日本提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施及經(jīng)驗(yàn)借鑒

孫巖

[關(guān)鍵詞]糧食；生產(chǎn)能力；日本

一、日本糧食供需的基本情況

日本耕地面積469.2萬(wàn)公頃，人均耕地面積不足世界平均水平的1/10。日本近年谷物產(chǎn)量950萬(wàn)噸左右，消費(fèi)量3 600萬(wàn)噸左右。其中水稻產(chǎn)量850萬(wàn)噸左右，消費(fèi)量900萬(wàn)噸左右，基本自給；小麥產(chǎn)量80萬(wàn)噸左右，消費(fèi)量600萬(wàn)噸左右，絕大部分需進(jìn)口解決；玉米產(chǎn)量極少，消費(fèi)量1 600萬(wàn)噸左右，幾乎全部依賴(lài)進(jìn)口。另外，大豆產(chǎn)量在25萬(wàn)噸左右，消費(fèi)量500萬(wàn)噸左右，絕大部分需進(jìn)口解決。如2004年日本谷物產(chǎn)量981萬(wàn)噸，其中稻谷873萬(wàn)噸，小麥86萬(wàn)噸，大麥18萬(wàn)噸。谷物進(jìn)口2 643萬(wàn)噸，其中大米73萬(wàn)噸，玉米1 625萬(wàn)噸，小麥548萬(wàn)噸。

二、日本提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施

（一）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

日本政府十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每年都有大量的資金通過(guò)各種資助和項(xiàng)目的方式被投入到農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中去。例如對(duì)于一般的農(nóng)田改造項(xiàng)目，一經(jīng)批準(zhǔn)，中央財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的50%，地方40%，其余則由農(nóng)戶(hù)承擔(dān)。

（二）重視農(nóng)業(yè)科技的研究和推廣

由于耕地有限，日本政府一直非常重視農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研究和推廣。日本擁有完善的農(nóng)業(yè)科研和推廣體系，科研機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家或地方政府開(kāi)辦的公立科研機(jī)構(gòu)、各種高等學(xué)校和民間科研機(jī)構(gòu)(包括企業(yè))三部分組成，科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要由政府投入和民間資金兩部分組成，同時(shí)日本政府也加大對(duì)農(nóng)業(yè)推廣體系和農(nóng)業(yè)推廣人才培養(yǎng)的投入，每年都從財(cái)政預(yù)算中撥款用以扶持日本農(nóng)業(yè)推廣體系的發(fā)展和農(nóng)業(yè)推廣人才的培養(yǎng)。

（三）日本大米補(bǔ)貼政策的基本內(nèi)容

日本于1995年頒布《關(guān)于主要糧食供需及價(jià)格安定法》，標(biāo)志著日本新的大米流通制度和價(jià)格體系的建立，并于1998年提出“稻米經(jīng)營(yíng)安定政策”，由政府和農(nóng)民共同出資，對(duì)大米進(jìn)行價(jià)差補(bǔ)償。但直到2004年，日本才建立起完全的大米市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，同年日本推行“稻米政策改革大綱”，標(biāo)志著日本大米政策已由過(guò)去的價(jià)格支持，轉(zhuǎn)向追求穩(wěn)定農(nóng)民收入的新階段。

1.生產(chǎn)調(diào)整補(bǔ)貼—“產(chǎn)地交付金制度”。日本2004年推行的“稻米政策改革大綱”，主要為變革生產(chǎn)調(diào)整計(jì)劃的實(shí)施方式。日本稻米政策改革主要調(diào)整目標(biāo)由面積管控改為數(shù)量管控，并改變生產(chǎn)調(diào)整的分配方式，中央依地方對(duì)生產(chǎn)調(diào)整政策的配合程度及核心農(nóng)戶(hù)數(shù)等原則來(lái)分配，調(diào)整補(bǔ)貼以其他作物替代水稻生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)的轉(zhuǎn)作補(bǔ)貼以“產(chǎn)地交付金”名義下放至地方，而由個(gè)市町村“協(xié)議會(huì)”決定具體執(zhí)行方式。該“協(xié)議會(huì)”按照中央提供的大米需求量情報(bào)，調(diào)整轉(zhuǎn)作資金的分配方式，各自決定本地轉(zhuǎn)作種類(lèi)、產(chǎn)量與價(jià)格，再分配“產(chǎn)地交付金”。 不同地方及不同轉(zhuǎn)作作物的產(chǎn)地交付金不同，例如各地的大豆產(chǎn)地交付金均在每分地 35 000~45 000日元，產(chǎn)地交付金由地方協(xié)議會(huì)自由運(yùn)用及自行分配決定，若于該年度有剩余，可保留至來(lái)年再使用。

日本向WTO通報(bào)時(shí)，將產(chǎn)地交付金歸類(lèi)為綠箱政策中的“環(huán)境相關(guān)政策之補(bǔ)貼”。主要理由為：該轉(zhuǎn)作制度之所以補(bǔ)貼生產(chǎn)者，原因在于水田上種植其它作物所衍生的管理行為能夠達(dá)成環(huán)境保護(hù)的目的；該項(xiàng)補(bǔ)貼資金來(lái)源為財(cái)政支出，不是由消費(fèi)者的移轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，其目標(biāo)是為了維持良好的水田環(huán)境，而無(wú)價(jià)格支持之目的；要獲得該此補(bǔ)貼必須滿(mǎn)足政府所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)條件。

2009年，日本政府“產(chǎn)地交付金”的預(yù)算高達(dá)2 000億日元，約占中央政府農(nóng)業(yè)總預(yù)算的5%，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的20%，在政府各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中所占比重最大，其金額大于給予稻農(nóng)之收入差額補(bǔ)償（500 億日元）、以及給予非核心農(nóng)家之促進(jìn)稻作結(jié)構(gòu)改善交付金（200億日元）。

2.稻農(nóng)收入差額補(bǔ)償—跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策。經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)2.6公頃的稻農(nóng)，生產(chǎn)條件比外國(guó)差時(shí)，可以獲得直接給付，款項(xiàng)分為“面積給付”及“產(chǎn)量給付”兩種，在政府認(rèn)定稻農(nóng)能夠安定經(jīng)營(yíng)作為優(yōu)先考慮下，決定前者所占的比例為70％，后者為30％。直接給付標(biāo)準(zhǔn)，由每個(gè)認(rèn)定農(nóng)業(yè)者近3年（2004年至2006年）所生產(chǎn)的對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品的單位面積與販賣(mài)價(jià)格、日本當(dāng)局所公布各項(xiàng)對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品近3年單位面積與產(chǎn)值等為基準(zhǔn)，予以計(jì)算而得。此外，當(dāng)對(duì)象農(nóng)業(yè)者所生產(chǎn)的對(duì)象農(nóng)產(chǎn)品遭到天災(zāi)為害時(shí)，可以“農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度”的規(guī)定，申請(qǐng)補(bǔ)助款（注：一般情況下，其所能領(lǐng)取到的災(zāi)害補(bǔ)助款，以近3年單位面積平均產(chǎn)值之90％為最高限額）。如果認(rèn)定農(nóng)業(yè)者所領(lǐng)取的災(zāi)害補(bǔ)助款，尚未達(dá)到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)安定之標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可依此新制度的規(guī)定，以扣除已領(lǐng)取的災(zāi)害補(bǔ)助款后之余額為計(jì)算基準(zhǔn)，申請(qǐng)直接給付款。

考慮那些短期無(wú)法符合加入條件限制之稻農(nóng)，政府編列為期 3 年的“促進(jìn)稻作結(jié)構(gòu)改善交付金”作為“跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”配套措施，基本上為一固定給付，但其詳細(xì)補(bǔ)助方式則由各地方協(xié)議會(huì)決定，一般對(duì)于有意參與經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大的農(nóng)家會(huì)給予增額。至于在“跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”中與種植無(wú)關(guān)的固定給付，系為補(bǔ)正與國(guó)外生產(chǎn)條件之差異，則可視為與生產(chǎn)分離，目前其給付范圍并未涵蓋稻米。另外，2008年之后“跨品目經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策”已更名為“水田經(jīng)營(yíng)所得安定對(duì)策”。

三、日本提高糧食生產(chǎn)能力政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)于2008年11月13日公布“糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008至2020 年）”，提出我國(guó)制定糧食安全政策的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)、完善糧食市場(chǎng)機(jī)制、加強(qiáng)糧食宏觀(guān)調(diào)控、落實(shí)糧食安全責(zé)任、倡導(dǎo)科學(xué)節(jié)約用糧等五個(gè)方面，并具體提出強(qiáng)化糧食安全責(zé)任、嚴(yán)格保護(hù)生產(chǎn)資源和建構(gòu)糧食的宏觀(guān)調(diào)控三大具體措施。

參考上述相關(guān)國(guó)家與地區(qū)提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施，可以為我國(guó)制定明確、具體和可操作的政策措施提供以下幾點(diǎn)借鑒之處：

（一)提高糧食生產(chǎn)能力是制訂農(nóng)業(yè)政策的核心

在我國(guó)工業(yè)化與城市化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題交織在一起，有關(guān)政策又存在相互抵消現(xiàn)象，如促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供農(nóng)民收入的措施，有可能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全造成負(fù)面影響。近年來(lái)，不少干部對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)表現(xiàn)出一種盲目的樂(lè)觀(guān)情緒，認(rèn)為中國(guó)的糧食問(wèn)題早已過(guò)關(guān)，“糧荒”是很久遠(yuǎn)的事，是別人的事，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視甚至犧牲糧食生產(chǎn)。日本始終堅(jiān)持稻米高度自給表明，我國(guó)是人口大國(guó)，必須始終堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，牢牢把握解決糧食問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)，任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。

（二）提高糧食生產(chǎn)能力是保障糧食安全的根本

在我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)階段，農(nóng)業(yè)仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，糧食和食物安全仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是受耕地、水資源、氣候等因素變化影響，糧食繼續(xù)增產(chǎn)的難度越來(lái)越大；二是糧食需求剛性增長(zhǎng)，糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)；三是糧食品種結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局矛盾突出，國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格大幅波動(dòng)，宏觀(guān)調(diào)控難度加大；四是糧食生產(chǎn)比較效益低下將長(zhǎng)期存在，政策支持需要不斷加強(qiáng)，建立促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的任務(wù)艱巨。日本在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、自然災(zāi)害頻繁的環(huán)境下保持稻米的高度自給政策說(shuō)明，只有保障乃至提高國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力,才能從根本上解決糧食安全問(wèn)題。

（三）提高農(nóng)民種糧積極性是提高糧食生產(chǎn)能力的前提

農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的主體，但農(nóng)民決策目標(biāo)是自身利益最大化，而非國(guó)家糧食安全。必須采取政策措施引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為，提高農(nóng)民的種糧積極性，保證我國(guó)糧食的穩(wěn)定供給。各國(guó)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)輔導(dǎo)，實(shí)行最低支持價(jià)格以及對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)均表明,只有增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性,才是保障國(guó)家糧食安全的重要措施。日本糧食最低支持價(jià)格以及對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補(bǔ)貼政策的經(jīng)驗(yàn)均表明，只有增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，才是保障國(guó)家糧食安全的重要措施。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最為關(guān)心的是如何提高收入，所以按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律農(nóng)民會(huì)選擇種植那些能使他們收益最大化的經(jīng)濟(jì)作物。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)有效的政策措施，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或者補(bǔ)貼機(jī)制，讓農(nóng)民有增加糧食生產(chǎn)的主觀(guān)積極性。

（四）促進(jìn)科技進(jìn)步是提高糧食生產(chǎn)能力的保障

與其他種植業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相比，糧食生產(chǎn)比較效益明顯偏低是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。發(fā)展糧食生產(chǎn)、保障糧食安全，關(guān)鍵是要提高糧食生產(chǎn)的比較效益，增加種糧農(nóng)民收入。目前，世界各國(guó)都是把加大農(nóng)業(yè)科研和推廣投入、提高農(nóng)業(yè)科技水平作為發(fā)展糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)。我國(guó)受土地和水資源的約束，未來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的根本出路也是在提高單產(chǎn)。因此，必須進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，改革和完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系，切實(shí)提高糧食增產(chǎn)的科技貢獻(xiàn)率，這是今后我國(guó)糧食增產(chǎn)的主要源泉。農(nóng)業(yè)科技方面，在目前尚不能證明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對(duì)人體有害的情況下，應(yīng)高度重視轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食增產(chǎn)的巨大潛力，加大科研投入，做好充分的科技儲(chǔ)備。

（五）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是提高糧食生產(chǎn)能力的動(dòng)力

日本在糧食政策上都是采取政府直接干預(yù)的方式，提高糧食價(jià)格和產(chǎn)量，保證實(shí)現(xiàn)種糧農(nóng)民的收入增長(zhǎng)和糧食增產(chǎn)的雙目標(biāo)。目前日本農(nóng)民收入約2／3是來(lái)自政府的直接補(bǔ)貼。我國(guó)要繼續(xù)加大對(duì)種糧農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼和其他政策扶持。雖然我國(guó)已開(kāi)始實(shí)施了對(duì)種糧農(nóng)民的生產(chǎn)和收入補(bǔ)貼，但目前的補(bǔ)貼水平很低，每畝只有50～80元，難以保障種糧農(nóng)民的收入和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。今后，在繼續(xù)加大現(xiàn)有補(bǔ)貼力度的同時(shí)，要研究制定針對(duì)糧食生產(chǎn)的稅收、信貸扶持政策，進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)的比較效益，增加種糧農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性?！?/p>

（編輯/永安）