構(gòu)建機(jī)制 破解難題全面提升國土資源保障和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平
——在全省國土資源系統(tǒng)發(fā)揮機(jī)制作用提升工作水平現(xiàn)場交流會上的發(fā)言（摘要）

□南陽市國土資源局局長 包建鐸

構(gòu)建機(jī)制 破解難題全面提升國土資源保障和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平
——在全省國土資源系統(tǒng)發(fā)揮機(jī)制作用提升工作水平現(xiàn)場交流會上的發(fā)言（摘要）

□南陽市國土資源局局長 包建鐸

尊敬的張廳長，各位領(lǐng)導(dǎo)、各位同仁：

2008年以來，我們積極響應(yīng)省廳的號召，圍繞“保發(fā)展、保紅線”，“保自己、保隊(duì)伍”的目標(biāo)，牢固樹立“不立足保護(hù)的發(fā)展，將失去發(fā)展的基礎(chǔ)；不利于發(fā)展的保護(hù)，將失去保護(hù)的意義”的工作理念，針對土地供需矛盾突出、礦產(chǎn)資源利用率低、國土資源違法違規(guī)案件難遏制、信訪量高位運(yùn)行這四個方面的突出問題，按照“建機(jī)制、打基礎(chǔ)、抓改革、破難題”的基本思路, 圍繞發(fā)展抓工作，發(fā)揮職能搞服務(wù)，改革創(chuàng)新求實(shí)效，嚴(yán)管厚愛帶隊(duì)伍，堅(jiān)持解放思想，不斷改革創(chuàng)新，著力推進(jìn)由重審批向重監(jiān)管、由重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建保障科學(xué)發(fā)展的國土資源新機(jī)制?，F(xiàn)在看來，機(jī)制建設(shè)已經(jīng)發(fā)揮了比較明顯的作用，不僅有效破解了四個方面的突出問題，而且達(dá)到了“四更加一降低”的效果。同時內(nèi)部管理工作也上了一個臺階，用制度管權(quán)管事管人的格局初步形成，隊(duì)伍安全系數(shù)明顯提高。三年來，我局多項(xiàng)工作走在了全省乃至全國的前列，先后榮獲全國國土資源依法行政先進(jìn)單位、全國“雙保行動”先進(jìn)單位、全國地籍管理工作先進(jìn)單位，全國測繪工作先進(jìn)單位，全國地災(zāi)防治工作先進(jìn)單位，全省黨風(fēng)廉政建設(shè)先進(jìn)單位和政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)優(yōu)秀單位，連年被省廳和市政府評為目標(biāo)管理優(yōu)秀單位。

(一)構(gòu)建宏觀調(diào)控機(jī)制,破解土地供需矛盾難題，國土資源保障發(fā)展水平明顯提升

2008年以來，面對不斷增長的土地需求，我們按照“兩保一高”的總要求，先后提請市政府出臺了10多個加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控的文件，著力破解用地難題，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。這10多個政策文件，初步構(gòu)建起了我市宏觀調(diào)控機(jī)制的基本框架。

1.發(fā)揮規(guī)劃的整體調(diào)控作用。抓住規(guī)劃修編和二次土地調(diào)查的有利時機(jī)，在確保耕地紅線不被突破的前提下，把中心城區(qū)環(huán)城高速400平方公里以內(nèi)的基本農(nóng)田全部調(diào)整出去，確保了中心城區(qū)每年有10平方公里以上的發(fā)展空間，有效解決了以前中心城區(qū)周邊都是基本農(nóng)田制約城市發(fā)展的問題。同時，也做到了土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃的無縫對接，實(shí)現(xiàn)了“三規(guī)合一”，有效避免了因重復(fù)調(diào)整規(guī)劃給項(xiàng)目建設(shè)帶來的被動問題。

2.建立用地指標(biāo)調(diào)控體系。針對用地指標(biāo)緊的問題，我們建立健全了聯(lián)席辦公會議制度、土地預(yù)測制度、土地預(yù)審制度等，并確定了“三個優(yōu)先”保障的工作思路：即優(yōu)先保障解決民生問題項(xiàng)目用地；優(yōu)先保障國家、省重點(diǎn)項(xiàng)目；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目，堅(jiān)持做到“有限指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”。一是實(shí)行聯(lián)席辦公會議制度。我們提請市政府建立并實(shí)行了節(jié)約集約和嚴(yán)格建設(shè)用地管理聯(lián)席會議制度,有關(guān)建設(shè)用地項(xiàng)目審核、用地指標(biāo)的分配以及土地儲備和閑置國有土地清查處理等重大問題均由市政府聯(lián)席會議集體決策。二是實(shí)行土地預(yù)測制度。借鑒推廣西峽的經(jīng)驗(yàn)，年底前將第二年的用地預(yù)測計(jì)劃做好，把用地形勢給市委、市政府匯報(bào)清楚，對民生、工業(yè)、交通、城建等用地按輕重緩急排出順序，提交市政府聯(lián)席會議決定，下發(fā)會議紀(jì)要，按照紀(jì)要進(jìn)行報(bào)地。三是實(shí)行內(nèi)部預(yù)審制度。2009年初，率先在全省建立了內(nèi)部預(yù)審制度。近兩年來，共召開土地預(yù)審會議29次，預(yù)審各類建設(shè)項(xiàng)目1113個，通過565個，通過率50.8%；召開礦產(chǎn)預(yù)審會議33次，預(yù)審項(xiàng)目514個，通過438個，通過率85.2%。聯(lián)席辦公會議制度、土地預(yù)測制度和土地預(yù)審制度的建立，共同構(gòu)成了用地指標(biāo)調(diào)控體系的有機(jī)統(tǒng)一體，三者環(huán)環(huán)相扣，相輔相成。三年來，全市共報(bào)批土地8.03萬畝，平均每年2.68萬畝，是2006年、2007年用地水平的兩倍多。

3.加大土地儲備和閑置國有土地處置工作力度。2008年初，我們把土地儲備作為壟斷土地一級市場、調(diào)控土地供應(yīng)的重要手段,探索建立了“政府牽頭、部門聯(lián)動、區(qū)局運(yùn)作、鄉(xiāng)村配合”的土地儲備模式,并首次實(shí)行凈地出讓。2009年以來，學(xué)習(xí)借鑒合肥、重慶經(jīng)驗(yàn),成立了由市委書記任主任、市長任常務(wù)副主任、21個相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的土地儲備管理委員會，“高規(guī)格管理、多部門聯(lián)動、全方位覆蓋、大規(guī)模儲備”的大儲備工作格局成效已經(jīng)顯現(xiàn)。去年，中心城區(qū)征收儲備土地17宗1953畝，供應(yīng)16宗1978畝，土地純收益翻番。2010年，在全省率先開展了閑置國有土地處置工作，對1993年至2009年期間已征已供的580宗3.12萬畝土地進(jìn)行了逐宗核查。目前，初審認(rèn)定的102宗4759畝閑置國有土地（供而未用類20宗410畝，征而未供類82宗4349畝），已經(jīng)分門別類擬定了處理意見，并報(bào)市土地清查處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，正在進(jìn)行集中處置，預(yù)計(jì)9月底將完成清查處置工作。

4. 提高用地保障效率。一是科室聯(lián)動。二是下放權(quán)限。三是高效服務(wù)。國土部門成立重大項(xiàng)目服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，提前介入，對項(xiàng)目用地需求、開工時間做到心中有數(shù)，在規(guī)定時間內(nèi)限時辦結(jié)。

5.加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場調(diào)控。將礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)交由政府統(tǒng)一掌握，實(shí)行礦業(yè)權(quán)出讓年度計(jì)劃制度，對礦業(yè)權(quán)出讓的數(shù)量規(guī)模進(jìn)行合理控制。同時，提高礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻，申請?zhí)降V權(quán)其注冊資金不低于1000萬元；采礦權(quán)縣級辦證注冊資金在300萬元以上，市級辦證注冊資金在500萬元以上；已有礦權(quán)未探未開或有違法記錄的不能再獲取新的礦權(quán)。今年，全市共上報(bào)市政府?dāng)M出讓礦業(yè)權(quán)116家，最終市政府同意47家采礦權(quán)納入2011年度出讓計(jì)劃。同時，嚴(yán)把礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批關(guān)，所有轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，預(yù)審小組必須現(xiàn)場核實(shí)，不符合條件的不轉(zhuǎn)讓，有炒作礦業(yè)權(quán)傾向的不轉(zhuǎn)讓。通過以上措施，使我市的礦業(yè)權(quán)設(shè)置始終保持在一個合理的水平上，為全市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展留足資源儲備。

(二)構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制，破解國土資源監(jiān)督管理難題，保護(hù)資源水平明顯提升

首先，強(qiáng)化各級政府國土資源管理主體責(zé)任。一是將國土資源管理納入政府目標(biāo)。明確各級政府是本行政區(qū)域土地管理的主要責(zé)任主體，對本行政區(qū)內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行、違法用地以及單位GDP所消耗的新增建設(shè)用地情況負(fù)總責(zé)。把耕地保護(hù)、違法用地查處、節(jié)約集約用地、信訪工作、鄉(xiāng)所建設(shè)、礦產(chǎn)資源整合和地質(zhì)災(zāi)害防治這7項(xiàng)硬指標(biāo)進(jìn)行量化，納入市政府對縣（市、區(qū)）政府年度目標(biāo)考核管理體系。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書。市政府實(shí)行半年督察，年終考評，確保了重點(diǎn)工作的圓滿完成。二是實(shí)施責(zé)任追究。進(jìn)一步明確了縣、鄉(xiāng)兩級政府在土地管理中的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是轄區(qū)整治違法建設(shè)的第一責(zé)任人，凡違法用地未得到有效遏制的要嚴(yán)肅處理。三是建立國土資源違法案件月報(bào)告制度。

其次，強(qiáng)化各有關(guān)部門的國土資源管理共同責(zé)任。在強(qiáng)化政府國土資源管理主體責(zé)任的同時，進(jìn)一步明確了各有關(guān)部門的國土資源管理共同責(zé)任。其中，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)在產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、投資強(qiáng)度等方面把好項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)關(guān)；城鄉(xiāng)規(guī)劃部門加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，主動與土地利用總體規(guī)劃相銜接，按照集約節(jié)約用地的要求，提出規(guī)劃意見；監(jiān)察部門配合國土資源部門加強(qiáng)對貫徹土地法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；所有涉及的30多個部門的責(zé)任義務(wù)均通過政府文件進(jìn)行了明確，并提出了獎懲措施和責(zé)任追究辦法。這些措施的實(shí)施，徹底扭轉(zhuǎn)了國土資源部門在國土資源管理工作中單打獨(dú)斗、被動工作和其他部門職責(zé)不清的局面，實(shí)現(xiàn)了“大家管、大家用”齊抓共管的良好態(tài)勢。

其三，強(qiáng)化國土資源系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任。每年我們都要將省廳對市局目標(biāo)提高標(biāo)準(zhǔn)，層層分解，責(zé)任到人。

(三)構(gòu)建開源節(jié)流機(jī)制,破解資源低效利用和后備資源不足難題，國土資源可持續(xù)利用水平明顯提升

1. 加大耕地后備資源和土地綜合整治力度。一是加強(qiáng)耕地后備資源開發(fā)利用。2008年以來，先后申請資金6.68億元，實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目34個，改造中低產(chǎn)田63萬畝，新增耕地2.6萬畝。實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目152個，新增補(bǔ)充耕地指標(biāo)9.16萬畝。2009年成功申報(bào)了南水北調(diào)渠首土地整理重大項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模152萬畝，投資預(yù)算23.67億元，項(xiàng)目實(shí)施后可新增耕地7.8萬畝。二是大力實(shí)施土地綜合整治。2008年我們隨省廳主要領(lǐng)導(dǎo)赴重慶、成都考察學(xué)習(xí)回來后，按照省廳的要求，提請市政府下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地綜合整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》，提出到2020年整理農(nóng)田400萬畝，新增耕地不少于40萬畝，每年可為我市新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展等提供3萬畝的用地空間。從2008年開始，我市在鄧州、新野等地率先開展了土地綜合整治試點(diǎn)工作，將涉土資金打捆使用。其中，總建設(shè)規(guī)模5萬畝，投資約1億元，包括30個行政村的鄧州桑莊、腰店兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目示范區(qū)，2008年10月正式施工，2010年8月竣工，受到了李克強(qiáng)副總理的稱贊。

2.深入推進(jìn)節(jié)約集約用地長效機(jī)制建設(shè)。我局先后提請市政府對投資強(qiáng)度、容積率、開竣工時間、投入產(chǎn)出效益進(jìn)行量化，提高標(biāo)準(zhǔn)。對投資強(qiáng)度，縣市區(qū)由120萬元/畝提高到150萬元/畝繼而到200萬元/畝，中心城區(qū)由150萬元/畝提高到180萬元/畝繼而到230萬元/畝；對投資1億元以下的項(xiàng)目不單獨(dú)供地；對新開工項(xiàng)目發(fā)放2年臨時土地使用證，確保投資建設(shè)到位；對改變土地用途的首先由政府收回，并針對投資強(qiáng)度不好考核界定的實(shí)際，我們延伸了考核指標(biāo)，要求投入產(chǎn)出比前三年要分別達(dá)到70%、90%、100%；畝均稅收應(yīng)達(dá)到同期工業(yè)重點(diǎn)企業(yè)平均水平的50%、70%、100%；其畝均工業(yè)產(chǎn)出值（項(xiàng)目年度工業(yè)總產(chǎn)值與項(xiàng)目總用地面積之比）應(yīng)達(dá)到同期工業(yè)重點(diǎn)企業(yè)平均水平的40%、50%和60%以上。通過以上措施，三年來全市共盤活存量土地3.2萬畝，新建標(biāo)準(zhǔn)廠房612萬平方米，拆除黏土磚瓦窯942座，復(fù)墾土地2.95萬畝。其中，2010年盤活存量建設(shè)用地2.02萬畝，新建標(biāo)準(zhǔn)廠房265萬平方米。在鄧州、新野率先開展了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，兩年多來共流轉(zhuǎn)集體土地25宗961.5畝。爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目18個、規(guī)模7911畝，有效地緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，改善了用地結(jié)構(gòu)。國土資源市場機(jī)制進(jìn)一步完善，土地收益大幅增長，三年來，全市累計(jì)出讓土地2.89萬畝，成交價款88.65億元，凈收益43億元。其中2010年，全市共出讓土地1.01萬畝，成交價款46.92億元，凈收益25.7億元，其中市本級入庫收益7.56億元，均創(chuàng)歷史最好水平。

3.扎實(shí)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開源節(jié)流，強(qiáng)力推進(jìn)礦產(chǎn)資源整頓整合。針對礦業(yè)秩序混亂局面，2008年初，經(jīng)省廳和市政府批準(zhǔn), 我們抓住暫停探、采礦權(quán)申報(bào)審批的大好時機(jī)，強(qiáng)力推進(jìn)礦業(yè)治理整頓和整合工作，全市采礦權(quán)由近千家削減為371家，探礦權(quán)由301家減少到185家，鎮(zhèn)平鉬礦、淅川釩礦、獨(dú)山玉礦等重點(diǎn)礦種礦區(qū)秩序明顯好轉(zhuǎn),為我市礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源整裝勘查。通過爭取，我市礦產(chǎn)資源整裝勘查列入全省三個試點(diǎn)市之一，成立了以市長為組長的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成功注冊了金土礦業(yè)開發(fā)有限公司，市財(cái)政注資5000萬元，確定了16個優(yōu)勢勘查區(qū)域，成為國家“358”地質(zhì)找礦和全省“6139”找礦行動計(jì)劃的重要組成部分，為地質(zhì)找礦實(shí)現(xiàn)重大突破創(chuàng)造了良好外部環(huán)境。

(四)構(gòu)建激勵約束機(jī)制,確?！皟杀Ｒ桓摺笨傄舐涞綄?shí)處，國土資源干部隊(duì)伍素質(zhì)明顯提升

1. 實(shí)行“兩保一高”年度考核評價和激勵約束。將“兩保一高”績效與各縣（市、區(qū)）政府年度責(zé)任目標(biāo)考核掛鉤。

2. 實(shí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用激勵約束。在政府文件中明確規(guī)定，各級政府要對在礦產(chǎn)資源管理、地質(zhì)勘查等方面取得優(yōu)秀成果的單位和有功人員予以獎勵，所需資金從收取的補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)價款中列支。在這方面，我市桐柏縣走在了全市的前列。桐柏興源礦業(yè)有限公司等5家企業(yè)，投資4450萬元實(shí)施礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)效益7億元，獲得省獎勵資金2900萬元，為我市礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用起到了積極的示范帶動作用。

3. 強(qiáng)化內(nèi)部管理。一是以抓制度建設(shè)為根本，著力用制度管權(quán)管事管人。先后出臺了局領(lǐng)導(dǎo)周例會制度、局領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系縣（市、區(qū)）局制度、工作辦事規(guī)則、工作運(yùn)行程序、公文處理規(guī)定、請銷假制度等50多個內(nèi)部管理制度和辦法，從制度上解決了職責(zé)不清、責(zé)任不明、程序混亂、政令不暢的問題。二是以抓績效考評為載體，著力營造正確的用人導(dǎo)向。每年年初,我局依據(jù)各科室職能，把年度責(zé)任目標(biāo)細(xì)化到月，分解到項(xiàng)，落實(shí)到人。月督察，季度通報(bào)，半年初評，年終總評，以考評定優(yōu)劣，以政績論英雄。年終目標(biāo)管理獎和文明單位獎按績效考評排名檔次發(fā)放，對績效考評處于末位的通報(bào)批評，連續(xù)兩年處于末位的科室，其主要負(fù)責(zé)人自動免職?？剖胰藛T實(shí)行雙向選擇，對平時工作不努力，組織幫助仍落崗的，作待崗處理。同時，在市局機(jī)關(guān)開展了優(yōu)秀科長、優(yōu)秀科室、優(yōu)秀公文“三優(yōu)”選評活動。優(yōu)秀科長從優(yōu)秀科室中產(chǎn)生, 后備干部從優(yōu)秀科長中產(chǎn)生。三是以抓效能建設(shè)為措施，著力提升部門形象。通過抓政風(fēng)促行風(fēng)，國土資源部門的辦事效率和工作作風(fēng)得到了社會各界的廣泛認(rèn)可，系統(tǒng)形象明顯好轉(zhuǎn)，政風(fēng)行風(fēng)民主評議名次逐年前移，由2006年的倒數(shù)第一，2007年的第30位，上升到2008年的第11位、2009年的第4位。四是以抓學(xué)習(xí)培訓(xùn)為基礎(chǔ)，著力增強(qiáng)精業(yè)能力。

回顧總結(jié)三年來的工作，我們感受比較深的有三點(diǎn)：一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，落實(shí)共同責(zé)任，是提升國土資源工作水平的保證。三年的工作實(shí)踐，我們深深體會到，做好國土資源工作涉及方方面面，單靠國土部門很難完成，必須依靠市委、市政府的大力支持和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，必須依靠各部門的密切配合。作為國土部門，必須以服務(wù)和保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展為第一要務(wù)，必須做到主動匯報(bào)，主動協(xié)調(diào)，主動參與，建立起匯報(bào)、協(xié)調(diào)和聯(lián)合辦公機(jī)制，變“一家管、大家用”為“大家管、大家用”，這樣才能完成好國土資源繁重而又艱巨的任務(wù)。如基層所規(guī)范化建設(shè)工作，以前10多年我市才建了58個鄉(xiāng)所，但納入政府目標(biāo)管理以后，我市利用2009、2010兩年時間就新建鄉(xiāng)所150個，投入資金上億元，使全市208個基層所規(guī)范化建設(shè)全部達(dá)標(biāo)，由全省落后躍升為全省先進(jìn)，經(jīng)驗(yàn)在全省推廣交流，省廳獎勵500多萬元，并受到了中組部等六部委通報(bào)表彰。二是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，是提升國土資源工作水平的動力。三是堅(jiān)持強(qiáng)本固基，提高隊(duì)伍素質(zhì)，是提升國土資源工作水平的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，只要有一支政治上強(qiáng)、業(yè)務(wù)上精、作風(fēng)上硬的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，就一定能夠攻堅(jiān)克難，不斷開創(chuàng)國土資源工作新局面。