□劉 麗

精致星島蘊(yùn)大觀
——新加坡土地節(jié)約集約利用的經(jīng)驗(yàn)

□劉 麗

新加坡土地稀少，沒有土地就無(wú)法發(fā)展工業(yè)，所以土地是非常關(guān)鍵的因素。新加坡工業(yè)化成功也是吸取教訓(xùn)不斷提升的結(jié)果。在40多年發(fā)展過(guò)程中，他們遇到了很多問(wèn)題。比如，產(chǎn)品附加值低、競(jìng)爭(zhēng)力缺乏、土地資源和人力資源短缺等。面對(duì)這些問(wèn)題，他們的理念就是通過(guò)有限資源來(lái)實(shí)現(xiàn)無(wú)限創(chuàng)造。

經(jīng)驗(yàn)一：宏觀上，根據(jù)國(guó)家整體戰(zhàn)略的需要，制定持續(xù)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策，產(chǎn)業(yè)政策升級(jí)與土地政策高效地融合為一體，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用和土地資源價(jià)值的最大化

新加坡的工業(yè)發(fā)展歷程從上世紀(jì)60年代到90年代，各個(gè)階段發(fā)展重點(diǎn)各不相同。建國(guó)初期的60年代，為了創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，主要發(fā)展以出口為導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型制造業(yè)，力求最大限度地解決就業(yè)，實(shí)行全民就業(yè)。到70年代，注重發(fā)展技術(shù)密集型制造業(yè)，比如電子業(yè)和造船業(yè)等等，同時(shí)也開發(fā)了大量的工業(yè)園區(qū)和廠房。到80年代隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐步穩(wěn)固，政府開始重組經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，將制造業(yè)朝高附加值、資本密集型方向轉(zhuǎn)型。到了90年代，開始大力發(fā)展高新技術(shù)，比如化工產(chǎn)品、芯片、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。也正是從80年代后期開始，新加坡的地均GDP開始了飛躍性的提升。從90年代后期到2000年，以信息產(chǎn)業(yè)為中心的知識(shí)密集型經(jīng)濟(jì)開始發(fā)展起來(lái)，為了尋求更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府投下巨資支持研發(fā)以及創(chuàng)新。新加坡工業(yè)發(fā)展的歷程其實(shí)就是一個(gè)工業(yè)不斷提升的過(guò)程，推動(dòng)工業(yè)主要的部門是新加坡貿(mào)易和工業(yè)部。

配合國(guó)家大的產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略的調(diào)整，新加坡政府從概念規(guī)劃開始就采取了一系列確保土地使用最優(yōu)的方案與設(shè)計(jì)，尤為重要的是，在工業(yè)園的開發(fā)中保證土地的持續(xù)升級(jí)，這也是新加坡土地利用效益能夠持續(xù)得以提升的秘訣。具體措施如下：

一是有效征用土地，預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在不同的發(fā)展時(shí)期運(yùn)用不同的策略來(lái)增加土地的供給，上世紀(jì)60年代至80年代，為了更好地整合土地資源發(fā)展工業(yè)，新加坡政府給予裕廊集團(tuán)強(qiáng)制征用土地的權(quán)力，在規(guī)劃中被確定征用的土地業(yè)主無(wú)權(quán)反對(duì)，只可對(duì)賠償?shù)目铑~提出上訴。90年代，是有選擇性地回購(gòu)一些比較低附加值的土地，為以后發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)預(yù)留足夠的空間。

二是做好工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。通過(guò)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，打造產(chǎn)業(yè)空間載體。與單獨(dú)的工業(yè)開發(fā)相比，制定整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有序平衡，提升土地生產(chǎn)力水平，同時(shí)也對(duì)遠(yuǎn)期產(chǎn)業(yè)預(yù)留足夠的發(fā)展空間。工業(yè)園的開發(fā)始終遵循土地利用價(jià)值最高、可持續(xù)發(fā)展的理念。主要是通過(guò)有選擇地確定園區(qū)的客戶群體，租賃合同結(jié)束期和更新期對(duì)土地的升級(jí)，以及提高容積率等措施對(duì)土地進(jìn)行一體化和綜合化使用。電子和醫(yī)藥是土地生產(chǎn)力附加值最高的兩個(gè)行業(yè)，這兩個(gè)行業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)地成為園區(qū)的首選客戶。在“30＋30”的制度安排下（即簽約入園30年后，可再續(xù)約30年），園區(qū)的開發(fā)者可以在租賃期滿的時(shí)候進(jìn)行土地升級(jí)。在過(guò)去的10年中，每年停止使用裕廊鎮(zhèn)管理局土地的公司大概有60家，這不僅為布局的重要調(diào)整提供了機(jī)會(huì)，也使裕廊鎮(zhèn)管理局能對(duì)土地進(jìn)行升級(jí)。同時(shí)，增加土地容積率能大大節(jié)約土地，目前，新加坡園區(qū)土地容積率是0.42，裕廊鎮(zhèn)管理局計(jì)劃到2040年將容積率提高到2.5。

三是創(chuàng)造更多的土地和發(fā)展空間，尤其注重土地的多功能立體開發(fā)。一方面通過(guò)填海造地，規(guī)劃成東部和西部不同的工業(yè)園區(qū)，填海計(jì)劃從上世紀(jì)70年代末到80年代初開始。另一方面還通過(guò)建設(shè)堆疊式廠房向空中拓展，建設(shè)地下儲(chǔ)油庫(kù)，創(chuàng)造更多的空間。雖然這些造價(jià)比較高，但是相對(duì)于土地價(jià)格還是值得的。此外，現(xiàn)代建筑強(qiáng)調(diào)多功能，垂直整合，裕廊開發(fā)的維一科技城就是一個(gè)典型的例子。

經(jīng)驗(yàn)二：中觀上，通過(guò)行政手段與市場(chǎng)手段相結(jié)合的方式，綜合考量土地利用的綜合效益，有效平衡土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)需求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的土地管理可分成三個(gè)不同的層次：土地的綜合規(guī)劃、土地的分區(qū)管理、土地的市場(chǎng)化管理。土地綜合規(guī)劃是一種主觀的、經(jīng)驗(yàn)性的對(duì)土地使用時(shí)產(chǎn)生的外部效應(yīng)的控制措施。但在固定區(qū)域、固定土地類別內(nèi)對(duì)土地實(shí)行市場(chǎng)化管理則可以利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改善土地使用效率，因?yàn)榇藭r(shí)土地的外部效用考慮已經(jīng)由綜合規(guī)劃完成。因此，土地的市場(chǎng)化管理只能在城市土地總體規(guī)劃的基本框架下有限地實(shí)行。

新加坡的土地市場(chǎng)以政府土地為主。根據(jù)概念性規(guī)劃和土地使用計(jì)劃形成不同領(lǐng)域的土地市場(chǎng)，如住宅、辦公、酒店、工業(yè)、商業(yè)、教育等。政府根據(jù)每一個(gè)市場(chǎng)的土地使用計(jì)劃和這個(gè)市場(chǎng)特別情形決定土地銷售的模式和進(jìn)度。

通過(guò)以上措施，新加坡政府很好地協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中土地利用的社會(huì)需求與經(jīng)濟(jì)需求，協(xié)調(diào)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系。其成功之處有二：一是有效穩(wěn)定了房?jī)r(jià)。政府提供的供大眾消費(fèi)的公共住房每平方米價(jià)格低于1.5萬(wàn)元人民幣，由私人市場(chǎng)提供的為高端20%的高收入者和外國(guó)人自由購(gòu)買的商品房平均價(jià)格也只在每平方米5萬(wàn)元左右人民幣。二是生態(tài)建設(shè)取得了突出成就。1986年到2007年的20多年中，新加坡的人口增加68%，而綠化面積從原來(lái)的36%增加到47%。

公共住房集中、集約用地增加了土地的使用效率。而社會(huì)財(cái)富均衡、社會(huì)公平改善使整體社會(huì)能夠和諧穩(wěn)定發(fā)展卻是公共住房在用地方面對(duì)社會(huì)綜合效率的提升。這也是為什么我們應(yīng)該把新加坡的公共住房制度和土地綜合使用效率聯(lián)系在一起的原因。

新加坡國(guó)土資源嚴(yán)重不足，然而得益于科學(xué)的土地利用規(guī)劃，有限的土地獲得了最優(yōu)化利用，土地的使用以及環(huán)境的需求得到了合理平衡，支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)環(huán)境兩方面取得了均衡發(fā)展。

新加坡土地規(guī)劃的一大亮點(diǎn)是白色用地，主要是給予用地在功能上更有彈性的發(fā)展空間，也給未來(lái)不可預(yù)測(cè)的功能留有發(fā)展空間。除污染性用地外，白色用地可容許多種土地類別。它被設(shè)于重要節(jié)點(diǎn)，如地鐵附近、濱海灣等。在組屋區(qū)附近，寧可建高密度而將周邊空出做預(yù)留地，而不是將整個(gè)地塊一次性開發(fā)完成。

經(jīng)驗(yàn)三：微觀上，用市場(chǎng)手段改善土地使用效率，實(shí)現(xiàn)土地利用的短期、局部靈活應(yīng)變

新加坡微觀層面的土地管理與利用手段有：

對(duì)土地管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是建立全面、綜合并及時(shí)更新的土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并積極引導(dǎo)社會(huì)充分利用這些土地信息，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)利用。

對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和用地者來(lái)說(shuō)，是通過(guò)設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)，提高土地利用效率，提高土地容積率。例如，新加坡采用了另外兩項(xiàng)特別的土地和人口管理措施來(lái)改善交通效率：一是把交通結(jié)點(diǎn)建設(shè)成綜合公交轉(zhuǎn)換站和多功能活動(dòng)中心；把交通的結(jié)點(diǎn)（較大的地鐵站）建設(shè)成小型的交通樞紐在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22個(gè)市鎮(zhèn)中心都設(shè)置了綜合地鐵、公共汽車、輕軌、出租車的綜合公交轉(zhuǎn)換站。在外圍三個(gè)較大的區(qū)域中心設(shè)置大規(guī)模的綜合轉(zhuǎn)換站。此外，新加坡在這些交通中心上附加了許多其他社會(huì)功能，如購(gòu)物、餐飲、醫(yī)療、圖書館、郵電、影院、行政和其他公共服務(wù)等。用一個(gè)或數(shù)個(gè)大型建筑物把所有活動(dòng)涵蓋在所謂的“一個(gè)屋檐下”。特別重要的是，在這些綜合中心附近設(shè)置高密度住宅區(qū)，包括公共住房和私人住房，讓居民出行更加方便、快捷、可靠。通過(guò)這樣的人口、交通和綜合服務(wù)中心的空間布局，大大減緩路面交通的壓力。二是在商業(yè)中心設(shè)置高密度住宅區(qū)。新加坡在中央商業(yè)區(qū)和所有區(qū)域商業(yè)中心內(nèi)部和附近設(shè)置了大量的住宅區(qū)，特別是設(shè)置大量的公共住房區(qū)。這樣的安排可以讓大量服務(wù)于市區(qū)中心的各種從業(yè)人員就地居住，對(duì)緩減市區(qū)中心的交通壓力非常有效。

除了利用土地使用政策，新加坡也通過(guò)整合交通規(guī)劃和城市規(guī)劃來(lái)管理交通需求。實(shí)際上，新加坡的城市規(guī)劃和交通規(guī)劃是由市區(qū)重建局和陸路交通局這兩個(gè)不同部門分別承擔(dān)的。在進(jìn)行指定區(qū)域的規(guī)劃時(shí)，市區(qū)重建局負(fù)責(zé)進(jìn)行包括交通在內(nèi)的總體設(shè)計(jì)。在此設(shè)計(jì)完成以后，陸路交通局對(duì)此設(shè)計(jì)中的交通規(guī)劃部分進(jìn)行評(píng)估和測(cè)試，通過(guò)數(shù)學(xué)模型和大型仿真軟件模擬未來(lái)交通狀況以確定交通設(shè)計(jì)的容量和分布是否合理，并將信息反饋回市區(qū)重建局，完成或者重新修改總體設(shè)計(jì)。這種運(yùn)作機(jī)制上的耦合設(shè)計(jì)在一定程度上滿足了系統(tǒng)整合的要求。

⊙袁可林／攝影

（作者單位：國(guó)土資源部信息中心）