□ 趙遵國

公民參與立法是現(xiàn)代民主政治的重要體現(xiàn)，是人民群眾依法參與國家事務(wù)和社會事務(wù)管理、向立法機(jī)關(guān)反映民意的重要途徑。甘肅人大的地方立法工作在走群眾路線、堅(jiān)持民主立法方面,形成了一套獨(dú)具特色的民主立法制度,保證和促進(jìn)了全省地方立法工作的順利進(jìn)行。其中,常委會的立法聯(lián)系點(diǎn)制度將公眾參與直接引入立法全過程,無論是全國人大征求意見建議的法律草案，還是省人大常委會立法規(guī)劃、計(jì)劃草案和立法后評估方案以及地方性法規(guī)征求意見建議的草案，都把征求修改意見建議聯(lián)系的觸角延伸到了基層廠礦企業(yè)、機(jī)關(guān)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)等單位；甚至深入到車間班組、學(xué)習(xí)課堂、田間地頭，與各行各業(yè)的老百姓面對面地交流討論，征詢意見，切實(shí)將廣大人民群眾的意愿滲透于法律法規(guī)的條款章句之中,使沒有立法權(quán)的基層人大和難以接觸立法工作的廣大民眾通過立法聯(lián)系點(diǎn)這種形式和平臺有序地參與到地方立法工作中來；又通過立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人列席省人大常委會會議、法制委員會會議等，把基層群眾的立法意見和建議直接帶到立法機(jī)關(guān)中來，使我們的法律法規(guī)盡可能地真正體現(xiàn)廣大人民的意志，促進(jìn)立法質(zhì)量的提高?；仡櫰饋恚拭C人大的立法聯(lián)系點(diǎn)制度從無到有，歷時10年，經(jīng)過了探索、試點(diǎn)、規(guī)范、鞏固和發(fā)展的歷程，為地方立法的民主化、科學(xué)化另辟蹊徑，走出了一條符合甘肅實(shí)際的新路子。

建立立法聯(lián)系點(diǎn)制度的成因及過程

法國思想家盧梭在其《社會契約論》中指出：“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的。”我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，民主立法是社會主義民主的應(yīng)有之義。我國立法法明文規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”通過一些什么樣的方法和形式廣泛征求和聽取社會各方面對有關(guān)法律法規(guī)草案的意見，尤其是傾聽來自基層群眾的意見和呼聲，使各方利害關(guān)系人充分陳述自己的觀點(diǎn)和理由，表達(dá)自己的意愿和要求，發(fā)表對立法的意見和建議，切實(shí)做到集思廣益，使制定的法規(guī)充分體現(xiàn)廣大人民群眾的共同意愿，增強(qiáng)法規(guī)貫徹實(shí)施的群眾基礎(chǔ)，讓立法的過程成為人民群眾廣泛參與的過程，成為各方利益主體充分溝通和協(xié)商的過程，成為民意的自由表達(dá)與集中匯集的過程？這是各級立法機(jī)關(guān)一直在思考、探索的問題。在甘肅，歷屆省人大常委會也一直都在尋找解決的辦法。甘肅，有其特殊的省情。自從改革開放，國家授予省級、較大市和特區(qū)人大及其常委會立法權(quán)以來，甘肅由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，14個市（州）只有省會蘭州市人大及其常委會具有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，只有兩個民族自治州和7個民族自治縣的人民代表大會才有制定自治條例和單行條例以及變通個別法律法規(guī)的權(quán)力。11個市、79個縣的人大機(jī)關(guān)與地方立法工作沒有關(guān)聯(lián)，立法，對這些地方的人民群眾來說，更具有一層神秘的色彩。甘肅地處黃土高原、內(nèi)蒙古高原、青藏高原交匯處，分屬黃河、長江、內(nèi)陸河三大流域。地形呈狹長狀，是一個幅員遼闊、地理環(huán)境多樣的省份，各地氣候差別很大，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，有河?xùn)|農(nóng)業(yè)區(qū)、老區(qū)，有甘南的草原和林區(qū)，還有河西的荒漠、戈壁、冰川地區(qū)等，生活在這些地區(qū)的人民群眾的生產(chǎn)生活習(xí)性千差萬別，他們對法律法規(guī)的利益訴求也就不盡一致。甘肅又是一個多民族的省份，全省現(xiàn)有54個少數(shù)民族成份，少數(shù)民族總?cè)丝?19.9萬，占全省總?cè)丝诘?.7%。世居甘肅的少數(shù)民族有回、藏、東鄉(xiāng)、裕固族等16個少數(shù)民族。其中，東鄉(xiāng)族、裕固族、保安族為甘肅的獨(dú)有民族。省內(nèi)現(xiàn)有甘南、臨夏兩個民族自治州，有天祝、肅南、肅北、阿克塞、東鄉(xiāng)、積石山、張家川7個民族自治縣，還有39個民族鄉(xiāng)，民族自治地方土地面積17.9萬平方公里，占全省面積的39.8%。這些少數(shù)民族地區(qū)的人民群眾大都生活在全省的邊緣、陰濕高寒山區(qū)和荒漠地區(qū)，加之由于宗教信仰的不同，生活習(xí)俗的巨大差別，對法律法規(guī)及其自治條例和單行條例的理解、認(rèn)知程度也就不一樣，特別是對綜合性法律法規(guī)的利益訴求更有具體區(qū)別。同時，由于全省地理環(huán)境、氣候條件的差別，民族宗教信仰的不同以及資源分布差異等原因，全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，有的進(jìn)入了溫飽水平，有的還是國扶省扶貧困地區(qū)，不同生活水準(zhǔn)的老百姓對法律法規(guī)的利益訴求也是不在一個層面上的。怎樣知道、掌握、理解上述這些不同的訴求，如何收集、運(yùn)用好這些訴求中的民情、民意、民智，甘肅人大逐步采用、建立了面向公眾征集立法規(guī)劃計(jì)劃建議項(xiàng)目、向社會公布法規(guī)案草案征求修改意見建議、設(shè)立立法研究會、建立立法顧問制度等等，雖是能夠解決一些問題，但仍感不夠全面、不夠深度、不解渴！大家還在思考、探索：還有什么好的辦法沒有？

2002年的初夏，省人大常委會法制工作委員會的一個立法調(diào)研組就國家治安管理處罰條例修訂草案赴部分市（州）、縣征求修改意見和建議，返回蘭州途中在定西市的臨洮縣吃中午飯。飯桌上說起此行目的，該縣人大常委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其辦公室的同志就治安管理工作結(jié)合基層實(shí)際你一言我一語地議論起來，提出了不少他們的看法和意見，其中不乏許多真知灼見。調(diào)研組把他們的有關(guān)建議反饋到全國人大以后，得到了國家立法機(jī)關(guān)的肯定，其建議被2005年修訂出臺的治安管理處罰法吸收采納了好幾處。這件“無心插柳”的事情讓省人大立法機(jī)關(guān)的同志們心里一顫，眼前一亮：沒有立法權(quán)的地方人大機(jī)關(guān)具有參與地方立法的潛能！如果通過他們搭建一個平臺，把國家和地方的立法活動與各個層面的老百姓聯(lián)系起來，使法律法規(guī)的制定過程能夠與人民群眾面對面，不就是民主立法的很好實(shí)踐嗎？！之后，省人大機(jī)關(guān)有意利用書面征求意見、去組織立法調(diào)研座談會、請他們派人參加省人大常委會機(jī)關(guān)組織的立法論證會等多種形式，考察了臨洮縣人大常委會組織人民群眾參與立法工作的實(shí)際情況和能力，結(jié)果是他們很上路，工作做得井井有條，提出的法律法規(guī)修改意見建議很有特色，反映的情況很有代表性。據(jù)此，法工委向主任會議建議，試行常委會的立法聯(lián)系點(diǎn)工作。經(jīng)主任會議討論決定，在省會蘭州市周邊選擇幾個農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）作為立法聯(lián)系的試點(diǎn)。這樣，涼州區(qū)、永登縣、永靖縣、臨洮縣、靜寧縣的人大常委會作為首批地方立法聯(lián)系點(diǎn)，組織所屬人民群眾走上了參與國家和地方立法的政治舞臺，在全國首開了建立立法機(jī)關(guān)立法聯(lián)系點(diǎn)工作的先河。隨著省人大常委會立法聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制的摸索建立，經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣，保障措施的不斷跟進(jìn)，省十屆人大常委會又將張掖、白銀、平?jīng)?個地級市的人大常委會擴(kuò)充為立法聯(lián)系點(diǎn)。到省十一屆人大常委會，實(shí)行了對立法聯(lián)系的動態(tài)管理，根據(jù)全省立法工作實(shí)際情況，更加合理布點(diǎn)，將聯(lián)系點(diǎn)調(diào)整擴(kuò)充到10個，東到長江水系的農(nóng)業(yè)山區(qū)縣文縣，西至地處荒漠戈壁地區(qū)的國家老石油工業(yè)基地玉門市，南有富有草原農(nóng)牧和少數(shù)民族地區(qū)特色的甘南藏族自治州夏河縣和臨夏回族自治州的積石山保安族、東鄉(xiāng)族、撒拉族自治縣，北有緊靠騰格里大沙漠的武威市涼州區(qū)，還有立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)源地臨洮縣和地處蘭州市中心地帶、擁有88萬人口的全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心蘭州市城關(guān)區(qū)。天水、平?jīng)?、張?個地級市以點(diǎn)帶面，一字拉開，加上省會市和兩州7縣的民族自治地方，形成了一個立體的全省立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，搭建起了溝通各個地區(qū)、各個民族、各行各業(yè)人民群眾立法信息的平臺，找到了甘肅人大科學(xué)立法、民主立法的又一條新路子。

立法聯(lián)系點(diǎn)制度的內(nèi)容和作用

為了使立法聯(lián)系工作走上制度化、規(guī)范化的軌道，省人大常委會主任會議于2004年2月下旬討論通過并下發(fā)了《省人大常委會地方立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度》。2009年3月，結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動，又將制度作了進(jìn)一步的修訂。

制度首先闡明了設(shè)立地方立法聯(lián)系點(diǎn)的目的是：為了在地方立法工作中全面貫徹“三個代表”的重要思想，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，樹立以人為本的立法理念，使人民群眾的立法熱情和具體的立法建議通過立法聯(lián)系點(diǎn)的渠道反映到立法機(jī)關(guān)，進(jìn)一步整合立法資源，提高地方立法質(zhì)量，支持和組織人民群眾有序參與立法活動，省人大常委會決定設(shè)立地方立法聯(lián)系點(diǎn)。

其次，規(guī)定了地方立法聯(lián)系點(diǎn)的主要職責(zé)范圍：對省人大常委會編制的全省立法規(guī)劃（草案）和年度立法計(jì)劃（草案）在本轄區(qū)內(nèi)廣泛征求意見，提出修改意見和建議；對地方性法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，研究提出貫徹實(shí)施意見，反映實(shí)施中遇到的新問題；對地方性法規(guī)提出修改和完善意見；對全國人大委托征求意見的法律草案進(jìn)行討論，提出修改意見建議；積極參與省人大常委會機(jī)關(guān)組織的立法課題研究。

第三，規(guī)定了立法機(jī)關(guān)對立法聯(lián)系點(diǎn)的條件保證，要求省人大常委會機(jī)關(guān)做到：要定期向立法聯(lián)系點(diǎn)通報(bào)省人大常委會立法工作情況。用書面或口頭形式，每年通報(bào)一次年度立法計(jì)劃編制情況和全省立法計(jì)劃完成情況。及時通報(bào)對重要的地方性法規(guī)的調(diào)研、論證、起草、修改、審議情況，以便立法聯(lián)系點(diǎn)掌握相關(guān)立法信息。在將法律草案征求意見的情況上報(bào)全國人大常委會的同時，抄送立法聯(lián)系點(diǎn)，使立法聯(lián)系點(diǎn)能及時了解掌握國家法律制定的動態(tài)信息。尤其要將來自立法聯(lián)系點(diǎn)上修改法律、法規(guī)的意見、建議的采納情況及時進(jìn)行反饋。要將列入年度立法計(jì)劃項(xiàng)目的法規(guī)起草稿、政府草案稿、人大修改稿和審議稿及時下發(fā)立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見。要對立法聯(lián)系點(diǎn)反饋的意見和建議進(jìn)行認(rèn)真研究，根據(jù)情況，專題赴聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研、座談，廣泛征求意見，引導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)參與地方立法工作。要將有關(guān)立法的相關(guān)資料定期寄送立法聯(lián)系點(diǎn)，建立地方立法資料庫，并在適當(dāng)時機(jī)，聯(lián)系點(diǎn)和省人大常委會機(jī)關(guān)電腦聯(lián)網(wǎng)，及時傳送立法信息。每年為立法聯(lián)系點(diǎn)開展工作提供一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。要不定期地、有針對性地在立法聯(lián)系點(diǎn)上舉辦法制講座、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和法律宣傳。并根據(jù)需要，在召開有關(guān)會議和考察調(diào)研時，邀請立法聯(lián)系點(diǎn)的同志參加，在省人大常委會會議審議有關(guān)法規(guī)時，邀請立法聯(lián)系點(diǎn)的同志列席。

第四，規(guī)定了對立法聯(lián)系點(diǎn)的要求：地方立法聯(lián)系點(diǎn)所在市、縣（市、區(qū)）人大常委會應(yīng)有一名副主任負(fù)責(zé)聯(lián)系點(diǎn)的工作。在沒有設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)的地方，應(yīng)確定一名聯(lián)絡(luò)員，具體負(fù)責(zé)聯(lián)系點(diǎn)的日常工作，并與省人大常委會機(jī)關(guān)保持經(jīng)常聯(lián)系。地方立法聯(lián)系點(diǎn)要建立長效立法聯(lián)系機(jī)制。與相關(guān)單位建成固定的立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，注意吸收一批有一定法律基礎(chǔ)知識、有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、熱心地方立法工作的同志，共同參與地方立法聯(lián)系點(diǎn)的工作。地方立法聯(lián)系點(diǎn)要注意總結(jié)地方立法聯(lián)系工作的經(jīng)驗(yàn)，及時向省人大常委會相關(guān)機(jī)關(guān)通報(bào)情況。

幾年來，各立法聯(lián)系點(diǎn)按照省人大常委會對立法聯(lián)系點(diǎn)工作的要求，緊密結(jié)合基層人大實(shí)際，積極建立完善工作機(jī)制，不斷優(yōu)化工作思路，努力改進(jìn)工作方式，深入開展立法調(diào)研，做了大量卓有成效的工作。幾年中，全省10個聯(lián)系點(diǎn)約有2000多人參與了立法活動，撰寫了做好立法聯(lián)系點(diǎn)工作的理論研究文章60余篇，對全國人大常委會法工委下發(fā)征求意見的法律草案和省人大常委會征求意見的地方性法規(guī)草案50余部提出了近500多條修改意見，對省十、十一屆人大常委會的立法規(guī)劃草案和各年度立法計(jì)劃草案提出70多條立法建議。許多意見、建議很有價值，得到了采用。通過上述積極努力的工作，聯(lián)系點(diǎn)制度得到了鞏固和加強(qiáng)，使甘肅人大民主立法的路子越走越寬。

幾點(diǎn)建議

誠然，立法聯(lián)系點(diǎn)制度的設(shè)立在立法工作中確實(shí)發(fā)揮了積極的作用，但它畢竟是一項(xiàng)新事物，目前仍處于起始、探索階段，受時間、環(huán)境、人員等多方面因素的影響和制約，在制度建設(shè)、工作創(chuàng)新等方面都有待于研究和改進(jìn)，有待于進(jìn)一步的發(fā)展。為將這一制度進(jìn)一步推向深入，使之更加完善，筆者以為，應(yīng)以細(xì)化、完善立法聯(lián)系點(diǎn)制度，建立聯(lián)系點(diǎn)制度的長效機(jī)制為重點(diǎn)進(jìn)一步探索創(chuàng)新。

一是要設(shè)立相對穩(wěn)固的工作機(jī)構(gòu)、人員。尤其是在立法聯(lián)系點(diǎn)工作的“總控室”——省人大常委會機(jī)關(guān)里，要有專門的人員常年堅(jiān)持做這項(xiàng)工作。不管常委會的組成人員如何變化，不管各聯(lián)系點(diǎn)及其人員怎樣調(diào)整，只要立法聯(lián)系點(diǎn)制度存在，就應(yīng)該有立法聯(lián)系點(diǎn)工作的崗位和專門的工作人員、研究人員存在。各個聯(lián)系點(diǎn)的人大常委會換屆以后，也應(yīng)該及時調(diào)整補(bǔ)充立法聯(lián)系點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其工作人員，溝通和保持聯(lián)系，以保證這項(xiàng)工作一直都能落在實(shí)處，保證立法聯(lián)系點(diǎn)制度的長效性。

二是建立、完善立法聯(lián)絡(luò)員定期培訓(xùn)的新機(jī)制。要提高立法聯(lián)系點(diǎn)的工作水平和立法質(zhì)量，必須在提高立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員能力水平上下工夫。從當(dāng)前各個聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)際情況來看，90%的立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員均非學(xué)法律專業(yè)的出身，參與地方立法的實(shí)踐也較少。為此，人大立法部門應(yīng)建立健全立法聯(lián)絡(luò)員培訓(xùn)的新機(jī)制，進(jìn)一步加大對立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員和立法聯(lián)絡(luò)員的培訓(xùn)力度。在每年的立法項(xiàng)目確定后，應(yīng)組織聯(lián)系點(diǎn)的分管負(fù)責(zé)人、立法聯(lián)絡(luò)員等相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們明確地方立法應(yīng)遵循的基本原則、權(quán)限和程序等規(guī)定，了解、掌握法規(guī)起草的技術(shù)規(guī)范常識。省人大常委會機(jī)關(guān)召開與立法工作相關(guān)的專業(yè)會議、研究會議、進(jìn)行講座的時候，應(yīng)堅(jiān)持吸收聯(lián)系點(diǎn)立法聯(lián)絡(luò)員參加。要定期舉辦有針對性的比較系統(tǒng)的立法理論培訓(xùn)班，輪訓(xùn)各個立法聯(lián)系點(diǎn)的工作人員，使他們加深對法律法規(guī)的理解，擴(kuò)大知識面，開闊視野，提高綜合素質(zhì)。做到盡管聯(lián)系點(diǎn)可能是輪換的、動態(tài)的，聯(lián)系點(diǎn)的工作人員是變化的，但我們的培訓(xùn)機(jī)制是相對固定的、經(jīng)常的，確保聯(lián)系點(diǎn)的工作能夠一直高質(zhì)量地正常展開。

三是建立立法信息公開制度。目前，立法機(jī)構(gòu)與立法聯(lián)系點(diǎn)之間信息不對稱，即聯(lián)系點(diǎn)對地方立法的基本信息知之不多，對參與立法的途徑和方法不甚了解。由于立法信息的不夠透明，使行政執(zhí)法部門的立法話語權(quán)與立法聯(lián)系點(diǎn)、普通民眾的立法失語狀態(tài)更是不對稱。尤其是地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通閉塞、信息不通的個別聯(lián)系點(diǎn)更是如此。信息公開程度低，聯(lián)系點(diǎn)無法了解立法的背景情況，就很難對法規(guī)草案進(jìn)行評價，提出自己的意見、建議。信息公開程度低，他們即使對法規(guī)草案提出了自己的意見、建議，這些意見、建議也可能是建立在局部的、甚至是錯誤的信息之上，其結(jié)果也可能會誤導(dǎo)立法工作。為此，人大立法部門應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，探索建立立法信息公開制度，即以擴(kuò)大立法聯(lián)系點(diǎn)有序參與地方立法活動為基礎(chǔ)，通過定期工作會議、培訓(xùn)、立法調(diào)研考察、列席各種立法相關(guān)會議等面對面交流的機(jī)會。通過電話、郵寄、傳真等傳統(tǒng)的通訊方式，通過建立快捷、高效、方便的計(jì)算機(jī)信息交流網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，將立法項(xiàng)目、法規(guī)草案文本、立法說明、相關(guān)背景資料等立法信息向聯(lián)系點(diǎn)公開、公示。必要時，還可將立法過程中的各種議事、發(fā)言記錄等提供給有關(guān)聯(lián)系點(diǎn)。向聯(lián)系點(diǎn)盡可能清晰展示地方立法的全過程，以便他們了解、掌握全面情況，提出準(zhǔn)確可行的高質(zhì)量的立法意見和建議。

四是建立立法聯(lián)系點(diǎn)工作與人大其他本職工作相結(jié)合、相促進(jìn)的工作方式和機(jī)制，推進(jìn)人大立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)、任免以及代表履職和自身建設(shè)的全面建設(shè)上新的臺階。各立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法工作，絕對不是“額外負(fù)擔(dān)”，恰恰是一塊應(yīng)該精耕細(xì)作的人大職責(zé)范圍內(nèi)的“責(zé)任田”，它的豐富內(nèi)容就蘊(yùn)藏在基層人大的學(xué)習(xí)宣傳法律法規(guī)和黨的政策、深入細(xì)致地視察調(diào)研、嚴(yán)肅認(rèn)真的執(zhí)法檢查、規(guī)范周到的信訪監(jiān)督等項(xiàng)具體日常工作之中。聯(lián)系點(diǎn)的立法工作與人大的其他工作決非兩張皮，而是息息相關(guān)的，許多高質(zhì)量的立法意見和建議都來自于這些具體的日常實(shí)際工作之中。只要我們不是孤立地看問題，不是就事論事，脫離實(shí)際，閉門造車，冥思苦想立法意見和建議，而是大家都做有心人，時刻不忘立法聯(lián)系點(diǎn)職責(zé)，結(jié)合基層人大工作，深入實(shí)際，深入群眾，日積月累，經(jīng)驗(yàn)就會越來越豐富，參與立法工作的質(zhì)量就會越來越高。

五是開闊視野，科學(xué)選點(diǎn)，推動立法聯(lián)系點(diǎn)深入發(fā)展。要根據(jù)需要，不拘泥于目前只在全省人大系統(tǒng)內(nèi)和單位上布點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)可以將具有一定行業(yè)或區(qū)域代表性的、社會公信力比較強(qiáng)的學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、機(jī)關(guān)以及對地方立法工作頗有見解的公民個人等確定為聯(lián)系點(diǎn)或聯(lián)系人，加強(qiáng)經(jīng)常性聯(lián)系、溝通和信息互動交流，納入立法聯(lián)系點(diǎn)制度管理，豐富立法聯(lián)系點(diǎn)工作，增強(qiáng)民主立法的廣度和深度。