和廣闊的空間

民間組織是公民以體制內(nèi)程序化方式組織化地表達(dá)意見的物質(zhì)載體，是形成政策執(zhí)行社會(huì)自組織的基礎(chǔ)力量，而社會(huì)互信是政策執(zhí)行的粘合劑和助推器。民間組織不僅是公民表達(dá)個(gè)人意見、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的舞臺(tái)，更是接管政府社會(huì)化職能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理的基礎(chǔ)。要健全民間組織發(fā)展的制度環(huán)境，加快黨政分開、政事分開、政企分開的政治經(jīng)濟(jì)改革，給民間組織發(fā)展提供制度空間；加快實(shí)施有利于民間組織成長(zhǎng)的法律法規(guī)，修訂抑制民間組織成長(zhǎng)的法律章程和政策，從審批、登記、注冊(cè)、監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)、稅收等方面對(duì)民間組織予以扶持、幫助、引導(dǎo)和規(guī)范，營(yíng)造一個(gè)有利于民間組織健康成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境。人際和組織互信能夠使原本處于原子化狀態(tài)的個(gè)人建立起合作互利的關(guān)系，把人們從缺少社會(huì)道德或共同責(zé)任感的利己主義者和以自我為中心的算計(jì)者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕怼⒇?zé)任共擔(dān)和有社會(huì)公益感的社會(huì)成員［20］。要提高社會(huì)成員對(duì)社會(huì)和他人的認(rèn)同感，構(gòu)建信任文化。認(rèn)同感是人與人之間充分信任和聯(lián)系的紐帶，有認(rèn)同感才會(huì)產(chǎn)生信任，認(rèn)同是信任的基礎(chǔ)，擴(kuò)大交往，促進(jìn)廣泛的交流是孕育認(rèn)同的基礎(chǔ)。構(gòu)建一般化制度化的信任為自組織執(zhí)行提供社會(huì)空間。一般化信任能減少行為的不確定性，降低信任的風(fēng)險(xiǎn)性，促進(jìn)普遍的社會(huì)交往，擴(kuò)大信任的范圍。要建立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，懲罰失信的短期行為，提高失信成本，增加守信利益?？傊?，壯大民間組織，發(fā)展互信的社會(huì)環(huán)境是政策自組織執(zhí)行成為可能的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)資本保障。

（四）創(chuàng)建激勵(lì)效應(yīng)的學(xué)習(xí)機(jī)制，提高政策自組織執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)力度

自組織政策執(zhí)行各行為主體間的約束主要是依靠規(guī)則、規(guī)范、信任、自律等文化因素，因此政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是相對(duì)較為松散的。由于機(jī)會(huì)主義、“搭便車”行為、道德風(fēng)險(xiǎn)及成員間的欺騙，使得社會(huì)主體間的成員自組織具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性?；谌说慕?jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的發(fā)展性特征，抑制人的機(jī)會(huì)主義行為帶來的自組織松散問題，要依賴于政策被組織執(zhí)行主體的政府創(chuàng)建具有激勵(lì)效應(yīng)的學(xué)習(xí)機(jī)制。具有激勵(lì)效應(yīng)的學(xué)習(xí)機(jī)制是政策網(wǎng)絡(luò)成員在長(zhǎng)期的互動(dòng)過程中形成的抑制機(jī)會(huì)主義行為的社會(huì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。要調(diào)動(dòng)各行動(dòng)主體的積極性和保持行為的一致性，保持政策網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，把文化因素的內(nèi)在約束轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)成員的集體行動(dòng)；鼓勵(lì)行動(dòng)主體相互學(xué)習(xí)，正確認(rèn)識(shí)和解決分歧，形成共同一致的知識(shí)體系和集體價(jià)值，使政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)更緊密，政策網(wǎng)絡(luò)的集成程度更高，進(jìn)而能促進(jìn)政策的執(zhí)行。要建立指導(dǎo)單個(gè)行動(dòng)的共同世界觀，并確立有利于穩(wěn)定行為主體的大方向、期望和行為準(zhǔn)則的元治理（meta－governance），這將有助于更系統(tǒng)地審視和評(píng)估存在問題、資源的可獲得性和需求情況，以及持續(xù)進(jìn)行負(fù)面和正面協(xié)調(diào)所需的框架。通過社會(huì)聲譽(yù)評(píng)價(jià)，給破壞信任和合作的敗德行為者以自省和反思的外在驅(qū)動(dòng)力，通過社會(huì)資本的積累來提高政策自組織執(zhí)行力度。

總之，由于政府執(zhí)行效果主要由社會(huì)建構(gòu)而非政府型塑，我們必須把眼光聚焦在社會(huì)執(zhí)行主體上。以被組織和自組織理論為視角來分析政策執(zhí)行會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府官僚制執(zhí)行方式會(huì)抑制社會(huì)自主性，是高代價(jià)的執(zhí)行方式，而社會(huì)自組織執(zhí)行是符合歷史潮流的低成本政策執(zhí)行模式。通過一系列的機(jī)制建設(shè)，從被組織轉(zhuǎn)化為自組織執(zhí)行不僅是可能的，而且是必須的，這是本文的論證要義。

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［責(zé)任編輯：王 篆］

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1008－7168（2011）01－0068－06

2010－09－19

汪霞（1979－），女，湖北麻城人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，黑龍江大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.012