文/成韻

關(guān)注·特稿

攸關(guān)檢察事業(yè)的修法之旅第七屆國家高級檢察官論壇

文/成韻

2011年10月12日至13日，由國家檢察官學(xué)院、中國人民大學(xué)法學(xué)院主辦，遼寧省大連市人民檢察院承辦的第七屆國家高級檢察官論壇在大連召開，參與本屆論壇的有來自我國各級人民檢察院的檢察長、高級檢察官和我國法學(xué)界的專家學(xué)者共100余人。論壇圍繞“人民檢察院組織法修改”的主題，探討了在我國檢察體制深入改革的當(dāng)下，如何修改完善人民檢察院組織法，以適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)建設(shè)和工作開展的需要，切實保障人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)、強(qiáng)化法律監(jiān)督的諸項重要問題。

是否修？時機(jī)基本成熟

“人民檢察院組織法是人民檢察制度的法律形式，是檢察權(quán)運(yùn)行的法律基礎(chǔ)，也是中國特色社會主義檢察制度完善和發(fā)展的直接體現(xiàn)?！弊罡呷嗣駲z察院副檢察長孫謙在本屆論壇上的講話，點出了這部法律在我國檢察事業(yè)發(fā)展和司法體制改革中的重要地位。

然而，我國現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》是在對1954年組織法修改完善的基礎(chǔ)上，于1979年制定通過的，迄今已有32年之久，期間雖有兩次修訂，但隨著社會飛速發(fā)展和法治進(jìn)程的推進(jìn)，社會各方面都發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》僅有三章28條，內(nèi)容單薄，用語過時，從結(jié)構(gòu)體系到具體內(nèi)容等各方面皆有缺失。

論壇上，國家檢察官學(xué)院黨委書記、院長石少俠提到，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》存在的問題日趨突出，已不容忽視，“例如，對人民檢察院的任務(wù)規(guī)定得不準(zhǔn)確、表述得不科學(xué)；對人民檢察院的職權(quán)規(guī)定得不全面，表述得不周延；對人民檢察院的法律監(jiān)督職能規(guī)定得不完整，表述得不清晰。有的內(nèi)容已陳舊過時，需要以新的內(nèi)容來取代；有許多新的制度，特別是司法體制改革的新舉措，如人民監(jiān)督員制度等，急需以法律形式來予以確認(rèn)?！倍袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院副院長龍翼飛也認(rèn)為，現(xiàn)行人民檢察院組織法所規(guī)定的人民檢察院的任務(wù)不準(zhǔn)確、不完整，對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定不完善，對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能，都沒有明確，亟須修改完善。

修改、完善《人民檢察院組織法》的呼聲既有來自理論界的，也有發(fā)自實務(wù)界的。山西省人民檢察院副檢察長嚴(yán)奴國在論壇上表示，現(xiàn)行組織法是1979年計劃經(jīng)濟(jì)時代制定的，而32年過去了，我國變化翻天覆地，司法體制改革深入推進(jìn)，而關(guān)于我國檢察體制和工作體制的重要改進(jìn)，需要以法律形式固定下來，檢察機(jī)關(guān)自身建設(shè)，特別是檢察隊伍素質(zhì)建設(shè)也必須有制度保障，因此，現(xiàn)行檢察院組織法應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的需要，進(jìn)行修改、完善。

當(dāng)談到修法時機(jī)問題，最高人民檢察院法律政策研究室主任陳國慶認(rèn)為，中央司法體制改革的不斷深入推進(jìn)，對將有關(guān)改革成果法律化、制度化提出了要求。并且，刑訴法、民訴法等法律修改也為檢察院組織法修改提供了條件。此外，中國特色社會主義法律體系的形成同樣要求修改完善《人民檢察院組織法》。因此，修法的時機(jī)現(xiàn)已基本成熟。

既然修法已成大勢所趨，那“如何修”、“哪些問題需要思考”便成為近年來檢察機(jī)關(guān)和法學(xué)界重點研究和探討的課題。

如何修？理論、實證并行開道

論壇上，針對人民檢察院組織法改什么，如何改，很多問題被擺在研討桌上，內(nèi)容涉及組織法定位、原則、結(jié)構(gòu)，人民檢察院的職權(quán)配置、組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制、檢察官選任管理制度、工作程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、檢務(wù)保障的立法問題以及檢察人員的分類管理等。就這些問題，來自檢察機(jī)關(guān)的實務(wù)人員和法學(xué)界的專家學(xué)者紛紛提出了精辟獨到的見解。

最高人民檢察院副檢察長孫謙在提出修改意見時談到了堅持法律監(jiān)督屬性，以及理論探討與實證研究并行的方法。孫謙表示，在組織法修改中，要堅持以是否有利于法律監(jiān)督職能的發(fā)揮為依據(jù)，準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，進(jìn)一步完善檢察權(quán)的科學(xué)配置，這是人民檢察院組織法的基本要求和目的。加強(qiáng)修法的研究論證是一項重要任務(wù)，在抓好這項改革任務(wù)的同時，也要結(jié)合刑事、民事、行政訴訟法等相關(guān)法律的修改，進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究，積極提出改革意見和建議。

而在研討過程中，關(guān)于“移除訴訟程序性條款”和“人民監(jiān)督員制度法制化”兩方面內(nèi)容，頗受關(guān)注，并逐漸形成了共識。

來自中國人民大學(xué)法學(xué)院的湯維建教授是“移除訴訟程序性條款”的擁護(hù)者。湯教授認(rèn)為，現(xiàn)行組織法文本的結(jié)構(gòu)體系明顯存在諸多問題，比如，作為組織法，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)沒有成為單獨章節(jié)，反倒是屬于訴訟法規(guī)制范疇的人民檢察院行使職權(quán)的程序卻單獨成章并占據(jù)立法文本三分之一的篇幅，這使得本來就條文數(shù)量較少的檢察院組織法，其真正有效的規(guī)范力度更加單薄?！熬唧w的法律程序不屬于組織制度的問題，不應(yīng)當(dāng)規(guī)定在組織法當(dāng)中?！鄙轿魇∪嗣駲z察院副檢察長嚴(yán)奴國也如此認(rèn)為。

本屆論壇誕生了眾多富有建設(shè)性和啟發(fā)性的建議，比如人民監(jiān)督員制度作為一項實踐“民主監(jiān)督”的有力措施，亟須法律化與規(guī)范化，這便是“人民監(jiān)督員制度法制化”的主要內(nèi)涵。在參與研討的檢察機(jī)關(guān)和法學(xué)界中，有這類想法的不在少數(shù)。最高人民檢察院司改辦主任王洪祥以“應(yīng)當(dāng)把人民監(jiān)督員的制度入法”直截了當(dāng)表述立場。在他看來，人民監(jiān)督員試點長達(dá)7年多，效果不錯，具合理性，也有發(fā)展前景，但至今人民監(jiān)督員制度仍在體制外運(yùn)行，在法律上也沒有名分。

遼寧省大連市人民檢察院檢察委員會專職委員王秋寧認(rèn)為，對人民監(jiān)督員法制制度的創(chuàng)設(shè)，進(jìn)一步健全了檢察權(quán)和職務(wù)犯罪機(jī)制，對保證檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)具有十分重要的意義。而關(guān)于人民監(jiān)督員法律制度設(shè)計，完善人民監(jiān)督員法律規(guī)范體系，應(yīng)以現(xiàn)有的相關(guān)立法為基礎(chǔ)，不斷完善中國特色人民監(jiān)督員法律規(guī)范體系。國家檢察官學(xué)院檢察基礎(chǔ)理論教研部主任、教授常艷提出，“人民監(jiān)督員制度法制化路徑，應(yīng)更多采取分步推進(jìn)的方式，在組織法作出原則性規(guī)定，在程序法當(dāng)中有程序的規(guī)定，在條件、時機(jī)成熟時，作出人民監(jiān)督員法，作出一些具體完善性的規(guī)定?！?/p>

修法面臨的問題錯綜復(fù)雜

論壇上的思維碰撞、交鋒，總會誕生一些新的東西，有共識類的，也有個人創(chuàng)見，其中也會生出一些疑問。本屆論壇上，國家檢察官學(xué)院教務(wù)部主任郭立新教授提出，憲法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家的法律機(jī)關(guān)。但對具體的職權(quán)沒有明確說明，因此在組織法修改過程中的一個問題是要把憲法確定的地位和權(quán)力在其中明確，劃分出檢察機(jī)關(guān)和其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。而明確之后，在組織法當(dāng)中如何落實？檢察機(jī)關(guān)的“國家”性應(yīng)當(dāng)如何理解？其與人民代表大會民主制度的關(guān)系又該如何解釋？以上等問題都是需要思考的。

此外，在12日下午與會代表進(jìn)行的分組討論中，北京市海淀區(qū)人民檢察院研究室主任尉連東代表第三組發(fā)言，其中談到了與會人員熱議的檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。

與會代表普遍認(rèn)為，現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置存在以下三大問題：一是稱謂雜亂，名不副實；二是機(jī)構(gòu)過多，力量失衡；三是分工過細(xì)，職能重疊。上述問題在一定程度上影響了檢察職能的發(fā)揮，制約了檢察工作的科學(xué)發(fā)展，故有必要下工夫進(jìn)行改革。對此，國家檢察官學(xué)院科研部主任、學(xué)報主編徐鶴喃教授指出，研究檢察院組織法修改的過程中，應(yīng)該關(guān)注實踐當(dāng)中重要的問題，比如說檢察院的組織體系。他認(rèn)為,在實踐當(dāng)中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是行政問題，是訴訟問題。重慶做了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，包括分類管理，這些東西實際上指向的問題是檢察權(quán)行使主體的問題?！瓣P(guān)注內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、分類管理，我相信能推動檢察實踐和司法實踐的近來和發(fā)展，對最終完善我們的檢察院組織法和推動有中國特色法制體系的形成有非常大的支持?！?/p>

檢察人員分類管理也是分組討論中另一大熱點議題，與會代表認(rèn)為，目前，我國檢察機(jī)關(guān)對檢察人員簡單地套用行政化管理模式，沒有對各個崗位的職責(zé)進(jìn)行科學(xué)的分類，建立有針對性的管理標(biāo)準(zhǔn)，這種單一的管理模式越來越不適應(yīng)檢察工作需要，有必要通過人民檢察院組織法的修改加以解決。

我們知道，一部法律的修改往往需要廣泛征求多方意見，通過深入的理論探討和實證研究，取得基本共識，求同存異穩(wěn)步推進(jìn)，正如中國人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東所言，“檢察院組織法修改應(yīng)以開放式的，更寬廣的胸懷去容納?！倍@又是一個漸進(jìn)的過程，“我們對檢察院組織法的修改應(yīng)多一些耐心?！眹覚z察官學(xué)院民行檢察教研部副主任劉輝如此說道。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com

《人民檢察院組織法》的歷史變遷

新中國成立以來，我國一共頒布過四部人民檢察院組織法：第一部《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（1949年）、第二部《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》及《各級地方人民檢察署組織通則》（1951年）、第三部《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1954年）、第四部《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1979年）。

如今，一些全國人大代表和部分省市的人大代表團(tuán)紛紛提出了《關(guān)于修改人民檢察院組織法的議案》。而全國人大常委會也將該法的修訂提到了立法日程。