劉國(guó)永，淦未宇，仲偉周

(1.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，西安雁塔路 710061;2.西南政法大學(xué)管理學(xué)院，重慶渝北 401120)

基于準(zhǔn)公共品視角的我國(guó)彩票業(yè)治理對(duì)策研究*

劉國(guó)永1，淦未宇2，仲偉周1

(1.西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，西安雁塔路 710061;2.西南政法大學(xué)管理學(xué)院，重慶渝北 401120)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析了彩票的內(nèi)涵及其特征，認(rèn)為彩票具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，并基于準(zhǔn)公共產(chǎn)品治理理論提出了彩票治理對(duì)策，該治理模式在維持現(xiàn)有相關(guān)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，通過(guò)劃分兩大機(jī)構(gòu)發(fā)行彩票類型，避免了目前存在的系列問(wèn)題。研究對(duì)于豐富彩票的理論研究和治理改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品、彩票、治理

自1987年發(fā)行福利彩票，1994年發(fā)行體育彩票以來(lái)，彩票已成為我國(guó)發(fā)展民政與體育事業(yè)的重要資金來(lái)源。2010年我國(guó)體育彩票、福利彩票銷量合計(jì)1662.67億，籌集公益金351億元。盡管過(guò)去二十多年來(lái)我國(guó)彩票業(yè)取得了飛速發(fā)展，但同時(shí)也存在著許多亟待解決的問(wèn)題。首先，雖然彩票銷量一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是同世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，無(wú)論是市場(chǎng)規(guī)模還是人均消費(fèi)彩票數(shù)量，我國(guó)彩票市場(chǎng)都還存在很大的差距。目前我國(guó)彩票銷量折合成美元大概為80多億美元，而美國(guó)早在1998年就已達(dá)到368.151億美元。另一方面，與我國(guó)公益彩票發(fā)展滯后現(xiàn)象形成鮮明對(duì)比的卻是私彩猖獗。據(jù)披露，在我國(guó)廣東、海南等南方省市“私彩”橫行，其銷售量甚至已經(jīng)超過(guò)公彩。私彩泛濫不僅直接給我國(guó)公益彩票發(fā)展帶來(lái)了不可估計(jì)的損失，而且還嚴(yán)重降低了彩票及其發(fā)行監(jiān)管部門的公信力，在彩民中造成了極其惡劣的影響［1］－［3］。

我國(guó)彩票市場(chǎng)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，許多學(xué)者從不同視角對(duì)彩票治理模式及其效率展開了深入分析。張占彬認(rèn)為博彩這一以小投入獲取大收益的特殊產(chǎn)業(yè)，必須由政府來(lái)實(shí)行完全壟斷管制［4］。朱彤、余暉從產(chǎn)業(yè)組織理論出發(fā)，分析了我國(guó)彩票市場(chǎng)特征，認(rèn)為有必要構(gòu)筑間接競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以避免由于現(xiàn)有兩家發(fā)行機(jī)構(gòu)的惡性競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的違規(guī)違法事件的發(fā)生，并認(rèn)為最有效的重構(gòu)方式為成立彩票公司分類別運(yùn)營(yíng)彩票［5］。淦未宇等對(duì)我國(guó)彩票發(fā)行市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)效率進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國(guó)彩票發(fā)行市場(chǎng)混合型治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了市場(chǎng)無(wú)效率，即完全競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、寡頭壟斷引發(fā)的惡性競(jìng)爭(zhēng)以及完全壟斷的官僚主義，并進(jìn)一步揭示了其背后的制度性誘因［6］。

然而已有關(guān)于彩票治理的研究要么將彩票視為純公共產(chǎn)品，要么從純市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)分析。事實(shí)上，彩票并非純粹意義上的公共產(chǎn)品或者私人產(chǎn)品，而是具有準(zhǔn)公共品屬性。因此，傳統(tǒng)的基于公共品理論或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理論進(jìn)行的彩票治理分析并不能有效闡釋彩票的內(nèi)涵及其治理特性?；诖?，本文在對(duì)彩票內(nèi)涵及其準(zhǔn)公共品屬性進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，提出合理的彩票業(yè)治理模式。

1 彩票內(nèi)涵及其準(zhǔn)公共品屬性剖析

1.1 彩票的內(nèi)涵

彩票業(yè)經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)營(yíng)探索，已經(jīng)成為各國(guó)公認(rèn)的一種融資渠道，不同國(guó)家也對(duì)彩票的內(nèi)涵進(jìn)行了界定［7］。英國(guó)《大不列顛百科全書》對(duì)“彩票”的注釋為:“抽簽給獎(jiǎng)是通過(guò)抽簽搖彩，憑機(jī)會(huì)在一定范圍的人們中分配獎(jiǎng)品或獎(jiǎng)金的方法。它是賭博的一種方式，抽彩給獎(jiǎng)作為一種生財(cái)籌款之道，頗具吸引力。它組織簡(jiǎn)便，舉辦容易，故極為流行。在歐洲有史可證的抽彩活動(dòng)可溯至15世紀(jì)的勃艮第和比利時(shí)，當(dāng)時(shí)有的城市為構(gòu)筑防御工事或救濟(jì)貧民發(fā)行彩票、籌措經(jīng)費(fèi)”。澳大利亞新南威爾士州在《1901年第34號(hào)彩票與藝術(shù)協(xié)會(huì)法》中對(duì)彩票的解釋是:“‘彩票’一詞系指通過(guò)抽簽抓鬮所進(jìn)行的那種貨物、制品或商品的轉(zhuǎn)讓”。瑞士《彩票與職業(yè)賭博聯(lián)邦法》中對(duì)彩票的解釋是:“彩票系指有計(jì)劃地用碰運(yùn)氣的摸彩中簽中號(hào)或其它類似方法獲得物質(zhì)好處，其中包括中彩本身所含有的物質(zhì)好處及從屬于它的獎(jiǎng)品、權(quán)力或?qū)嵨铩?。泰?guó)國(guó)家彩票局對(duì)彩票的解釋是:“泰國(guó)發(fā)行彩票的目的是為國(guó)家的發(fā)展籌集資金，是授權(quán)于政府，沒(méi)有任何欺騙民眾的行為，為民眾提供一種博運(yùn)道的消遣機(jī)會(huì)”。

由于我國(guó)同時(shí)發(fā)行體育彩票和福利彩票，因此兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)均給出了各自的解釋，民政部在《中國(guó)福利彩票管理辦法》中表述:“本辦法所稱福利彩票，是指籌集社會(huì)福利資金為目的而發(fā)行的印有號(hào)碼、圖形或文字供人們自愿購(gòu)買并按特定規(guī)則確定購(gòu)買人獲取或不獲取獎(jiǎng)金的有價(jià)憑證”。中國(guó)體彩網(wǎng)關(guān)于彩票的定義是:彩票是商品，能夠滿足人們獲取大獎(jiǎng)、娛樂(lè)的需求，需要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值和籌集資金功能的商品，印有號(hào)碼或圖形(文字)，由人們自愿購(gòu)買并能證明購(gòu)買人擁有按特定規(guī)則獲取獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利的書面憑證，不返還本金、不記名、不掛失、不能流通使用。泛指的彩票定義則有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“彩票發(fā)行和銷售管理暫行規(guī)定”的標(biāo)準(zhǔn)定義，彩票是“國(guó)家為支持社會(huì)公益事業(yè)而特許專門機(jī)構(gòu)壟斷發(fā)行，供人們自愿選擇和購(gòu)買，并按事前公布的規(guī)則取得中獎(jiǎng)權(quán)利的有價(jià)憑證”。

1.2 彩票的準(zhǔn)公共品屬性分析

從上述不同國(guó)家對(duì)彩票內(nèi)涵的界定可以發(fā)現(xiàn)，雖然他們對(duì)于彩票內(nèi)涵的界定不盡一致，但卻均認(rèn)為彩票是一種游戲，索取憑證且發(fā)行目的是籌集專項(xiàng)資金;它主要存在如下特點(diǎn):(1)有一定的游戲規(guī)則;(2)國(guó)家壟斷發(fā)行;(3)機(jī)會(huì)均等。

為了探索彩票治理模式的有效性，顯然我們還有必要深入分析其背后蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵。如果將彩票視為一種商品，那么購(gòu)買彩票事實(shí)上是為了滿足消費(fèi)者的某種需求。概括起來(lái)，彩票消費(fèi)者期望的效用主要可以分為三類，即①貢獻(xiàn):支持國(guó)家福利或體育事業(yè)目的;②單純的精神滿足效用:娛樂(lè)，享受期待的樂(lè)趣，購(gòu)買希望［8］;③投資(特別是具有技術(shù)分析、預(yù)測(cè)含量的體彩，例如足彩、籃彩):作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、固定的支出，這種效用滿足往往具有長(zhǎng)期性。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于物品種類的劃分主要有兩項(xiàng)指標(biāo):排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，既具有排他性又具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品屬于私人物品;具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品屬于公共物品;而只滿足兩項(xiàng)指標(biāo)中某一項(xiàng)的則屬于準(zhǔn)公共品。曼昆在其著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出，具有競(jìng)爭(zhēng)性而不具有排他性的產(chǎn)品，比如海洋中的魚、環(huán)境、擁擠的免費(fèi)道路屬于公有資源(common resource)，而具有排他性而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性的物品，例如有線電視、不擁擠的收費(fèi)道路屬于自然壟斷的產(chǎn)品。

那么彩票到底屬于哪一類產(chǎn)品呢?國(guó)家發(fā)行彩票通過(guò)給彩票定價(jià)來(lái)達(dá)到排他性的目的，具備上述效用需求的彩民購(gòu)買彩票，而對(duì)并無(wú)上述效用需求的人則可以輕易被排除在外，這是彩票具有弱排他性的表現(xiàn)。同時(shí)，彩票市場(chǎng)具有擁擠性。盡管對(duì)于電腦型彩票而言，由于排列組合可以重復(fù)購(gòu)買，永遠(yuǎn)都不會(huì)產(chǎn)生擁擠，也即無(wú)論多少人參加這一游戲，市場(chǎng)都可以容納，一個(gè)人的購(gòu)買行為并不會(huì)減少其他人購(gòu)買該物品的能力;然而對(duì)于即開型彩票卻存在擁擠點(diǎn)，在擁擠點(diǎn)之內(nèi)，即開型彩票的發(fā)行不會(huì)產(chǎn)生擁擠，但在超過(guò)了擁擠點(diǎn)，則會(huì)產(chǎn)生擁擠的現(xiàn)象。一般而言，發(fā)行方追加成本的行為往往發(fā)生在全部彩票銷售完畢之前，因此，事實(shí)上也很難出現(xiàn)彩票供不應(yīng)求的狀況，隨著獎(jiǎng)品發(fā)放完畢，剩下的彩票就會(huì)失去其意義。也就是說(shuō)，無(wú)論哪種類型的彩票就其產(chǎn)品屬性來(lái)看，既不是完全的私人物品，也不是純粹的公共物品，而是介于兩者之間具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

除了具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性之外，彩票由于其本身的特殊性還具有以下特點(diǎn):(1)游戲規(guī)則設(shè)計(jì)很大程度上將會(huì)影響滿足不同效用需求的效果;(2)不同的規(guī)則約定下，彩票銷售市場(chǎng)供給需求狀況存在理論上的均衡［9］;(3)這種不確定性分享具有很強(qiáng)的外部性(如果假設(shè)獎(jiǎng)池中的獎(jiǎng)金額固定，分配契約事先約定，那么任何一個(gè)中彩的人，都會(huì)對(duì)其他人造成損失)，所以其公正、公平性極為關(guān)鍵。(4)低成本性。與一般商品成本收益比較而言，彩票的發(fā)行成本收益比較低，這與彩票的功能有關(guān)，往往是國(guó)家融資的手段。(5)行業(yè)技術(shù)含量低，信譽(yù)度要求高。與其他高科技產(chǎn)品比較而言，彩票無(wú)論是發(fā)行還是參與購(gòu)買需要的技能都不多。姑且認(rèn)為彩票新品種開發(fā)屬于相對(duì)技術(shù)含量較高的部分，那么彩票銷售、購(gòu)買這些環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘是相當(dāng)?shù)偷?另一方面，彩票銷售更多的是出賣一種信用，也就是說(shuō)，只有具有信用支持(包括發(fā)行體制和發(fā)行歷史紀(jì)錄的可信性)的公平、公正性運(yùn)作才能夠通過(guò)這種特殊的籌集資金方式獲取銷售收益;賣方無(wú)論是私人還是政府，出賣的是一種信用，買方購(gòu)買彩票的實(shí)質(zhì)是購(gòu)買對(duì)發(fā)行方的信任。(6)效用滿足的短期性。從彩民的娛樂(lè)效用滿足來(lái)看，長(zhǎng)期只購(gòu)買一種類型的彩票可能性很小，而且往往效用由于重復(fù)購(gòu)買，且未中獎(jiǎng)而逐漸遞減，因此對(duì)于彩票的玩法多樣性有很高的要求。如果從彩票的開發(fā)角度來(lái)看，彩票業(yè)屬于創(chuàng)新頻率要求極高的產(chǎn)業(yè)。(7)募集公共事業(yè)使用資金的手段。彩票之所以能夠在絕大部分國(guó)家合法存在，是因?yàn)樗馁Y金使用方向是公共事業(yè)，從現(xiàn)有各國(guó)對(duì)于彩票資金的利用來(lái)看，發(fā)行彩票是國(guó)家的一種融資手段，將社會(huì)上的閑散資金聚集起來(lái)用于公共事業(yè)項(xiàng)目。

2 準(zhǔn)公共產(chǎn)品視角下的彩票治理模式

2.1 治理模式的基本框架

從以上對(duì)彩票這一特殊產(chǎn)品的特性分析可以看出，彩票既不能像純公共產(chǎn)品一樣實(shí)行完全的政府運(yùn)營(yíng)，也不能像私人產(chǎn)品一樣實(shí)行完全的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。我國(guó)目前的彩票實(shí)行的是國(guó)家壟斷，由民政部和體育總局兩大部門來(lái)分別運(yùn)營(yíng)福利彩票和體育彩票，這種模式一定程度上抹殺了彩票的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。由于壟斷治理的低效，市場(chǎng)需求不能及時(shí)滿足，因此，我們看到在部分地區(qū)私彩泛濫，此外公彩的銷售量與其他國(guó)家相比也有較大的差距。在彩票發(fā)行部門內(nèi)，兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)基本依據(jù)行政部門命令的發(fā)行模式，導(dǎo)致在系統(tǒng)內(nèi)，兩大機(jī)構(gòu)發(fā)行彩票類型的類似，兩種彩票沒(méi)有規(guī)劃的惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致浪費(fèi)了大量資源，兩大部門尚且如此，如果市場(chǎng)中有更多的競(jìng)爭(zhēng)者，更會(huì)加劇這種競(jìng)爭(zhēng)。由此可見(jiàn)，采用國(guó)家完全壟斷的公共產(chǎn)品治理模式和采用完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)模式，均不是理想的彩票業(yè)治理模式。

構(gòu)筑彩票準(zhǔn)公共產(chǎn)品治理模式基于以下兩條原則:第一，避免對(duì)于私人產(chǎn)品采用的完全競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致的惡性過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài);第二，避免對(duì)于純公共產(chǎn)品完全壟斷，導(dǎo)致的壟斷低效。除此之外，兼顧彩票的其他特性，本文提出準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性下彩票業(yè)治理模式。該模式中，保持寡頭壟斷的主體市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，通過(guò)嚴(yán)格劃分經(jīng)營(yíng)類型來(lái)避免同質(zhì)無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)。傳統(tǒng)的五種基本類型的彩票在授予發(fā)行機(jī)構(gòu)時(shí)沒(méi)有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，這勢(shì)必導(dǎo)致以后在新品種開發(fā)中的混亂，致使出現(xiàn)同質(zhì)產(chǎn)品，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，而且極大地限制了彩票類型的推新。根據(jù)前面的對(duì)彩票特征的描述可以看出，彩票在滿足人們多樣性需求時(shí)，品種的增加發(fā)揮巨大的作用，因此將兩大部門發(fā)行彩票的類型劃分標(biāo)準(zhǔn)定為:可預(yù)測(cè)的競(jìng)猜型和不可預(yù)測(cè)的隨機(jī)型。這樣的劃分在一定程度上，將參與購(gòu)買競(jìng)猜型的彩民與非預(yù)測(cè)型購(gòu)買者劃分開來(lái)，其中兩者的重疊部分為偶然購(gòu)買者。這種基于目標(biāo)群體的劃分使得目標(biāo)市場(chǎng)比較明確，便于彩票發(fā)行部門針對(duì)不同的消費(fèi)群體進(jìn)行營(yíng)銷，提供不同需求的服務(wù)。事實(shí)上在上海等一些地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了專門提供足彩等競(jìng)猜型彩票的專賣店，店中提供各種預(yù)測(cè)或是消息服務(wù)。

圖1 基于消費(fèi)者類型的彩票市場(chǎng)劃分

由于民政部門和體育總局已經(jīng)具有多年彩票經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在保持原有發(fā)行機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，該模式將不同的彩票市場(chǎng)劃分給不同的部門進(jìn)行開發(fā)。體育彩票發(fā)行部門主要經(jīng)營(yíng)競(jìng)猜型的彩票，比如足彩和籃彩，以及在各種體育賽事舉行過(guò)程中相機(jī)設(shè)計(jì)的彩票。這一塊的銷售具有相當(dāng)大的開發(fā)潛力，因?yàn)閾?jù)筆者了解，在各種體育賽事舉辦期間，一方面，沒(méi)有國(guó)家公開發(fā)售的彩票，另一方面，已發(fā)行的彩票玩法單一，致使地下私彩相當(dāng)猖獗。福利彩票發(fā)行部門則主要經(jīng)營(yíng)不可預(yù)測(cè)，帶有極大偶然性的隨機(jī)類彩票，比如樂(lè)透型、數(shù)字型和即開型。該模式依據(jù)消費(fèi)者的類型清晰界定了雙方彩票發(fā)行類型，避免了同質(zhì)無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)。

圖2 雙寡頭下的彩票市場(chǎng)

2.2 新治理模式的優(yōu)越性

由于彩票本身低成本性、信譽(yù)度要求高等特征，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中為了避免造假、違規(guī)事件，彩票的銷售、管理仍然不能完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這一點(diǎn)也是遵循了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共性特點(diǎn)，具有一定程度的公共性的彩票同樣需要兼顧私人產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性。新的治理模式充分考慮了彩票的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，為了避免完全由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的效率低下，彩票供給不能滿足市場(chǎng)需求，新設(shè)計(jì)的治理模式保持了雙寡頭的經(jīng)營(yíng)方式，這種方式等于是在這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品治理中保持了競(jìng)爭(zhēng)，另外，合理劃分了兩大部門運(yùn)營(yíng)彩票的類型，這種劃分是基于彩票本身的特征，避免了同質(zhì)無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)兩大發(fā)行部門的治理，則需要制度創(chuàng)新，引入公司治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)兩大機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行，最終達(dá)到彩票市場(chǎng)合理發(fā)展。

3 結(jié)論

對(duì)于彩票市場(chǎng)的合理治理模式，各個(gè)國(guó)家都有自己的不同理解，我國(guó)學(xué)者在探索彩票業(yè)的治理過(guò)程中也提出了不少意見(jiàn)。但是大部分研究都沒(méi)有深入研究彩票的性質(zhì)，本文在回顧了諸多文獻(xiàn)對(duì)彩票的內(nèi)涵理解基礎(chǔ)上，分析了彩票的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性，指出彩票既不是純粹的公共產(chǎn)品，也不是既具有排它性又具有競(jìng)爭(zhēng)性的私人產(chǎn)品，而是介于兩者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而現(xiàn)有治理模式正是忽略了這一特性，導(dǎo)致在治理過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。文章在此基礎(chǔ)上，提出了基于準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的彩票業(yè)治理模式，該模式充分考慮了彩票的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，有效避免了現(xiàn)在治理模式導(dǎo)致的問(wèn)題。

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Governance Policy of Lottery Based on the Perspective of Quasi－public Goods

LIU Guo－yong1，GANWei－yu2，ZHONGWei－zhou1

(1.School of Economics and Finance，Xi’an Jiaotong University，Xian 700061，China;
2.School ofmanagement，Southwest University of Political Science ＆ law，Chongqing 400031，China)

This paper analyzed the lottery concept and characteristic based on the economic perspective.The conclusion is the lottery has quasi－public goods characteristic.Then this paper gives countermeasures according to governance theory of quasi－ public goods.The governancemodel hasmany advantages.Themodel keeps the two distributors of lottery tickets.It can avoide present existence series question by dividing the lottery types of the two distributors issuing.This research has certain practical significance for lottery theory and governance reform.

quasi－public goods lottery governance

G80－05

A

1007－323X(2011)03－0001－04

2011－05－02

劉國(guó)永(1964－)，男，甘肅武威人，博士

本文研究得到教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”(批號(hào)為NCET－08－0450)、司法部項(xiàng)目(項(xiàng)目批號(hào)為05SFB2045)以及西安交通大學(xué)“985工程二期”(批號(hào)為07200701)的聯(lián)合資助