● 陳 怡

在區(qū)域化黨建實踐中探索黨對社會的科學化領導模式

● 陳 怡

區(qū)域化黨建是執(zhí)政黨應對基層社會多樣化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略選擇。它實現(xiàn)了黨領導社會的體制創(chuàng)新，從封閉式內循環(huán)向開放型網(wǎng)絡化轉變；黨領導社會的功能轉型，從行政包攬一切到協(xié)調服務社會；黨領導社會的機制突破，從各自為政到聯(lián)建聯(lián)動；黨領導社會的內容拓展，滿足黨員和群眾多層次的利益需求。

區(qū)域化黨建；探索；領導體制

隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們黨的領導對象和領域正在發(fā)生新的重大轉變，最突出的就是黨如何領導社會這一重大而嶄新的領域。推進社會領域黨建工作全覆蓋，構建區(qū)域化黨建工作新格局，已成為黨建工作的新課題，成為加強黨對社會領導的重要內容。

所謂“區(qū)域化黨建”，就是在一定行政區(qū)域內，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等，黨組織通過對區(qū)域內機關、非公經(jīng)濟和新社會組織等黨建資源整合、功能重組、任務重設，實現(xiàn)區(qū)域內黨的工作全面覆蓋和全體黨員無縫管理，達到激活機關黨建、實現(xiàn)非公經(jīng)濟和新社會組織黨建、強化社區(qū)黨建的目標，打造區(qū)域內各組織間的生活共同體、發(fā)展共同體和利益共同體。區(qū)域化黨建是執(zhí)政黨應對基層社會多樣化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略選擇?；鶎由鐣绞嵌鄻?、多元，越是需要構建一個堅強的領導核心，增強對各種社會力量的統(tǒng)籌、整合和引領。

一、黨領導社會的體制創(chuàng)新：封閉式內循環(huán)向開放型網(wǎng)絡化轉變

自“支部建在連上”的原則確立以來，黨的基層組織一直采取“組織內建黨組織”的方式，并以此為基礎形成了人員固定、邊界分明、職責明確的基層黨組織傳統(tǒng)形態(tài)。而其在人員流動頻繁、組群興衰倏忽、價值取向多樣化、運作機制不明晰的社會領域，將遭遇難以克服的困難。尤其隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市社區(qū)出現(xiàn)了許多新的領域、新的組織、新的群體，非公經(jīng)濟和新社會組織加快發(fā)展，農(nóng)民工和流動黨員大量涌現(xiàn)，社會經(jīng)濟成分、組織形式、利益關系、分配方式等日益復雜和多樣化，城市社區(qū)出現(xiàn)了黨的建設空白領域和流動黨員難管理等重大問題。相對封閉獨立的機關黨建和社區(qū)黨建模式已經(jīng)難以適應新形勢的發(fā)展要求。因此，必須要以創(chuàng)新的思路，使新型基層黨組織能夠突破行業(yè)局限，在區(qū)域范圍內利用黨的各種支撐性組織資源，提升自身在建制上的靈活性和適應性。

2004年在中央有關文件提出建立區(qū)域化大黨建格局要求后，中共上海市委在總結已有實踐的基礎上，立足特大型城市實際，探索區(qū)域化黨建、加強基層社會管理，逐步形成了以社區(qū)（街道）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委為核心，居民區(qū)黨組織為基礎，服務群眾為重點，駐區(qū)單位黨組織和全體黨員共同參與的黨建工作新格局。尤其是在城市社區(qū)，將全市街道黨工委統(tǒng)一調整為社區(qū)（街道）黨工委，增加了代表駐區(qū)單位、政府派出機構、居民區(qū)的兼職委員，在其統(tǒng)一領導下分別建立行政組織黨組、居民區(qū)黨委、綜合黨委，實現(xiàn)對社區(qū)各種組織和各項工作的領導、指導和協(xié)調（基層簡稱為“1+3”領導體制）。相對原來的街道黨工委體制而言，新的“1+3”領導體制通過吸納區(qū)域各類黨組織的代表參加，更具有區(qū)域代表性；通過從組織體制上打破單位、社區(qū)、行業(yè)黨組織之間的分割，能夠在更大范圍整合力量和資源，以區(qū)域為基礎打造黨建共同體，增強了黨組織的區(qū)域統(tǒng)籌能力。經(jīng)過幾年的努力，上海的區(qū)域化黨建新格局為破解黨建工作各自為政、條塊分割的難題，加強黨建資源和社會資源的集約利用，實現(xiàn)對整個區(qū)域黨的組織和黨員的全面覆蓋，促進區(qū)域和諧共建提供了有效的模式。

因此，區(qū)域化黨建實現(xiàn)了領導體制構架的創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)的“單位建黨”限制，向“區(qū)域統(tǒng)籌、動態(tài)靈活”方向轉變。以“區(qū)域不變”應“單位萬變”，突破所有制類型與單位界限，在“兩新”組織和流動黨員較集中的農(nóng)村、社區(qū)、商務樓宇、工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場地域，構筑起城鄉(xiāng)覆蓋的機制開放、形態(tài)穩(wěn)定的區(qū)域性組織網(wǎng)絡。必須承認，區(qū)域化黨建模式，契合了黨對社會化建設的需求和黨建科學化的要求，對形成政府、市場、社區(qū)組織之間的良性互動和合作關系的迫切需要起到了推動作用。與傳統(tǒng)體制下“單位黨建”模式相比，區(qū)域化黨建具有地域性、網(wǎng)絡性、多元性、開放性、整合性的特點，有利于把隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、比較松散的黨組織聯(lián)系成為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、動態(tài)開放的城鄉(xiāng)基層黨組織體系，有利于實現(xiàn)區(qū)域內黨建工作目標、機制和行動的一致性，同時更有利于基層黨建融入社會，使黨在新時期獲得更為廣泛的社會資源、政治資源與執(zhí)政基礎。

二、黨領導社會的功能轉型：從行政包攬一切到協(xié)調服務社會

在傳統(tǒng)封閉式的組織架構下，基層黨組織的核心功能是通過行政權力來實現(xiàn)對革命和生產(chǎn)的動員與組織。而如今在區(qū)域化黨建格局的新形勢下，傳統(tǒng)黨組織的功能定位和工作方式已遠遠不能適應變化了的社會需求，其功能體系和政治作用出現(xiàn)了弱化趨勢，黨組織的內在活力和戰(zhàn)斗力也有一定程度的降低。所以，基層黨組織必須順應社會發(fā)展趨勢實現(xiàn)功能轉換，并堅持有所為、有所不為的原則，把黨組織從與行政權力的結合中分離出來，復歸政黨的政治功能。黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉向依賴協(xié)調和服務來整合社會和服務社會。政黨要想發(fā)揮引導作用，只有整合、協(xié)調行政、群團等各種資源，為社會各類人員提供生產(chǎn)、生活、權益、文化等多種服務，方能達到凝聚群眾、整合群眾的目的。

區(qū)域化黨建提供了基層黨組織一種完全不同于以往的全新領導方式的可能性，它要求黨組織既要協(xié)調駐區(qū)單位黨建，又要領導新社會組織黨建；既要鞏固原有以條為主的縱向黨建，又要拓展以塊為主的橫向黨建。這種對象的變化與拓展，使黨組織與其他組織之間除了保留原有的部分行政隸屬關系之外，還增加了大量的區(qū)域化的松散型的平等合作關系，因而在工作方式方法上，要更注重運用民主協(xié)商、統(tǒng)籌協(xié)調、共建共享、委托代理等社會化方法。這種協(xié)調、服務功能的定位，適應了基層黨組織與社會領域發(fā)展相一致的方向。因此，在新形勢下基層黨組織應發(fā)揮以下幾方面的功能：

一是政治領導功能。在社會建設中，黨的領導主要是政治領導，體現(xiàn)在對社會領域重大事項的政策指導和引領作用上，體現(xiàn)在對各類組織以協(xié)調、對話為主的軟控制上。社區(qū)黨組織從絕大多數(shù)社區(qū)居民的共同利益出發(fā)，引導、推進社區(qū)成員的民主決策，保證和監(jiān)督社區(qū)自治組織開展自治活動，逐步加強基層民主政治建設。

二是利益協(xié)調功能。當前在社會轉型過程中所出現(xiàn)的社會經(jīng)濟結構、身份結構等的多元化，下崗失業(yè)問題、流動人口問題、社會救助問題、貧富分化問題、老齡化問題等等，無不引起人們之間利益重大失衡，加劇了社會成員間的利益沖突。基層黨組織在解決社會成員利益沖突中可以通過充分調動政治的、經(jīng)濟的、文化的各種手段，整合各類組織資源，使不同的利益訴求得到合理的表達，不同的利益矛盾也能得以合理的協(xié)調。

三是服務凝聚功能。社會主義市場經(jīng)濟條件下，為黨員群眾提供有效的服務是增強黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力和影響力的重要途徑。其服務的本質至少應該包括三層含義：能影響和帶動群眾；能最大程度地滿足群眾的合理需求；能促進黨的事業(yè)開拓創(chuàng)新。[1]基層黨組織必須把服務作為加強黨員教育管理的突破口、切入點，創(chuàng)新黨員教育管理觀念，豐富內涵，通過強化服務功能，做到既監(jiān)督黨員履行義務，促使其積極發(fā)奮地工作，又為黨員提供各種不同形式的服務和幫助，切實調動黨員發(fā)揮先鋒模范作用的主體積極性和主觀能動性，以此切合形勢的發(fā)展和黨員思想觀念、價值觀念的變化。同時，基層黨組織必須樹立以人為本的理念，始終把人民群眾的需要作為一切工作的出發(fā)點，切實改進服務群眾工作的內容和形式，不斷拓寬服務群眾的載體和渠道，努力提高服務群眾的能力和水平，真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

四是文化導向功能。從社會學的角度而言，現(xiàn)代和諧社區(qū)的基本理念，是要把社區(qū)建設成為彌合階層分化的、平等的生活空間；化解經(jīng)濟矛盾、避免社會沖突的整合空間；累積價值傳統(tǒng)、維系社會規(guī)范的文化空間。[2]現(xiàn)在的社區(qū)多數(shù)是不同階層、不同文化背景的居民混合居住在一起，社區(qū)表現(xiàn)出較強的異質性，其所帶來的思想的復雜性將是長期的。在這種情況下，決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)多元治理主體的思想教育工作中必須發(fā)揮導向作用。社區(qū)黨組織應當加強政治思想教育和道德建設，倡導科學健康的生活方式，不斷豐富居民群眾的文化生活。社區(qū)黨組織通過文化引導，培養(yǎng)社區(qū)治理主體的社會責任意識、公益意識、互助意識、奉獻意識、參與意識，促進社區(qū)成員和睦相處。

三、黨領導社會的機制突破：從各自為政到聯(lián)建聯(lián)動

構建條塊結合、資源整合、利益契合的運作機制是使區(qū)域化黨建有效運轉發(fā)揮根本作用的重要保證。上海的區(qū)域化黨建經(jīng)過多年的努力已初見成效，社區(qū)（街道）黨工委以共同需求、共同利益、共同目標為紐帶，堅持“靈活、務實、管用”為原則，積極圍繞中心，條塊結合，上下協(xié)調，左右聯(lián)動，共同發(fā)展，使基層黨組織工作從內循環(huán)向外循環(huán)延伸，從單體發(fā)展向復合發(fā)展延伸，從單一方式向多元方式延伸，形成了富有生氣的工作態(tài)勢。駐區(qū)單位初步確立了社區(qū)黨建的意識，在社會性、群眾性、公益性工作中自覺接受街道黨組織的指導和協(xié)調，初步形成區(qū)域內資源互補、優(yōu)勢互利的黨建資源平臺。借助社區(qū)大黨建這個平臺，建立健全了黨組織聯(lián)席會議制度、議事決策制度、信息反饋制度、雙向服務機制，加強工作協(xié)調，開展各項活動。通過創(chuàng)新居民區(qū)黨組織全面領導、社會協(xié)同、公眾參與的社會化教育管理新模式，增強了社區(qū)黨建工作的針對性和有效性。

在后世博時代，必須進一步探索建設區(qū)域化黨建工作制度體系，促進區(qū)域化黨建工作的常態(tài)化、規(guī)范化和效能化。

一是建立區(qū)域決策協(xié)調機制。根據(jù)職能定位，協(xié)調駐區(qū)單位、行政機關、居民區(qū)黨組織制定相關工作制度，明確界定職責權限、議事內容、決策形式和工作程序等，初步建立決策運行機制。

二是健全區(qū)域責任評價機制。實行目標管理，與駐區(qū)單位簽訂共建協(xié)議，派發(fā)任務清單，促進工作落實。試行項目運作，按照共建雙方協(xié)商立項、共建單位履責實施、街道黨工委定期調度、區(qū)域成員共同評估的運作模式，促進工作效能提升。強化考評結果，將共駐共建情況納入黨建責任制考核，實行單位、社區(qū)雙軌評價制度，區(qū)屬黨組織和黨員的評先表彰必須征求所在社區(qū)的意見。

三是深化聯(lián)系服務群眾機制。從“凝聚力工程”、“三服務”，到“雙結對”、“一線工作法”，上海在推進區(qū)域化黨建中逐步形成了“三訪”、“三個服務機制”的聯(lián)系服務群眾新機制，推動區(qū)域內各類基層黨組織以群眾需求為導向，以追求群眾滿意為動力，使區(qū)域化黨建真正獲得群眾的廣泛認同。

四、黨領導社會的內容拓展：滿足黨員和群眾多層次的利益需求

從現(xiàn)代政黨政治理論來講，執(zhí)政黨領導社會的合法性體現(xiàn)為執(zhí)政黨從國家和社會中所獲得的支持程度。執(zhí)政權威的合法性和合理性，不管如何界定，其基本含義都是人民對政治權威的依賴、認同和支持。[3]而正確有效的利益代表和整合，是能否獲得群眾支持的核心問題。因此，深入了解黨的基層工作對象的切實需求，以黨員群眾的利益需求作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，是執(zhí)政黨獲得執(zhí)政合法性的根本所在。

目前，社區(qū)黨員類型呈現(xiàn)復雜化和多樣化，黨員的利益訴求日趨多元化。為此，牢牢把握區(qū)域內黨組織和黨員的利益訴求，組織開展內容豐富、形式多樣的黨建活動，構建反映群眾訴求、滿足群眾需求、解決群眾問題的聯(lián)系服務群眾體系，都是區(qū)域化黨建的核心內容。尤其要善于激發(fā)黨員服務群眾的內在動力，充分發(fā)揮黨員在推進區(qū)域化黨建工作中的作用。一是積極倡導和推動在職黨員、黨的組織關系不在社區(qū)的離退休黨員和駐區(qū)單位黨員主動聯(lián)系社區(qū)、服務社區(qū)。讓他們在社區(qū)亮明身份，爭做表率，發(fā)揮特長，力所能及地參與社區(qū)公共事務和各類志愿服務活動。二是支持黨員以自身的行動、能力和形象在各類社會組織中發(fā)揮宣傳、組織、引領群眾，凝聚人心的作用。三是搭建多層次、靈活便捷的黨員活動平臺?？茖W設置黨組織的管理幅度，劃小黨支部，深化和推動樓組黨建；推廣在居民區(qū)黨總支下建立功能型、活動團隊型黨支部的做法，使居民區(qū)黨的組織設置更加適應居民群眾組織、活動方式的改變，提高黨組織活動對黨員的吸引力。

[1]李友梅等.靜靜的變革——上海浦東嘉興大廈樓宇黨建實證研究 [M].上海：上海人民出版社,2005.156.

[2]馬西恒，鮑勃·謝比伯.中加社區(qū)治理模式比較研究[M].上海：上海人民出版社,2006.10.

[3]戴立興.政黨與群眾：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政考量[M].北京：中央編譯出版社，2009.25.

D267

A

1009-928X（2011）11-0042-03

本文為上海市黨建領導小組委托課題《上海深化區(qū)域化黨建格局對策研究》之一部分。作者單位：中共上海市盧灣區(qū)委黨校

■ 特約編輯：胡中良