依行政執(zhí)法 促城建檔案事業(yè)發(fā)展

楊麗萍 林國元 衣思剛

摘要：城建檔案館是一個城市的城建檔案事業(yè)的核心和主體，城建檔案行政管理機構的工作必然要圍繞城建檔案館的業(yè)務去開展，因此，城建檔案行政管理機構與城建檔案館的業(yè)務是不可分，也不能分的。

關鍵字：城建檔案 行政執(zhí)法

城市建設檔案館是集中統(tǒng)一管理城市建設各類專業(yè)檔案的國家專門檔案館。集中保管全市重要的城市規(guī)劃、勘察、設計、公用、民用建筑、城市基礎設施管理等重要檔案，在城市規(guī)劃、建設、管理乃至經濟建設中發(fā)揮了重要作用。從八十年代以來，全國各市先后設立了城建檔案館，是市政府下屬的科技事業(yè)單位，本身不具備行政管理職能。但在履行城建檔案館法定職能的過程中，因為沒有行政管理職能，城建檔案館工作的開展遇到很大困難。

1998年前，由于受城建檔案保證金制度制約，建設單位能夠在工程竣工驗收后主動向城建檔案館報送城建檔案。1998年以后，國家取消了檔案保證金，在缺乏有效制約的情況下，如何保證城建檔案正常移交歸檔，成為擺在各地城建檔案館面前的一個重大課題。

一、城建檔案依法管理工作存在的主要問題

（一）城建檔案法制意識、責任意識有待提高。個別單位主管部門對城建檔案工作認識不到位，重視程度不高，部分建設、施工單位建立城建檔案不完善，應當立卷歸檔的文件材料沒有及時收集、歸檔，散存在部門的現(xiàn)象比比皆是。

（二）建設系統(tǒng)各行業(yè)主管部門協(xié)調配合不夠。在道路、管線、住宅小區(qū)工程的規(guī)劃許可、施工許可、規(guī)劃核查、竣工驗收等環(huán)節(jié)上，規(guī)劃部門、建設部門、管線產權單位、檔案管理機構就管線竣工測繪、檔案收集移交沒有協(xié)調一致，造成管線檔案分散保管甚至缺失，給城市規(guī)劃建設管理工作帶來很大麻煩，給城市安全留下不應有的隱患。

（三）城建檔案執(zhí)法工作還不到位。沒有將城建檔案法規(guī)規(guī)章納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、工程質量安全、建筑市場、房地產市場等執(zhí)法檢查的內容，對各類工程檔案的違法違規(guī)行為依法及時查處不夠，實質性處罰偏少、偏輕。

（四）城建檔案工作基礎亟待強化。一些單位保管條件不符合要求，檔案庫房和基本的防護設施欠缺，有的還存在安全隱患。

二、設立城建檔案管理處的積極作用

依法治檔首先要從加強法規(guī)建設入手，為此，各地城建檔案管理部門做了許多有益的探索。要求各建設單位在工程開工前必須到所在地城建檔案館（室）簽訂《報送工程竣工檔案責任書》，但制度的落實情況卻不容樂觀，移交滯后或不移交時有發(fā)生。

以前城建檔案館管理全市城建檔案是以委托授權的組織部門，雖然在委托范圍內也可以行使國家行政職權，實施某些行政行為，但它們不能以自己的名義對外開展活動、承擔法律責任。而是以委托它的行政機關的名義實施的，因而被委托的組織不屬于行政主體。為改變此局面，特別是大中城市城建檔案館都相繼增掛“城市建設檔案管理處”或“城市建設檔案管理辦公室”的牌子，賦予城建檔案館事業(yè)機構以行政管理權，履行市政府管理城建檔案工作專門機構的職能。

青島市機構編制委員會以青編辦字【2009】127號通過了關于市城建檔案館加掛市城市建設檔案管理處牌子的批復。城建檔案管理處成立是我市城建檔案事業(yè)發(fā)展史上的又一重要里程碑，更加突出了城建檔案管理的行政職能，標志著我市城建檔案管理工作將步入一個新的發(fā)展時期，也是我們真正落實建設部明確提出：“全面履行城建檔案事業(yè)和城建檔案保管利用兩種職能”的具體體現(xiàn)。扭轉過去過分依賴城建檔案保證金的約束作用，忽視依法治檔的局面，著重依靠法制手段，城建檔案服務城鄉(xiāng)建設，服務全社會的功能將更為突出，必將較大的推動我市城建檔案事業(yè)的發(fā)展。

實行“兩塊牌子，一套機構”歸口市建設行政管理部門管理，業(yè)務上受市檔案行政管理部門指導。這是目前全國各城市大多采用的管理模式，它有以下優(yōu)點：第一、符合城建檔案按專業(yè)管理的原則，體現(xiàn)城建檔案工作與城市建設工作密不可分的關系，同時管理機構也有適當?shù)男姓嗤?；第二，行政、事業(yè)機構合一，符合“精簡、高效”的機構設置原則，更有利于城建檔案工作統(tǒng)一標準、統(tǒng)一要求，也有利于相互間的協(xié)調配合與工作安排。第三，有利于城建檔案歸口建設部門管理，檔案行政管理部門對城建檔案工作的監(jiān)督、指導，使城建檔案工作既有專門機構去具體落實、具體管理。城建檔案館負責城建檔案工作日常的具體管理，城建檔案管理處負責加強城建檔案的立法和執(zhí)法，查處檔案違法現(xiàn)象與行為。

三、行政執(zhí)法的措施及成果

我們依照國家《檔案法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建設工程質量管理條例》中對建設工程檔案的歸集管理規(guī)定，建設部《城市建設檔案管理規(guī)定》和《城市地下管線工程檔案管理辦法》。2009年以來，山東省政府頒發(fā)《山東省房地產開發(fā)項目竣工綜合驗收備案辦法》（魯建發(fā)[2009]11號）、并在《關于切實做好住房城鄉(xiāng)建設檔案工作的意見》（魯建發(fā)[2010]7號）中對工程檔案作了明確規(guī)定。在運用行政執(zhí)法權的過程中，我們不斷拓展依法治檔的思路，著重從以下幾個方面加大執(zhí)法力度：

1、規(guī)范建筑市場檢查

2008年我館首次參加了市建管局組織的全市建筑市場執(zhí)法檢查，對市內四區(qū)在建項目約150個工程的檔案情況進行摸底檢查。有了城建檔案管理處后，便以獨立執(zhí)法主體形式執(zhí)法，對違法違規(guī)在建項目下達《檔案責令整改通知單》，在一定程度上，增強了建設、施工、監(jiān)理單位的城建檔案意識，規(guī)范了各單位的檔案管理。

2、檔案員培訓

歷年來，我館在全市范圍內實行建設工程檔案人員業(yè)務培訓，不僅提高了工程檔案管理人員的素質，從源頭上加強城建檔案管理工作，促進了城建檔案歸檔質量的提高。

3、積極落實"兩書一證"

實行《建設工程檔案移交合同書（責任書）》、《建設工程檔案預驗收意見書》和《山東省建設工程檔案合格證》（簡稱"兩書一證"） 制度，將城鄉(xiāng)建設檔案歸集納入工程建設程序，在規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗收備案、房屋產權初始登記等關鍵環(huán)節(jié)嚴格把關，使檔案齊全、完整、準確進入城建檔案館集中保管，服務于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理和經濟社會發(fā)展的重要保證。青島市建委在市行政審批大廳施工許可窗口代辦"建設工程竣工檔案移交合同書"，將"建設工程竣工檔案驗收意見書"作為申報竣工驗收備案的必備要件，魯建發(fā)[2009]11號文件下發(fā)后，市國土房管局將《山東省建設工程檔案合格證》作為辦理房屋產權初始登記的必備要件，市區(qū)正規(guī)報建工程竣工檔案歸集進館率達到100%。

4、規(guī)范執(zhí)法公開、細化量化

青島市城建檔案館對行政執(zhí)法進行了梳理，對行政處罰裁量權細化量化，并在全市行政執(zhí)法網絡平臺上公開。我們可以對工程已經竣工、檔案卻遲遲未移交歸檔的建設單位下達《建設行政責令改正通知書》，責令其限期交檔，對逾期仍拒不移交工程檔案的，還可以按照有關規(guī)定，處以相應數(shù)額的罰款。

總之，城建檔案管理工作，涉及到多個方面的因素，只有各個方面齊抓共管，才能使這項迫切而又艱巨的工作取得明顯成效，而城建檔案行政執(zhí)法，又將大大加快城建檔案依法治檔的進程，促進城建檔案事業(yè)的深化、發(fā)展。