■ 郭小沙／文

西歐主流政黨推進(jìn)黨內(nèi)決策機(jī)制創(chuàng)新的主要做法

■ 郭小沙／文

伴隨經(jīng)濟(jì)全球化、政治多元化、社會多樣化趨勢的深入發(fā)展，歐洲面臨前所未有的社會變革，西歐主流政黨在政治理念、組織結(jié)構(gòu)、決策程序等各方面進(jìn)行全方位的調(diào)整與創(chuàng)新。

西歐主流政黨決策機(jī)制創(chuàng)新的背景

第一，社會變革是西歐主流政黨冷戰(zhàn)后面臨的重大挑戰(zhàn)。

社會結(jié)構(gòu)“裂變”并形成訴求各異的社會階層。首先，傳統(tǒng)工人隊伍迅速減弱，中產(chǎn)階層不斷壯大，原社會階層變化重組并形成新的、多樣的社會階層。其次，國民信仰及政治取向呈多元發(fā)展，不受政黨傳統(tǒng)價值觀的束縛，黨的基礎(chǔ)黨員、固定選民迅速減少，黨員人數(shù)迅速下降。再次，社會老齡化、失業(yè)率高位徘徊，移民大量涌入，使社會成分更加復(fù)雜化。當(dāng)今時代，選民已不大重視黨的基本價值，而更加注重各黨競選綱領(lǐng)中的具體政策方針。同時，“左”、“右”政黨的政策主張由過去的態(tài)度分明轉(zhuǎn)變?yōu)槟：c趨同，意圖爭奪廣大的“中產(chǎn)階層”。

信任危機(jī)降低了政黨的號召力。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，西歐社會依然處于超強(qiáng)權(quán)力的控制之下，西歐國家及國家集團(tuán)仍然利用國民在冷戰(zhàn)時期因害怕戰(zhàn)爭而服從國家和國家集團(tuán)意志的心理，放縱新自由主義的無限泛濫，加速歐盟與北約的東擴(kuò)。隨著歐洲大規(guī)模沖突的危險不再存在，新自由主義泛濫及金融危機(jī)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)，西歐民眾對超強(qiáng)權(quán)力、國家及政黨政治，產(chǎn)生巨大的不信任感。政黨的“民主缺失”降低其對選民的號召力。信任危機(jī)同樣在黨內(nèi)存在。盡管憲法、黨章黨規(guī)對政黨的決策機(jī)制及程序有著各種各樣的約束，但西歐主流政黨的多數(shù)決策更多是“自上而下”進(jìn)行的，缺乏民主的決策過程。一些政黨的黨員僅是黨費(fèi)的交納者，無法參與黨的決策過程。一些政黨組織結(jié)構(gòu)老化，民主建設(shè)不正常，很多黨員感到對黨無用，退黨數(shù)激增。

民間組織迅速發(fā)展并爭奪政黨的后備力量。近二十年來，西歐社會的民間組織迅速發(fā)展，重要原因是：公民的利益和興趣分化，政治訴求多元；公民不愿參加政黨，因個人難以發(fā)揮作用，且利益難有保障，而社團(tuán)活動可能會立竿見影，短期內(nèi)見效。目前，西歐青年人參與民間組織的人數(shù)要遠(yuǎn)大于參加政黨的人數(shù)。例如德國結(jié)社法規(guī)定，只要有七個人就可以登記一個協(xié)會。目前德國登記的各類民間組織、機(jī)構(gòu)有60多萬個，基金會1.5萬個，平均每一萬個德國人中就有700個社團(tuán)組織，德國60%的國民都是各民間組織成員。與之形成鮮明對照的是，德國各黨的總?cè)藬?shù)已由過去占其總?cè)丝诘?%降到目前的2%。公民強(qiáng)烈的政治參與意識對政黨決策的代表性、政黨的民主決策、決策方式與程序都提出新的要求。

現(xiàn)代媒體給政黨帶來嚴(yán)重的沖擊?，F(xiàn)代媒體的發(fā)展、信息傳播的加快，對政黨的決策機(jī)制提出挑戰(zhàn)，要求政黨迅速決策，公開表態(tài)。西方現(xiàn)代媒體的作用是雙重的，既可以宣傳黨的政策方針，也可以是黨的“奪命繩”。政治與媒體的運(yùn)作不同，政治是要經(jīng)過討論、參與并共決的一種過程，而媒體注重結(jié)果和人物，追求快速、轟動的效果，往往要求黨的領(lǐng)導(dǎo)人即時對某項(xiàng)事務(wù)發(fā)表意見，而不給其思考和征求黨內(nèi)意見的時間，否則就會在公眾面前表現(xiàn)出這個黨的猶豫與懦弱，這打亂了黨在重大決策問題上的民主決策程序。

第二，傳統(tǒng)大黨逐漸變成“精英黨”、“功能黨”、“官僚黨”，決策失誤給黨帶來重大損失。

西歐主流政黨近二十年的發(fā)展過程中，出現(xiàn)權(quán)力過于集中、領(lǐng)導(dǎo)人專權(quán)的現(xiàn)象。政黨組織向?qū)I(yè)化發(fā)展、權(quán)力向中央集中的趨勢限制了黨內(nèi)民主的發(fā)展，影響了黨的正確決策。例如，黨的高層領(lǐng)導(dǎo)人多為黨的主席提名，缺乏黨的基層組織與黨員的支持。黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人以辭職“要挾”黨組織、黨代會通過其個人堅持而遇到黨內(nèi)普遍反對的決議。如德國前社民黨主席、總理施羅德曾兩次以辭職為由“要挾”黨代會通過其主張的、旨在全面削減社會福利的《2010議程》。近年來，西歐政黨雖然十分注重黨內(nèi)民主的加強(qiáng)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)勢也在加強(qiáng)，黨的重要人物對政治和決策的影響力越來越大。傳統(tǒng)大黨逐漸由“全民黨”變成“精英黨”、“功能黨”和“官僚黨”。

決策失誤給黨帶來的后果是嚴(yán)重的。德國社民黨近年來歷次決策失誤帶來慘痛教訓(xùn)。2003年，施羅德違背黨內(nèi)多數(shù)黨員的意愿、罔顧社會民眾抗議，強(qiáng)力通過旨在全面削減社會福利的《2010議程》，造成黨內(nèi)嚴(yán)重分裂，大量黨員退黨并組成新的政黨，在隨后一系列州選中連續(xù)敗選并被迫提前大選，結(jié)果是社民黨由首要執(zhí)政黨，變成聯(lián)盟黨—社民黨政府的參政黨。參政期間，以明特費(fèi)林為首的社民黨又力主提出遭到黨內(nèi)及社會普遍反對的《67歲退休法》，進(jìn)一步導(dǎo)致社民黨的民意流失，最終造成2009年大選中社民黨徹底淪為在野黨。此外，法國社會黨黨內(nèi)派系斗爭嚴(yán)重影響了黨的統(tǒng)一意志的形成和決策的正確，2002、2007年連續(xù)敗選與黨內(nèi)派系爭斗、沒有形成合力不無關(guān)系。

西歐主流政黨加大黨的決策機(jī)制改革以適應(yīng)社會變革

為適應(yīng)21世紀(jì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會的變革，西歐主流政黨在黨的政治理念、組織機(jī)構(gòu)、決策機(jī)制等方面進(jìn)行了不同形式與內(nèi)容的調(diào)整與改革。黨的決策機(jī)制改革正處于“集中、封閉模式”向“更民主、更開放模式”的轉(zhuǎn)變過程中。

首先，強(qiáng)化黨員與民眾直接參與黨的決策進(jìn)程，不斷改革黨的議事和決策程序。強(qiáng)調(diào)提高黨員的參政意識，落實(shí)黨員直接參與重大決策的權(quán)力，增強(qiáng)政黨決策的代表性和黨員對決策的認(rèn)同感。

德國社民黨2009年大選慘敗引起全黨大討論，基層組織和黨員要求從黨的建設(shè)各個方面進(jìn)行改革。該黨以往的決策程序往往是領(lǐng)導(dǎo)層先出臺一項(xiàng)政策，然后要求黨員理解并接受。2009年11月召開的黨代會對黨的衰敗進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為民眾對社民黨失去信心的原因，一是社會變革的壓力迫使社民黨進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會改革，對民眾利益影響較大，造成民眾心理逆反；二是黨出臺的政策對民眾的解釋不夠，缺乏相互溝通。黨代會還通過決議進(jìn)行全黨民意調(diào)查，反饋意見顯示的兩個重要結(jié)果是：基層黨員必須參與黨的決策過程，避免精英決策;黨的政策方針嚴(yán)重脫離黨員和民眾意愿，黨不僅要向黨員，也應(yīng)向黨外民眾開放，使社會民眾也參與黨的決策過程。在2010年1月社民黨通過決議，全面啟動黨的改革并確定12項(xiàng)指導(dǎo)原則，包括成立六個項(xiàng)目不同的“未來工作組”，分別由黨主席、副主席、總書記領(lǐng)導(dǎo)。“未來工作組”不是決策機(jī)構(gòu)，僅是意見交流的平臺，邀請黨內(nèi)外各方人士參與討論，結(jié)果匯總后提交黨的領(lǐng)導(dǎo)層研究。社民黨要求黨的重大政策出臺前加強(qiáng)多種方式的討論，讓每個黨員有話語權(quán)，通過這種方式集思廣益，制定既符合社會發(fā)展，又能讓民眾接受的政策方針。

法國人民運(yùn)動聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，人運(yùn)盟是執(zhí)政黨，為把握社會輿論趨勢，必須就重大政策在黨員和社會中展開討論;強(qiáng)調(diào)黨比政府更接近民眾，要在民意上多做研究，引導(dǎo)政府決策。人運(yùn)盟開展社會討論的方式是：黨的執(zhí)行局就重大政策出臺組織黨內(nèi)外的討論，基層黨員和社會選民討論的結(jié)果將提交黨的高層進(jìn)行研究，然后向黨的政治局建議，由政治局作出最后決策。人運(yùn)盟特別強(qiáng)調(diào)，在西方國家體制中，執(zhí)政黨也不能強(qiáng)迫本黨政府作出決定。執(zhí)政黨要支持本黨政府，但政府的部分政策方針并不一定完全受民眾的支持，遇到這種情況，人運(yùn)盟一般會采用“電梯模式”：向下宣傳某項(xiàng)政策的好處，再向上反饋下層的意見，爭取達(dá)到一種“意見平衡”。

其次，逐步實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)普選黨主席和領(lǐng)導(dǎo)層的選舉機(jī)制。西歐主流政黨普遍把擴(kuò)大黨內(nèi)普選作為發(fā)展黨內(nèi)民主、增強(qiáng)民主決策的重要途徑。黨的領(lǐng)導(dǎo)人的選舉是實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主決策的關(guān)鍵問題之一。

意大利民主黨選舉全國書記和地區(qū)書記都是經(jīng)過黨員和選民參與的預(yù)選方式選出的。全國書記由基礎(chǔ)黨員推舉，參加初選，選出三個進(jìn)入下一次選舉。黨內(nèi)初選后還要征詢選民意見，再提請上一級黨組織選舉。這種方式意在強(qiáng)調(diào)候選人在黨內(nèi)和黨外的代表性，也是選民參與決策的重要途徑，是建立開放性政黨的標(biāo)志之一。意大利民主黨表示，黨在民主建設(shè)和民主決策方面，將逐步實(shí)行黨內(nèi)事務(wù)黨內(nèi)公投，黨外事務(wù)黨外公投。

法國社會黨從1997年起，黨的第一書記由執(zhí)行委員會選舉改為全體黨員直選。同時，把黨的各級議員候選人由過去自上而下的指定改為由地方黨組織選出，中央及地方的各級領(lǐng)導(dǎo)人也都由全體黨員直接選舉。法國社會黨的重大政治文件，也由原來的在黨代會上通過，改由全體黨員表決通過。選舉制度更多地采用直接民主形式以推動黨內(nèi)民主決策進(jìn)程。目前該黨從中央到地方的各級領(lǐng)導(dǎo)人全部由全體黨員直接選舉。

英國保守黨領(lǐng)袖產(chǎn)生方式從1998年開始也發(fā)生重大變化，議會黨團(tuán)在領(lǐng)袖選舉中不再有最終的發(fā)言權(quán)，而是由議會黨團(tuán)通過投票，把領(lǐng)袖人選縮減到兩名，然后由全體黨員根據(jù)一人一票的原則投票決定。英國工黨領(lǐng)袖由過去議員選舉產(chǎn)生改由黨員直接選舉產(chǎn)生，全國執(zhí)委會中的選區(qū)工黨代表由全體黨員投票決定。

德國《政黨法》與《選舉法》都規(guī)定，黨內(nèi)候選人提名程序必須以民主、秘密投票的方式進(jìn)行。德國各政黨多采用由小選區(qū)選出黨員代表，再召開黨員代表大會進(jìn)行選舉的方式選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)人。領(lǐng)導(dǎo)人多由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提名，經(jīng)選舉產(chǎn)生。德國政黨部分地區(qū)的基層黨組織是普選產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人。雖然德國大黨主席的產(chǎn)生還不能實(shí)行黨內(nèi)普選，但是，德國綠黨在領(lǐng)導(dǎo)人選舉、重大政策出臺時的直接民主成分最強(qiáng)。綠黨在所有政治問題上，特別是綱領(lǐng)、基本原則、重大政策上通常都進(jìn)行黨內(nèi)外的意見征詢；黨代會的提案既可采用自上而下，也可采用自下而上的方式提交。

再次，分解黨的領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，減少黨內(nèi)專職及各項(xiàng)兼職，避免權(quán)力濫用。西歐主流政黨改革組織制度，增設(shè)相關(guān)職位改變黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過于集中現(xiàn)象。德國社民黨在1999年設(shè)立總書記一職，協(xié)助黨主席領(lǐng)導(dǎo)黨的事務(wù)。該黨強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)專職與兼職人員比例要調(diào)整，過多專職會使黨的領(lǐng)導(dǎo)層脫離社會，缺乏正確的判斷。另外，法國社會黨要求最大限度地減少黨的領(lǐng)導(dǎo)成員的各項(xiàng)兼職，避免其利用黨內(nèi)職務(wù)對兼職部門發(fā)號施令，濫用權(quán)力。

第四，建立多渠道的黨內(nèi)外溝通機(jī)制，增強(qiáng)黨的影響力和代表性?，F(xiàn)代媒體越來越大程度地影響選民意愿，充分利用媒體如網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒工具傳播黨的政策方針，提高政黨聯(lián)系選民的能力顯得越來越重要。

法國社會黨將利用社會媒體發(fā)動“輿論戰(zhàn)”看成是全黨的大事，強(qiáng)調(diào)黨要適應(yīng)媒體社會的發(fā)展，要學(xué)會與媒體打交道。社會黨于2009年創(chuàng)立一個網(wǎng)絡(luò)平臺，就2012年參加大選的社會黨總統(tǒng)候選人的初選征求黨員和選民意見，同時也意圖影響選民意志，提高候選人黨內(nèi)外的代表性。

德國社民黨也充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，2010年召開的網(wǎng)絡(luò)會議就“勞動市場問題”進(jìn)行全民討論，參與網(wǎng)上評論的有75萬人，在線討論的達(dá)到6000人。德國社民黨打破固定黨籍制的傳統(tǒng)做法，嘗試建立“項(xiàng)目黨籍”制，即允許那些對黨的部分政策主張持贊成態(tài)度，但又不準(zhǔn)備承擔(dān)黨員所有義務(wù)的人在一段時間里入黨。社民黨認(rèn)為，從民主的觀念來看，吸收非黨員參加黨內(nèi)項(xiàng)目可以使黨內(nèi)討論活躍，使黨更充分地了解選民的意愿，避免錯誤決策。

西歐主流政黨決策機(jī)制創(chuàng)新的幾點(diǎn)啟示

其一，廣大黨員積極參與是政黨民主決策機(jī)制的重要特征。黨員是黨內(nèi)民主的主體，廣大黨員的積極參與是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的核心內(nèi)容。西方政黨在黨的決策機(jī)制過程中越來越重視黨員作用，在選舉領(lǐng)導(dǎo)人，修改與制定黨章、黨綱等重大政策的決策方面，通過各種渠道傾聽社會民意，采取“電梯運(yùn)行模式”求得黨內(nèi)上下意見平衡，在一些重大問題上實(shí)行黨內(nèi)公決模式，調(diào)動了黨員的積極性，提高了黨員政治參與意識，拓寬了黨員參與決策的渠道，完善了黨員參與權(quán)利的保障機(jī)制。

其二，用法律形式健全黨內(nèi)決策程序民主化機(jī)制。決策機(jī)制民主化是黨內(nèi)民主建設(shè)的重要內(nèi)容，民主化的決策機(jī)制具有制度化、透明化、開放化、公平化等特點(diǎn)，能夠充分調(diào)動廣大黨員的積極性，使其政治參與的權(quán)利能夠得到有效的行使。民主化的決策機(jī)制在充分調(diào)動黨員參與積極性的基礎(chǔ)上有助于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，提高政黨的競爭力。

其三，完善黨內(nèi)選舉制度是民主化決策機(jī)制的途徑。選舉是黨員的基本權(quán)利之一，也是黨員參與黨內(nèi)活動的重要手段。西方政黨黨內(nèi)選舉機(jī)制和選舉制度比較健全，政黨內(nèi)部選舉范圍廣，選舉的法定程序規(guī)范，調(diào)動了全黨上下的積極性。選舉方式手段也靈活多樣，民眾的參與率高，選舉的公正性和透明度高。西方政黨黨內(nèi)選舉機(jī)制，在促使黨員廣泛、積極參與黨內(nèi)選舉方面的經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義。

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）