王 灝

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

西部地區(qū)基礎(chǔ)教育投入體系的建立
——基于稅費(fèi)改革視角

王 灝

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的西部不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育籌資情況的分析，發(fā)現(xiàn)了我國(guó)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌資存在的問(wèn)題，確立了西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育投入與稅費(fèi)改革的配套關(guān)系，然后利用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行研究分析，提出如下稅費(fèi)改革配套建議：建立基礎(chǔ)教育新稅種，重構(gòu)基礎(chǔ)教育稅收體系，優(yōu)化有益于捐贈(zèng)的稅收政策和明確基礎(chǔ)教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分。

西部不發(fā)達(dá)地區(qū) 基礎(chǔ)教育 教育投入 稅費(fèi)改革

2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣級(jí)財(cái)政收入減少，但“分級(jí)管理，以縣為主”教育體制的延續(xù)，使西部地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源受到巨大的沖擊，失衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重?；A(chǔ)教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品被納入政府公共財(cái)政視野，一定程度上是農(nóng)村稅費(fèi)改革的無(wú)意識(shí)后果，但公共財(cái)政對(duì)保障城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化，分化和削減西部地區(qū)基礎(chǔ)教育收入與稅費(fèi)改革體制慣性，防止政府再次向公民攤派的舊政策回潮，提供了財(cái)力保證。而本文在吸納前人研究成果的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)對(duì)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育的投入現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)，探討了基礎(chǔ)教育投入與稅費(fèi)改革的配套關(guān)系，并提出一些意見(jiàn)或建議，以期對(duì)解決西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措及使用等問(wèn)題有所幫助，一定程度上促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)教育問(wèn)題的解決。

一、基礎(chǔ)教育供給機(jī)制分析

眾所周知，基礎(chǔ)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既具有公共產(chǎn)品的特性，又具有私人產(chǎn)品的特性：其所提供的利益一部分由其所有者享有，是可分的，從而具有私人商品的性質(zhì)；但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，所以又具有公共產(chǎn)品的特征。但就其本質(zhì)而言，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本特征就在于其利益的部分外溢性。在市場(chǎng)機(jī)制下，教育成本的分擔(dān)和教育收益的不對(duì)稱匹配，必然導(dǎo)致教育需求降低到社會(huì)均衡水平以下，帶來(lái)效率損失。如圖1所表示，dd線為準(zhǔn)公共產(chǎn)品購(gòu)買者的邊際效用曲線，DD為社會(huì)邊際收益曲線，它們之間的垂直距離表示該產(chǎn)品的邊際外部收益，供給曲線為SS，該產(chǎn)品符合效率準(zhǔn)則的產(chǎn)出水平為DD線和SS線交點(diǎn)E0所決定的Q。但在市場(chǎng)機(jī)制下，人們按照本人獲得的利益決定購(gòu)買量，該產(chǎn)品的產(chǎn)出水平只能達(dá)到dd曲線和SS線的交點(diǎn)E1所決定的Q1，雖然消費(fèi)者個(gè)人的凈收益達(dá)到了最大化，但整個(gè)社會(huì)卻受到了損失，因此政府必須介入基礎(chǔ)教育的提供，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育效益最大化。

二、西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育投入與稅費(fèi)改革的配套關(guān)系

1.西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育投入與稅費(fèi)改革的配套現(xiàn)狀。在我國(guó)有關(guān)的基礎(chǔ)教育稅費(fèi)改革配套中，農(nóng)村稅費(fèi)改革本身不是單純的“費(fèi)改稅”或減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是國(guó)家、地方政府和農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題。如何處理好三者關(guān)系，制度建設(shè)不容忽視。單純將“費(fèi)改稅”視為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，其效果往往不盡如人意。當(dāng)前的稅費(fèi)改革涉及到教育方面主要是“兩個(gè)取消”，即取消農(nóng)村教育集資、取消農(nóng)村教育費(fèi)附加。按現(xiàn)行財(cái)政體制，財(cái)力向上集中，越到基層可用財(cái)力越少；而教育體制上實(shí)行的是“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”，把保障基層辦學(xué)資金的主要責(zé)任下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力薄弱，特別是西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力就更加薄弱，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資實(shí)際上是農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要經(jīng)費(fèi)渠道。這兩項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源取消，加劇了教育經(jīng)費(fèi)的短缺，造成農(nóng)村教育投資更加不足，并出現(xiàn)農(nóng)村教育負(fù)債嚴(yán)重的現(xiàn)象，給農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展和農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)重重困難。那么把農(nóng)村基礎(chǔ)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，把政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主，這就結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)民教育集資籌措的歷史。表1為我國(guó)稅費(fèi)改革前后東部與西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出比較。

2.稅費(fèi)改革對(duì)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措的影響。1984年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)征了各種教育性收費(fèi)。主要有教育附加、農(nóng)村教育事業(yè)附加、地方教育發(fā)展費(fèi)、高等教育附加、地方教育基金等。這些教育性收費(fèi)對(duì)促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。但是，這些收費(fèi)項(xiàng)目，一者因?yàn)閹缀醵际歉郊佑谄渌愂罩?，難以形成統(tǒng)一的穩(wěn)定稅基；二者由于收費(fèi)種類零亂，收費(fèi)管理缺乏規(guī)范性，難以形成集中穩(wěn)定的收入來(lái)源。2006年的改革盡管對(duì)于規(guī)范教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源起到了積極作用，但是也會(huì)減少農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道。在過(guò)去稅制下，不僅可以向農(nóng)民收取農(nóng)村教育附加、農(nóng)村教育集資，而且教育附加費(fèi)統(tǒng)籌可以根據(jù)實(shí)際需要確定統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，還可以搭車收費(fèi)保證教育經(jīng)費(fèi)的籌措，費(fèi)改稅在減輕農(nóng)民不合理的負(fù)擔(dān)時(shí)，把本來(lái)正當(dāng)?shù)慕逃Y和收費(fèi)也取消了。在稅費(fèi)比例中增加了稅，稅費(fèi)統(tǒng)一征收后，盡管實(shí)行了稅費(fèi)分流，但費(fèi)少稅多，會(huì)減少教育經(jīng)費(fèi)投入。由此可見(jiàn)，稅費(fèi)改革使農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道不是增加了而是減少了。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政支出中“硬化”教育經(jīng)費(fèi)的做法僅僅是稅費(fèi)改革中的權(quán)宜之計(jì)，為了保證農(nóng)村基礎(chǔ)教育的穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)該以開(kāi)征教育稅取代各種教育性收費(fèi)。

三、西部地區(qū)基礎(chǔ)教育投入體系的建立

1.建立基礎(chǔ)教育新稅種。為了保證農(nóng)村基礎(chǔ)教育的穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)該以開(kāi)征教育稅取代各種教育性收費(fèi)。在當(dāng)前情況下，我們認(rèn)為有必要將教育性收費(fèi)改為教育稅單獨(dú)征收。這樣既可以保證稅費(fèi)改革后教育經(jīng)費(fèi)籌集和使用的統(tǒng)一性和規(guī)范性，又可以解決在取消教育性收費(fèi)后，國(guó)家財(cái)政難以從現(xiàn)有稅制中籌得必要資金彌補(bǔ)差額的問(wèn)題。因此，從穩(wěn)定農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展角度來(lái)看，將教育性收費(fèi)在稅費(fèi)改革中改為教育稅這種“專稅專用”的稅收是必要的。同時(shí)基礎(chǔ)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了其提供主體的非單一性。市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)有利于在確保政府供方市場(chǎng)保證公平條件下的供方效率，促進(jìn)更高效率的公平。政府采用有效手段——教育稅規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)程度，又能將教育稅用于公立基礎(chǔ)教育，改善公立學(xué)校辦學(xué)條件。

2.重構(gòu)基礎(chǔ)教育稅收體系。1994年“分稅制”財(cái)政體制改革，采用“劃分稅種，分級(jí)包干”的模式，確定各級(jí)政府的財(cái)政收入增量分享比例。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深化，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)分工不斷細(xì)化，西部縣鄉(xiāng)財(cái)政收入出現(xiàn)停滯和下降，而省市級(jí)政府新增財(cái)力比例高、總量大，且直管學(xué)校相對(duì)較少，省市級(jí)政府投巨資辦重點(diǎn)學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校卻在生死邊緣線掙扎。為此，要重構(gòu)基礎(chǔ)教育稅收體系，在現(xiàn)行分稅制財(cái)政改革的背景下，占財(cái)政收入蛋糕“大半塊”的中央財(cái)政應(yīng)該挑起基礎(chǔ)教育均等化進(jìn)程中公共服務(wù)職責(zé)的“大梁”。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式再分配財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)公共支出管理責(zé)任和公共服務(wù)職責(zé)的統(tǒng)一。農(nóng)村基礎(chǔ)教育必須建構(gòu)由教育部門統(tǒng)籌下的基礎(chǔ)教育財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移、城鄉(xiāng)分治、地域分塊的辦學(xué)格局。

3.優(yōu)化有益于捐贈(zèng)的稅收政策。政府應(yīng)制定有益于捐贈(zèng)的稅收政策，擴(kuò)大基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的輔助渠道。首先，政府應(yīng)該制定有益于捐贈(zèng)的減稅或免稅政策，對(duì)樂(lè)于奉獻(xiàn)的善舉和義舉，要進(jìn)行大力的宣傳和表彰，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)更多形式參與基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。其次，可以運(yùn)用現(xiàn)有教育財(cái)政的示范和導(dǎo)向作用，吸引更多的民間資本和其他資金注入主體加大到農(nóng)村基礎(chǔ)教育的實(shí)施隊(duì)伍中來(lái)。如采用“基礎(chǔ)教育券”的思路，一方面能夠通過(guò)現(xiàn)有財(cái)政吸引更多資金，擴(kuò)大基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的存量；一方面通過(guò)“基礎(chǔ)教育券”的市場(chǎng)選票把公立學(xué)校部分地推向市場(chǎng)，建立多渠道的農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌集制度，從而縮小區(qū)域間的教育發(fā)展差異。

4.明確基礎(chǔ)教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分。教育是重要的基礎(chǔ)性公共服務(wù)之一，教育事權(quán)劃分非常重要。地方財(cái)政收入太少，而負(fù)責(zé)的事務(wù)太多，不對(duì)稱的財(cái)權(quán)和事權(quán)，是西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。近年來(lái)，農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了“以縣為主”的基礎(chǔ)教育體制，但實(shí)際上只是工資發(fā)放由鄉(xiāng)財(cái)政改為縣財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政籌集經(jīng)費(fèi)格局并沒(méi)有改變。因此，要明確基礎(chǔ)教育的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分，例如我國(guó)西部不發(fā)達(dá)地區(qū)為東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)提供了源源不斷的勞動(dòng)力，西部地區(qū)基礎(chǔ)教育的區(qū)域性外溢效應(yīng)十分明顯，中央政府和東部地區(qū)應(yīng)該為西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育承擔(dān)一定的責(zé)任。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)教育的主要支出是工資而不是基礎(chǔ)設(shè)施，因此，教師工資應(yīng)該根據(jù)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，分別由中央、省、地市、縣統(tǒng)籌。而學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施按照屬地原則分擔(dān)，必要時(shí)上級(jí)政府給予一定的協(xié)助。其中，西部地區(qū)基礎(chǔ)教育的區(qū)域性外溢效應(yīng)比較突出，省市縣鄉(xiāng)財(cái)政均比較困難，需要中央政府介入，彌補(bǔ)其基礎(chǔ)教育外溢效應(yīng)所產(chǎn)生的損失。西部地區(qū)教師工資可實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施主要由中央政府負(fù)責(zé)。

綜上所述，基礎(chǔ)教育均等化體現(xiàn)了教育公平理念，教育公平是動(dòng)態(tài)的、歷史的概念，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，社會(huì)文明的不斷進(jìn)步，會(huì)提出不同的要求?；A(chǔ)教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品被納入政府公共財(cái)政視野，稅費(fèi)改革起了重要的作用，基礎(chǔ)教育均等化是稅費(fèi)改革帶來(lái)的無(wú)意識(shí)后果，為解決教育機(jī)會(huì)的不平等提供了新的平臺(tái)。為此，改革現(xiàn)行財(cái)稅體制是解決問(wèn)題的根本所在，其核心在于，在國(guó)家財(cái)政總收入中按事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則增加省以下各級(jí)財(cái)政的比例。

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F812.2

A

1672-9544（2011）06-0016-03

2011-01-04

王灝，比較教育研究中心、比較教育研究院博士研究生，研究方向?yàn)榻逃?cái)政。

【責(zé)任編輯 張 季】