我國經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問題及對(duì)策研究

萬玉紅

[摘 要] 經(jīng)濟(jì)適用房制度是我國住房保障體制的重要組成部分，是解決中低收

入家庭住房問題的主要手段。在過去十年的發(fā)展過程中，我國的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、

管理和分配環(huán)節(jié)產(chǎn)生了一系列的問題，本文通過分析我國經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題及

現(xiàn)象，在總結(jié)吸收各種研究知識(shí)的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟(jì)適用房；問題；對(duì)策

一、引言

目前我國房地產(chǎn)迅速發(fā)展，房價(jià)居高不下，與大量中低收入家庭的支付能力存

在著較大差距。因此，建立完善的住房保障制度是解決中低收入家庭住房問題的主

要手段。住房保障制度是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，是各級(jí)政府社會(huì)職責(zé)

的重要內(nèi)容，也是建立城鎮(zhèn)住房新體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國的住房保障制度主要包括

三大內(nèi)容：住房公積金制度，提供廉租房以及建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。①

經(jīng)濟(jì)適用房是具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品用房，它同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)性、適用性和社

會(huì)保障性三個(gè)特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)性是指住宅的價(jià)格適中，能夠適應(yīng)中低收入家庭的承受能

力；適用性是指強(qiáng)調(diào)住房設(shè)計(jì)和其建筑標(biāo)準(zhǔn)上的使用效果，同時(shí)不降低建筑標(biāo)準(zhǔn)；

社會(huì)保障性是指政府提供保障性質(zhì)的商品性住房滿足中低收入家庭的住房需要。經(jīng)

濟(jì)適用房作為連接福利房與商品房的橋梁，對(duì)于解決中低收入家庭住房需求和提升

中低階層的住房水平、緩解城市住房壓力、保持社會(huì)穩(wěn)定、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、在保障

需求的同時(shí)抑制房價(jià)具有重要作用，同時(shí)也符合是住房市場(chǎng)細(xì)分和目標(biāo)市場(chǎng)定位的

范疇。

二、我國經(jīng)濟(jì)適用房制度的缺陷

（一）經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)運(yùn)作模式不合理

1、經(jīng)濟(jì)適用房既不“經(jīng)濟(jì)”也不“適用”

我國經(jīng)濟(jì)適用房制度的主要目的就是為中低收入家庭提供既能滿足他們的住房

要求又能讓他們能夠承受經(jīng)濟(jì)的房價(jià)。但由于經(jīng)濟(jì)適用房與同區(qū)域的商品房相比定

價(jià)較低，利潤空間小，開發(fā)商為了降低成本只能擴(kuò)大房間的面積，目前市場(chǎng)上的經(jīng)

濟(jì)適用房的面積都在 100m2以上。這樣一來，即使經(jīng)濟(jì)適用房的單位面積房價(jià)較低，

但是總房價(jià)仍然很高。中低收入的家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房主要是為了滿足家庭的居住

需要，而沒有必要為了如此大的房屋面積而增加自己的購房負(fù)擔(dān)。同時(shí)一部分高收

入者通過不法渠道購買經(jīng)濟(jì)適用房，作為出租或炒賣的投資品，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房旺

銷，誘使經(jīng)濟(jì)適用房越蓋越大，越蓋越豪華，而給真正的低收入者帶來更重的購房

負(fù)擔(dān)，形成了惡性循環(huán)。②雖然目前的經(jīng)濟(jì)適用房的房價(jià)比同區(qū)域的商品房的房價(jià)低，

但是針對(duì)中低收入家庭的支付能力來說仍然沒有優(yōu)勢(shì)。政策照顧的中低收入家庭中

許多居民仍然沒有能力購買經(jīng)濟(jì)適用房。除此之外，市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)適用房為了節(jié)約

成本，往往選在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)建房，遠(yuǎn)離市中心，一方面增加了購房者的交通費(fèi)用，

另一方面偏遠(yuǎn)地區(qū)的配套設(shè)施不完善也會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生影響。如果長期都選擇再遠(yuǎn)離

市中心的偏遠(yuǎn)地區(qū)建房，可能會(huì)形成所謂的貧民聚集區(qū)而加大社會(huì)階層分化，長期

以往可能會(huì)給社會(huì)和諧帶來不安定因素。

2、經(jīng)濟(jì)適用房供求關(guān)系不平衡

經(jīng)濟(jì)適用房是為了解決中低收入家庭而建設(shè)的，但是過度的建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房會(huì)

影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)作，因此我國目前采取的經(jīng)濟(jì)適用房制度是為了解決大部

分中低收入家庭的住房問題，而實(shí)際上市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)短缺，無法滿足大

部分中低收入家庭的需要，這樣勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致供不應(yīng)求的現(xiàn)象。

3、經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)不明晰

目前我國經(jīng)濟(jì)適用住房土地所有權(quán)主體缺位、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、邊界模糊。《土地

管理法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，但并沒有規(guī)定具

體的操作方案和方法，沒有明確各級(jí)土地行政管理部門的職責(zé)。所以經(jīng)濟(jì)適用住房

土地所有權(quán)主體事實(shí)上是缺位的。這引發(fā)了政府各部門對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房土地管理權(quán)

力的爭奪和職責(zé)的推委，管理相當(dāng)混亂，濫用國家權(quán)力、侵犯經(jīng)濟(jì)適用住房其他主

體的產(chǎn)權(quán)、瀆于職守、貪污腐敗等現(xiàn)象都有發(fā)生。

（二）銷售對(duì)象不明確

1、經(jīng)濟(jì)適用房的購買對(duì)象界定不清晰

根據(jù)國務(wù)院 1998 年 23 號(hào)文件的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的購買者是中低收入家庭。

而如何根據(jù)我國國情和地區(qū)的實(shí)際情況來界定中低收入家庭是對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房購買對(duì)

象界定的關(guān)鍵。國際慣用的做法是將一般居民家庭收入劃分成高、中等偏高、中等、

中等偏低、低五個(gè)檔次，其中高收入階層與低收入階層一般都只占極小的部分（大

約各占 10%左右）。而我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房制度中規(guī)定的購買者究竟是哪個(gè)階層或

是哪幾個(gè)階層，這一點(diǎn)政府仍沒有明確的規(guī)定。即使有了明確規(guī)定也要根據(jù)各地的

實(shí)際情況劃分收入線才能確定某些家庭屬于哪個(gè)階層，實(shí)際上目前各地也沒有明確

的標(biāo)準(zhǔn)來制定各地的收入線。從 1998 年我國開始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房以來，從這項(xiàng)政策

中受惠的絕大多數(shù)都是中等收入甚至是高收入的家庭，而城鎮(zhèn)的貧困家庭并沒有因

為這項(xiàng)政策而得到好處。③

2、經(jīng)濟(jì)適用房的分配方式不科學(xué)

由于我國的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)不足，往往無法滿足市場(chǎng)的需要，因此存在著嚴(yán)重

的供不應(yīng)求的現(xiàn)象。這樣就帶來一個(gè)新的問題，建成的經(jīng)濟(jì)適用房如何分配。根據(jù)

現(xiàn)在的市場(chǎng)現(xiàn)狀，往往是優(yōu)先照顧低收入家庭，但是事實(shí)上即使只照顧低收入家庭，

建成的經(jīng)濟(jì)適用房也無法全部滿足，為了保證公平公正原則，一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用

房采取了搖號(hào)的方式。這一方式在候選者中隨機(jī)產(chǎn)生購房者，帶有一定的運(yùn)氣色彩，

而且搖號(hào)過程并不一定是全程公開的，不能保證其公正性。在武漢的新聞報(bào)道中曾

提過，一些專門的團(tuán)體可以幫助候選人搖得購房資格，那么這樣一來，原本公平的

搖號(hào)方式也變得不公平了。

（三）政府相關(guān)制度法規(guī)不完善

1、經(jīng)濟(jì)適用房政策定位模糊

經(jīng)濟(jì)適用房是社會(huì)保障體系的組成部分，是國家為解決中低收入家庭住房問題

而修建的社會(huì)保障性質(zhì)的商品住房。但是國家決定全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，并不

僅是為了滿足城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房需求，其中一個(gè)重要推動(dòng)因素和政策目的是

為了擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在 90 年代中期作為一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段承擔(dān)著促

進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)軟著陸的“分外”職責(zé)，經(jīng)濟(jì)適用房成了國家要發(fā)展的住房供應(yīng)體系的

主體。正是這種政策定位上的模糊，使得在實(shí)際建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)適用房就注定了要在

政策房與商品房之間搖擺。這種政策定位的模糊帶來一系列嚴(yán)重問題，政府監(jiān)管難

度加大，經(jīng)濟(jì)適用房政策不會(huì)真正滿足普通中低收入者的住宅需求。④

2、配套的法律法規(guī)不健全

我國住房保障制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)過許多問題，比如政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)

管不力、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)運(yùn)作模式混亂等，這一系列問題的根源在于我國沒有相關(guān)

的法律法規(guī)來確保住房保障體制的正確實(shí)施。國外許多發(fā)達(dá)國家都制定了《住宅法》

類似的法律法規(guī)，從法律的角度來明確規(guī)定國家要保障居民的居住權(quán)利和國家在住

房保障事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有了明確的法律保障，在政策制定和政府監(jiān)管行動(dòng)

中就可以減少許多政策執(zhí)行成本。與之相比，我國目前才頒布《物權(quán)法》，在內(nèi)容上還

需進(jìn)一步完善，這樣一來，我國不健全的住房保障體系的法律基礎(chǔ)必然會(huì)帶來住房保

障體制的混亂。目前我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)缺乏社會(huì)保障的商品房市場(chǎng)，片面強(qiáng)調(diào)

市場(chǎng)化而忽略了中低收入住房權(quán)利，這樣的發(fā)展是不健康的，不可持續(xù)的。⑤

3、政府監(jiān)管不力

由于政府管理不夠規(guī)范，監(jiān)控力度不夠，審查不嚴(yán)格，致使有集團(tuán)、高收入者

購買多套經(jīng)濟(jì)適用房用于投資的騙購行為出現(xiàn)，無法保證低收入家庭能夠購買經(jīng)濟(jì)

適用房。在實(shí)際管理中，政府只規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用房的最高限價(jià)，而具體的房價(jià)則由開

發(fā)商自行決定，導(dǎo)致虛列成本、增加建筑面積變相抬高價(jià)格的行為比較普遍，政府

監(jiān)管缺位導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格大大超越了城鎮(zhèn)中低收入家庭的實(shí)際承受能力，嚴(yán)重

違背了政策初衷。此外，由于經(jīng)濟(jì)適用房是政府劃撥建設(shè)用地，由于行政劃撥的透

明性低，許多開發(fā)商為了自身的利益，向決策者行賄、拉攏，導(dǎo)致各種“尋租”行

為泛濫。同時(shí)，一些政府官員貪污腐敗，運(yùn)用手中的權(quán)力，人為地“創(chuàng)租、抽租”，

誘使開發(fā)商向他們“進(jìn)貢”、與他們分享經(jīng)濟(jì)利益，這進(jìn)一步加劇了“尋租”活動(dòng)的

經(jīng)常性和普遍性，并且也滋生了政府官員的貪污腐敗。

4、經(jīng)濟(jì)適用房缺乏完善的退出機(jī)制

目前我國的經(jīng)濟(jì)適用房制度的相關(guān)政策都集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，對(duì)退出機(jī)制考

慮較少。目前我國中低收入家庭較多，經(jīng)濟(jì)適用房往往供不應(yīng)求，一些家庭在購買

了經(jīng)濟(jì)適用房后家庭收入上漲，不再屬于中低收入家庭，那么他們不再是經(jīng)濟(jì)適用

房政策的適用對(duì)象，按照政策就應(yīng)該退出經(jīng)濟(jì)適用房，將經(jīng)濟(jì)適用房讓給其他的中

低收入家庭。如何能夠兼顧各方的利益和權(quán)益是建立經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制的關(guān)鍵。

目前我國沒有這方面的規(guī)章制度來管理經(jīng)濟(jì)適用房的退出問題，即便有些家庭收入

上漲也沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量他們的收入是否不屬于中低收入家庭，更沒有合理的

制度來管理他們的退出問題。

三、我國經(jīng)濟(jì)適用房制度的改進(jìn)對(duì)策

（一）建立合理的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)運(yùn)作模式

第一要提高經(jīng)濟(jì)適用房的適用性，按照中低收入標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)適用房，推廣

以小戶型為主的經(jīng)濟(jì)適用房，滿足中低收入家庭的住房需要，符合中低收入家庭的

購買能力，改變目前市場(chǎng)上經(jīng)濟(jì)適用房規(guī)模、面積不合理的現(xiàn)象；第二要豐富經(jīng)濟(jì)

適用房供給方式，在大力興建經(jīng)濟(jì)適用房的同時(shí)，發(fā)展二手房市場(chǎng)和廉租房來解決

中低收入家庭的住房問題以緩解經(jīng)濟(jì)適用房緊張的供求關(guān)系。二手房盡管性能上無

法與新房相比，但價(jià)錢上便宜，面積適中，而且房源多，對(duì)于中低收入家庭來說經(jīng)

濟(jì)實(shí)用。廉租房對(duì)于中低收入家庭來說，需要一次支付的金額較少，減輕了他們的

負(fù)擔(dān)，同時(shí)也滿足了他們的住房需求；第三要完善產(chǎn)權(quán)管理制度，

建立共有的產(chǎn)權(quán)制度，由國家和購買者共同擁有產(chǎn)權(quán)，政府是出資者，而居民作為

購買者和受助者，共同領(lǐng)取房產(chǎn)證，并按照出資比例來行使自身的權(quán)利，同時(shí)完善

住房產(chǎn)權(quán)登記制度，嚴(yán)格管理，控制經(jīng)濟(jì)適用房的非法買賣。

（二）嚴(yán)格對(duì)銷售對(duì)象的審核

首先應(yīng)該明確制定科學(xué)的中低收入標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮國家平均水平和地區(qū)的平均

水平之間的差異。由于房地產(chǎn)具有明顯的地區(qū)性和唯一性，各地區(qū)的地理位置不同，

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，人民的生活水平和工資也有差異，因此在制定中低收入標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合

當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況；其次要多方探討科學(xué)的分配方式，目前的經(jīng)濟(jì)適用房分配方式還

不是特別科學(xué)，購房者主要依靠運(yùn)氣成分，長期運(yùn)作可能無法使民眾滿意。建立一

個(gè)合理的管理機(jī)制，按照申請(qǐng)的順序或是貧困程度來分配更加合理一些。這樣就必

須有完善的登記程序，來保證正確的順序。

（三）完善相關(guān)的制度法規(guī)

最基本的措施是準(zhǔn)確定位政策。經(jīng)濟(jì)適用房是社會(huì)保障體系的組成部分，不能

成為完全的市場(chǎng)化領(lǐng)域。國家大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房的核心政策目標(biāo)應(yīng)是解決城鎮(zhèn)中

低收入群體的基本住房需求，滿足人的生存發(fā)展權(quán)。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們

收入水平已經(jīng)到達(dá)一定高度的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)適用房的政策定位應(yīng)擯棄原來的擴(kuò)大內(nèi)需

拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的政策目標(biāo)，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)應(yīng)該理解為是政府對(duì)市場(chǎng)失

靈和缺陷的一種彌補(bǔ)和修正。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的部分市場(chǎng)主體由于存在能力差異，

信息不對(duì)稱和不公平競(jìng)爭等因素的影響在市場(chǎng)主導(dǎo)的一級(jí)分配過程中面臨不利地

位，造成收入水平低，貧困和弱勢(shì)群體的出現(xiàn)，集中的表現(xiàn)是沒有能力在商業(yè)房地

產(chǎn)市場(chǎng)滿足自己的基本住房需求，而政府作為人民利益的代表必須解決這部分群體

的生存困難，在二級(jí)分配中向其偏移。所以說經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)更是一項(xiàng)民生政策、

社會(huì)政策，政府應(yīng)牢牢把握住這項(xiàng)政策的價(jià)值取向不偏離。

第二要健全配套法律法規(guī)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。完善《物權(quán)法》，制定《住宅法》是

完善住房保障體制最根本的要求。從法律的角度來保障經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)運(yùn)作，規(guī)

范經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中的各種行為，嚴(yán)厲打擊各種擾亂經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)分配的不法行

為。在法律基礎(chǔ)上大力增加經(jīng)濟(jì)適用房土地供應(yīng)，緩解供求關(guān)系嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象，調(diào)

控商業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格泡沫，嚴(yán)格管理土地出讓制度，減少“尋租”行為，杜絕政

府官員和開發(fā)商之間的行賄受賄關(guān)系。實(shí)行最嚴(yán)格的資格審查制度，既要針對(duì)地產(chǎn)

開發(fā)商，嚴(yán)格招投標(biāo)制度，充分競(jìng)爭，保障有資質(zhì)有實(shí)力，管理規(guī)范的開發(fā)商進(jìn)入

經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)市場(chǎng)；也要嚴(yán)格購房者資格審核，制定面向社會(huì)公開，內(nèi)容詳細(xì)，

身份審核嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)適用房購買流程，建立科學(xué)的購買者收入界定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊

騙購和高收入者投機(jī)行為，保證中低收入群體的利益。再者政府要加強(qiáng)對(duì)房價(jià)的監(jiān)

管，并對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房采取政府分配方式，而不是將其推向市場(chǎng)，讓開發(fā)商定價(jià)及銷

售。

第三要建立合理的退出機(jī)制，通過完善經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)狀

況明顯好轉(zhuǎn)的住戶引入合理的退出機(jī)制，鼓勵(lì)其退出經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼范圍，可由

政府出資回收住房，將住房再分配，引入新的補(bǔ)貼家庭，形成良性循環(huán)。

四、結(jié)束語

我國的經(jīng)濟(jì)適用房制度是住房保障體制的主要組成部分，自從 1998 年發(fā)展以來

取得了一定的成效也產(chǎn)生了許多問題，要解決這些問題，必須從完善相關(guān)法律法規(guī)

入手，只有政府制定了切實(shí)可行的制度并依據(jù)制度行事，才能將經(jīng)濟(jì)適用房工程開

展下去，成為真正的民心工程。本文主要是對(duì)我國經(jīng)濟(jì)適用房制度目前存在的問題

進(jìn)行了整體研究并對(duì)這些問題提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，但具體的實(shí)施措施還需要進(jìn)

一步研究。

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