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      城市低保制度運行中存在的問題及對策

      2011-12-24 11:39:15吳彬
      黨政干部學刊 2011年4期
      關(guān)鍵詞:家庭收入城市居民戶口

      吳彬

      (湘潭大學,湖南 湘潭 411105)

      城市低保制度運行中存在的問題及對策

      吳彬

      (湘潭大學,湖南 湘潭 411105)

      自1993年創(chuàng)立以來,我國城市低保制度不斷發(fā)展完善,取得了較大成果,但在其運行過程中仍存在一些問題,如申請對象資格審核難,保障資金來源單一,監(jiān)督機制不健全,缺乏與就業(yè)保障制度的銜接等。為解決以上問題,要健全資格審核機制,拓寬資金籌集渠道,完善監(jiān)督機制,加強促進就業(yè)的功能。

      城市居民;最低生活保障制度;運行;問題;對策

      一、城市低保制度運行的現(xiàn)狀

      自1993年上海創(chuàng)立城市居民最低生活保障制度 (以下簡稱城市低保制度)以來,該制度在我國得到迅速發(fā)展。根據(jù) 《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù),2009年底,全國共有1141.1萬戶、2345.6萬城市低保對象。其中:在職人員79萬人,占總?cè)藬?shù)的3.4%;靈活就業(yè)人員432.2萬人,占總?cè)藬?shù)的18.4%;老年人333.5萬人,占總?cè)藬?shù)的14.2%;登記失業(yè)人員 510.2萬人,占總?cè)藬?shù)的21.8%;未登記失業(yè)人員410.9萬人,占總?cè)藬?shù)的17.5%;在校生369.1萬人,占總?cè)藬?shù)的15.7%;其他未成年人210.7萬人,占總?cè)藬?shù)的9.0%。

      2009年,全國各級財政共支出城市低保資金482.1億元,比上年增長22.5%,其中中央財政補助資金為359.1億元,占全部支出資金的74.5%。2009年全國城市低保平均標準為227.75元,比上年提高10.9%;全國城市低保月人均保障水平為172元,比上年提高19.7%。

      以上數(shù)據(jù)表明,經(jīng)過十幾年的發(fā)展,我國城市低保制度已形成了較為完備的制度體系,作為社會保障體系中的“最后一道安全網(wǎng)”,它在保護城市弱勢群體、解決貧困問題以及維護社會公平和穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

      二、城市低保制度運行中存在的問題

      (一)申請對象資格審核難

      從經(jīng)濟條件認定看,對低保申請對象的審核,最重要的是家庭財產(chǎn)調(diào)查,該調(diào)查包括三項內(nèi)容:一是該戶是否有擁有價值超過3000元以上的非生活必需的高檔消費品;二是金銀首飾折合現(xiàn)金和有價證券、銀行存款、現(xiàn)金累計是否達到1200元以上;三是日常生活消費是否明顯高于本市居民基本生活水平。調(diào)查方式主要包括入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證三種。顯然這一規(guī)定過于籠統(tǒng),不僅未對“非生活必需的高檔消費品”和“明顯高于本市居民基本生活消費水平的消費”這兩個概念做詳細界定,而且未具體設(shè)定實物財產(chǎn)的價值折算標準,致使該調(diào)查缺乏可操作性。

      從身份認定上看,《城市居民最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)第二條是規(guī)定 “持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”,即只要審核申請對象所持有的戶口是否是非農(nóng)業(yè)戶口。該規(guī)定給低保資格審核帶來了兩方面的困難:一方面,隨著我國戶籍制度改革的推進,很多地方已經(jīng)逐步取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,在這些地方,很難從居民的戶口來分辨其是農(nóng)村居民還是城市居民;另一方面,由于我國城鄉(xiāng)人口流動加快,戶口情況比較復雜,人戶分離現(xiàn)象比較嚴重,而低保工作者必須走訪申請人的家庭以了解其具體生活情況,若申請者人戶分離較遠,則不利于低保資格審核工作的正常開展。

      從家庭成員認定上看,《條例》第二條規(guī)定必須是“共同生活的家庭成員”,一般認為應以戶口登記為準。但實際生活中的情況千差萬別,有的是同一戶口的家庭成員并不共同生活,比如外出打工、上學人員等;有的是非同一戶口但共同生活的家庭成員,如未遷戶口的夫妻、將孩子戶口掛靠在別人家、農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口混居等;還有的是非同一戶口、不共同生活,卻屬于家庭成員,如外地讀書、服兵役和服刑人員等。[1]這些情況都給家庭成員審核帶來了較大困難。

      (二)保障資金來源單一

      《條例》第五條規(guī)定:“城市最低生活保障所需資金,由地方人民政府列入財政預算,納入社會救濟專項資金支出項目,專項管理,??顚S??!边@一規(guī)定雖然明確了低保資金的來源,但同時也造成低保資金來源單一、對政府財政投入依賴性過強的問題。2009年的城市低保財政支出中,中央財政約占75%,這部分資金是完全有保證的,但另外約25%的籌資額給許多地方政府帶來了較大的財政負擔,尤其在財政狀況較差的欠發(fā)達地區(qū),這些地區(qū)往往貧困人口較多、對低保資金需求較大,而地方政府通常難以滿足低保運行的資金需求,資金不足嚴重阻礙了當?shù)氐捅9ぷ鞯捻樌_展。

      (三)監(jiān)督機制不健全

      我國低保制度實行動態(tài)管理,即當家庭收入低于當?shù)刈畹蜕畋U暇€時,將其納入低保,提供相應待遇;當家庭收入發(fā)生變化時,相應調(diào)整補貼額;當家庭收入高于當?shù)刈畹蜕畋U暇€時,令其退出低保。在認定收入狀況時,主要采取由申請人出示收入證明、民政工作人員入戶調(diào)查和向鄰居取證等方式。實際工作中常常會出現(xiàn)低保對象瞞報、少報個人和家庭收入的情況,主要包括:對不易核實的隱性就業(yè)、隱性收入和隱性財產(chǎn)隱瞞不報;利用人戶分離逃避入戶調(diào)查;某些單位為了維護員工利益故意隱瞞實情等。[2]

      (四)缺乏與就業(yè)保障制度的銜接

      低保群體具有文化較低、年齡較大、勞動技能較弱的特點,其中大部分人的文化程度都是初中或初中以下,文化水平低和缺乏勞動技能限制了其就業(yè)范圍。隨著勞動生產(chǎn)率的進一步提高,他們只能從事商業(yè)和服務(wù)業(yè)中工資較低、流動性較大的工種,這些工作不僅辛苦,而且收入偏低,加上低保對象是以“補差”的方式享受低保待遇,即就業(yè)帶來工資收入的增加意味著低保救助款的等額減少,這就導致部分人主動放棄工作,轉(zhuǎn)而靠低保為生??梢?,解決貧困問題的關(guān)鍵是創(chuàng)造條件讓貧困群體重新就業(yè)。但從總體上看,我國現(xiàn)行的社會保障制度更側(cè)重于對貧困者的生活保障,相對而言,在以增強其勞動能力、充分有效地使用貧困人群勞動力為主要內(nèi)容的就業(yè)保障方面還比較薄弱。[3]

      三、完善城市低保制度的對策

      (一)健全資格審核機制

      針對低保申請對象資格審核難的問題,我們可以借鑒香港的經(jīng)驗,加強動態(tài)管理環(huán)節(jié),嚴格失業(yè)登記和求職登記管理,具體可從以下兩個方面著手:一方面,要將城市低保制度的實施對象擴大到“全體城市居民”。目前,我國農(nóng)村已全面建立低保制度,因此,城市低保制度應該將保障對象擴大到“全體城市居民”,這樣,兩個制度分別指向相應的公民,才能保證所有公民平等享受低保救助權(quán)。當然,如果個別城市的低保差異較大,可以對“城市居民”設(shè)置居住時間、從業(yè)形式和是否擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等具體界定標準;另一方面,應該建立完善的家庭收入和財產(chǎn)申報制度。申報與聲明后由低保工作人員上門核查是兩個概念:申報是低保申請人在誠信原則的基礎(chǔ)上,向相關(guān)工作機構(gòu)報告其家庭財產(chǎn)和收入情況的一種形式,具有法律意義;聲明則是低保申請人正式或非正式的一種報告,只是為低保工作人員核查其家庭收入提供依據(jù)。前者以對申請人的信任為基礎(chǔ),后者建立在對低保申請人不信任的基礎(chǔ)上。建立家庭收入和財產(chǎn)申報制度有助于樹立低保申請人的誠信觀念,強化其法律意識,當以一種不誠實的方式申報其家庭收入和財產(chǎn)時,就需要承擔相應的法律責任,還有可能受到法律的制裁。

      (二)拓寬資金籌集渠道

      對于低保資金不足的問題,應在加大財政投入的同時,積極調(diào)動社會力量,通過民間組織募捐和社會各界捐獻等方式,努力實現(xiàn)資金來源的多元化、綜合化。具體措施包括四點:第一,要建立中央財政與地方各級財政合理分攤低保資金的籌資機制,根據(jù)不同地區(qū)的低保負擔、財政狀況等因素,合理劃分各級財政的籌資比例。對經(jīng)濟相對落后、財政比較困難的地區(qū),中央應酌情增加低保資金投入,同時,省級政府也要加大資金調(diào)劑力度,適當向這些地區(qū)傾斜。第二,目前我國的個人所得稅全額列入地方財政,而且其征繳額遠遠超過了低保資金的支出額,因此,可以考慮將個人所得稅收入的一部分作為低保資金來源。第三,社會捐助也是城鎮(zhèn)居民低保資金的來源之一,雖然目前其數(shù)額微不足道,但卻是社會力量承擔貧困人口救助責任的重要體現(xiàn)。第四,充分發(fā)揮民間慈善組織的作用和發(fā)行專用于低保的福利彩票也可以彌補部分低保資金缺口。[4]

      (三)完善低保監(jiān)督機制

      首先,必須加強對低保對象和低保申請者的監(jiān)督,有效保證政府有限的資源用來幫助那些最需要幫助的人。應該通過定期家訪,以社區(qū)為單位對低保對象的經(jīng)濟收入、家庭生活狀況、就業(yè)和再就業(yè)情況進行公布,并定期組織有勞動能力卻未就業(yè)的低保對象參加社區(qū)公益活動。其次,應該賦予低保對象和低保申請者更多的話語權(quán),為他們提供監(jiān)督低保工作、維護自身權(quán)利的多種渠道,比如建立投訴熱線、接受行政復議和行政訴訟以及提供必要的法律援助等。最后,要建立非政府低保制度社會監(jiān)督委員會,其成員應以群眾團體 (工會、婦聯(lián))和社會團體(慈善機構(gòu))、社會知名人士(如人大、政協(xié)委員)和學術(shù)專家為主,該委員會有權(quán)接受與低保相關(guān)的各種投訴,并進行調(diào)查,還可以根據(jù)調(diào)查結(jié)果,對民政部門提出相關(guān)改進意見。[5]

      (四)加強促進就業(yè)的功能

      低保制度不能僅僅停留在保障貧困群體的基本生活上,還應考慮如何提高其自我生存能力,尤其是工作能力,促進低保對象穩(wěn)定就業(yè)是解決貧困問題的關(guān)鍵。首先,應在低保制度中融入就業(yè)激勵機制。例如,考慮按家庭規(guī)模調(diào)整救助標準;適當提高最低工資標準;適度延長“救助漸退”的期限;在一定標準內(nèi)保留與低保配套的福利項目;實行一定額度的收入抵扣豁免,以減少隱性收入問題,提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性。[6]其次,對有勞動能力的低保對象,應盡量避免以現(xiàn)金方式支付保障待遇,各社區(qū)要積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù),為他們提供臨時性就業(yè)崗位,將低保救助金轉(zhuǎn)化為推動其工作的勞動津貼。[7]最后,要加大對低保對象的職業(yè)培訓力度,為其提供種類更多、質(zhì)量更高、實用性更強的職業(yè)技能培訓項目,并在政府能力范圍內(nèi)盡量減少他們參加培訓的各種費用。對有創(chuàng)業(yè)意向的低保對象,應在稅收、技術(shù)、經(jīng)營場地和貸款等方面為其提供相應的政策優(yōu)惠。

      [1]劉喜堂.當前我國城市低保存在的突出問題及政策建議[J].社會保障研究,2009,(4):55-61.

      [2]喬世東.城市低保退出機制中存在的問題及對策研究——以濟南市為例[J].東岳論壇,2009,(10):34-38.

      [3]王俊剛,袁高鵬.城市居民最低生活保障制度的問題與對策分析 [J].經(jīng)濟問題,2007,(7):63-65.

      [4]彭爽,葉曉東.論湖北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的成就、問題與完善[J].湖北社會科學,2009,(12):45-48.

      [5]河北科技大學課題組.河北省城市低保制度運行中的問題及對策 [J].河北學刊,2009,(6):225-227.

      [6]曹艷春.我國城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷實證研究[J].當代財經(jīng),2007,(4):35-40.

      [7]李迎生,肖一帆.城市低保制度運行的現(xiàn)實困境與改革的路徑選擇[J].江海學刊,2007,(2):120-126.

      責任編輯 杜福洲

      C91

      A

      1672-2426(2011)04-0062-02

      吳彬(1985-),男,漢族,湖南岳陽人,湘潭大學公共管理學院社會保障專業(yè)碩士研究生,研究方向:社會保障理論與實踐。

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