人口城鎮(zhèn)化速度滯后于土地城鎮(zhèn)化速度，成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。因此，有效化解城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民問題，是推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時必須面對的課題。我們需要在科學(xué)把握城鎮(zhèn)化規(guī)律的基礎(chǔ)上，妥善處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)等方面的關(guān)系，給農(nóng)民一個幸福生活的美好家園。
　　
　　城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過程，城鎮(zhèn)化程度被認為是一個國家現(xiàn)代化程度的重要標志。十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃的建議》提出要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，把城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略放在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要位置上。推進城鎮(zhèn)化對我國的經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展以及社會和諧具有重要意義，也是解決農(nóng)民就業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要條件。2010年我國城鎮(zhèn)化率達到了47.5%，近10年城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.13%。與此同時，城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中遇到的問題也越來越突出。集中表現(xiàn)在三個方面：一是主動流入城市的農(nóng)民工如何融入城市，成為真正的市民；二是被城鎮(zhèn)化的農(nóng)民如何適應(yīng)社會生活；三是未來誰經(jīng)營農(nóng)業(yè)。只有很好地解決了這些發(fā)展過程中遇到的問題，城鎮(zhèn)化才能穩(wěn)妥推進，城鄉(xiāng)關(guān)系才能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　農(nóng)民工群體城鎮(zhèn)化的適應(yīng)障礙
　　城鎮(zhèn)化的一個重要途徑是通過農(nóng)村勞動力社會流動實現(xiàn)的。勞動力從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)業(yè)，從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，從不發(fā)達地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，是勞動力流動的一般規(guī)律。城鎮(zhèn)眾多就業(yè)機會和良好的公共服務(wù)吸納了大批農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，這是一個主動城鎮(zhèn)化的過程，農(nóng)村社會中的部分精英群體利用掌握的知識和技能，跳出農(nóng)門，參與城市人才的競爭中，并在城市中獲得立足之地。問題在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“緊箍咒”依然存在，大部分進城農(nóng)民工很難享受到城市人所享受到的各種公共服務(wù)和社會保障，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等方面的二元化制度在相當程度上成為農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的障礙。對大多數(shù)農(nóng)民工來說，與市民之間的“溝壑”難以逾越，如在社會保障水平和覆蓋范圍上的差異，農(nóng)民工在勞資市場上的弱勢地位，難以享受同等待遇的醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及工傷事故保險等；另一方面，農(nóng)民工在城市公共服務(wù)體系中處于邊緣位置，在子女教育、公共衛(wèi)生、住房保障等領(lǐng)域難以獲得與市民同等的待遇。這就導(dǎo)致了農(nóng)民工雖然在表面上進了城，但卻沒有融入城市，使我國的城鎮(zhèn)化打了折扣。因此，如何使農(nóng)民工融入城市是中國城鎮(zhèn)化道路面臨的一個十分現(xiàn)實的問題。
　　隨著城鎮(zhèn)化研究的深入，人們開始關(guān)注農(nóng)民工的生存權(quán)和身份認同問題、城市文化的適應(yīng)問題以及社區(qū)參與問題等，旨在幫助農(nóng)民工完成對城市社會從身份到文化和心理的認同與適應(yīng)過程。我們認為，農(nóng)民工融人城市既需要宏觀層面消除所有歧視性制度，也需要微觀層面給予足夠的人文關(guān)懷。消除制度歧視是農(nóng)民工融入城市的基礎(chǔ)。沒有這樣的前提做保障，在農(nóng)民工和城市居民之間就會形成種種屏障，難以實現(xiàn)與市民平等的交往。只有在就業(yè)、住房、就學(xué)、社會保障等方面消除排斥制度，農(nóng)民工才能對城市社會生活提出進一步的要求，進而實現(xiàn)心理層面的融合。要消除農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的障礙除了改革一切不利于農(nóng)民工融入城市的排斥性制度外，還要創(chuàng)新流動人口的管理方式。特別是要改變隔離性管理和防范式管理模式。隔離性與防范性管理模式使流動人口成為永遠的“外來者”，而被加以區(qū)別對待和作為防范對象。這樣的管理邏輯是基于“問題情境”，而被迫采取的被動應(yīng)對式的管理模式。其產(chǎn)生的消極后果在于將流動人口貼上了“農(nóng)民工”、“入侵者”、“越軌者”以及流動者自我構(gòu)建的“外來者”標簽。這些標簽的標定使生活在同一地域的兩大群體難以進行社會整合，表現(xiàn)在社區(qū)管理中出現(xiàn)不配合、消極抵抗甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。導(dǎo)致流動人口群體缺乏城市認同感，難以改變的過客心理。城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展以及和諧社會構(gòu)建，要求不再將流動人口視為城市生活中被防范的對象，而應(yīng)作為城市社區(qū)服務(wù)、參與社區(qū)管理以及社區(qū)建設(shè)的主體。這必然要求創(chuàng)新流動人口管理方式。
　　農(nóng)民被動城鎮(zhèn)化的社會生存問題
　　我國促進城鎮(zhèn)化的另一種形式，是通過擴大城鎮(zhèn)面積和空間將鄉(xiāng)村土地和人口納入到城鎮(zhèn)系統(tǒng)中來實現(xiàn)的。這種城鎮(zhèn)化進程，大多是地方政府推行的單向度行動，城鎮(zhèn)化的主體——農(nóng)民并沒有在其中發(fā)揮自主性，這種城鎮(zhèn)化方式對農(nóng)民來說基本上是被動的。其中最大的問題是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。
　　城鎮(zhèn)化進程必然伴隨著土地的占用和農(nóng)民的身份與職業(yè)的轉(zhuǎn)換，土地和人口城鎮(zhèn)化的同步是城鎮(zhèn)化可持續(xù)的前提。但我國正在加快進行的城鎮(zhèn)化往往只是土地的城鎮(zhèn)化，而忽視了人口的城鎮(zhèn)化。即為了擴大城鎮(zhèn)空間的面積，農(nóng)村的土地不斷被征用，農(nóng)民脫離了與土地的關(guān)系，成為無地農(nóng)民。這種城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民大都是被迫上樓和進入城鎮(zhèn)的。最突出的結(jié)果是制造了既非市民又非農(nóng)民的特殊群體。具體問題表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)民工在城市遇到困難后，難以回到農(nóng)村社會。失地農(nóng)民進城務(wù)工，難以在城市安居下來，而是處于游離狀態(tài)。同時由于原先賴以生存的土地已經(jīng)被征收或不斷減少，喪失了土地的基本保障條件，他們難以返回鄉(xiāng)村。由于城鎮(zhèn)生活成本遠遠高于農(nóng)村，他們面臨著較高的生活壓力，最終使得這部分農(nóng)民在“被城鎮(zhèn)化”后生活質(zhì)量下降、生活環(huán)境惡化。這種城鎮(zhèn)化的路徑選擇違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的本意，不僅沒有帶來城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，反而造成了農(nóng)村社會中的貧弱階層以及農(nóng)村社會中的不穩(wěn)定因素。二是畸形城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了畸形的群體。一些地區(qū)面對大額土地補償?shù)恼T惑，多數(shù)農(nóng)民都愿意將土地拿出來以變現(xiàn)出貨幣效益。短期來看，這可以維持相對寬裕的日常生活，長期來看則斷送了農(nóng)民再生產(chǎn)的資本和條件，農(nóng)民失去了職業(yè)勞動和社會生活，成為了食利的無業(yè)游民。他們不再是農(nóng)民，但是也沒有融入城市群體獲得新的職業(yè)，成為既非農(nóng)民又非市民的特殊群體。要使城鎮(zhèn)化水平得到順利發(fā)展必須照顧失地農(nóng)民群體的生活需求和生存機會。建立一種彈性的“進入——退出”機制是當前形勢下城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效措施。在這種模式下，作為過渡階段，農(nóng)民工能夠留在城鎮(zhèn)，同時又能夠選擇退回鄉(xiāng)村。
　　城鎮(zhèn)化過程中留守在農(nóng)村的農(nóng)民群體
　　中國的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化使得大批農(nóng)村勞動力以各種方式脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，致使農(nóng)村人口老齡化趨勢加劇。據(jù)我們2010年對10個省市20個村莊的調(diào)查，農(nóng)村常駐人口的老齡化程度超過了30%，農(nóng)業(yè)勞動者的平均年齡達到57歲。這樣的農(nóng)業(yè)勞動力群體對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)將成為極大的制約因素。
　　一個國家的城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化程度取決于該國農(nóng)業(yè)發(fā)展程度，沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)村，城鎮(zhèn)化發(fā)展就失去了基礎(chǔ)。然而，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展卻面臨諸多風(fēng)險，特別是我國農(nóng)業(yè)勞動力后繼乏人的趨勢已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，會成為城鎮(zhèn)化發(fā)展不可忽視的制約因素。由于從事農(nóng)業(yè)勞動收入低，勞作辛苦，收入缺乏穩(wěn)定性和保證，由于城鄉(xiāng)的巨大差異和城市生活方式的吸引，進城務(wù)工成為農(nóng)村年輕人追求的目標。社會的教育環(huán)境也營造了只有離開農(nóng)村才光榮的社會心理氛圍，成為農(nóng)村青年離開鄉(xiāng)村的重要推力。留守的老農(nóng)民由于越來越力不從心，無法進行精耕細作和田間管理，只管播種和收獲，實行的是粗放管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的是“夠吃就行了”；事實表明，老農(nóng)民不能承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體角色，后繼農(nóng)民的培養(yǎng)是城鎮(zhèn)化過程中不可忽視的重要問題。
　　在發(fā)達國家，社會轉(zhuǎn)型階段農(nóng)業(yè)勞動力匱乏現(xiàn)象也十分普遍。如日本農(nóng)業(yè)勞動力的高齡化和后繼無人問題就十分突出，為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟的平衡發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村秩序、提升農(nóng)業(yè)的商品價值，日本政府把發(fā)展農(nóng)業(yè)教育、大力培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民作為振興農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、挽回農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地位下降的根本措施。韓國針對高素質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動力流失問題，對農(nóng)民教育實施國家干預(yù)。1980年到1990年，先后制訂了《農(nóng)漁民后繼者育成基金法》和《農(nóng)漁民發(fā)展特別措施法》，為培養(yǎng)農(nóng)業(yè)后繼者和專業(yè)農(nóng)戶提供了法律保證，明確提出培養(yǎng)新一代農(nóng)民的目標。
　　
　　中國農(nóng)業(yè)集約化程度遠沒有達到發(fā)達國家的水平，農(nóng)業(yè)尚未成為有吸引力的就業(yè)領(lǐng)域，在快速城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村勞動力流失帶來的負面影響會更為嚴重。在這種情況下，我們建議作為農(nóng)業(yè)職業(yè)化教育和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略措施，應(yīng)盡快實施職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)工程。職業(yè)農(nóng)民的來源可以是家庭農(nóng)場的繼承人，可以是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，可以是大中專畢業(yè)的學(xué)生，一切有志于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人都可以成為職業(yè)農(nóng)民。因此，開辟城鄉(xiāng)人才的雙向流動渠道，是職業(yè)農(nóng)民生成的重要條件；職業(yè)農(nóng)民需要政府投資培養(yǎng)，職業(yè)農(nóng)民應(yīng)該接受全面的農(nóng)業(yè)教育，而不是片面的農(nóng)業(yè)教育；職業(yè)農(nóng)民不僅具有較高的經(jīng)濟收入，還應(yīng)該具有較高的社會地位；要培養(yǎng)大批的職業(yè)農(nóng)民需要全社會關(guān)心農(nóng)業(yè)、尊重農(nóng)民。如果農(nóng)民收入得不到有效改善，農(nóng)民的地位得不到尊重，農(nóng)業(yè)安全就難以得到保障，城鎮(zhèn)化的進程就會受到影響，甚至被中斷。
　　關(guān)于城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民問題的思考
　　一般而言，城鎮(zhèn)化的發(fā)展常態(tài)主要有兩種模式：一是依托優(yōu)勢資源或者特色產(chǎn)業(yè)，不斷提高勞動力吸納能力，從而擴大城鎮(zhèn)建設(shè)速度和規(guī)模；二是利用靠近大中城市的區(qū)位優(yōu)勢，依托大城市的輻射能力逐步擴大城鎮(zhèn)規(guī)模。而當前很多地方的城鎮(zhèn)化并不具備這兩個前提條件，而是依靠政府和資本主導(dǎo)的行政強制行為，城鎮(zhèn)化的主體——農(nóng)民不僅沒有參與其中，反而被完全排斥在外，他們的土地被征用、房屋被強拆。這種城鎮(zhèn)化建設(shè)是有違農(nóng)民意愿的，雖然農(nóng)民有進入城市生活的愿望，但前提條件是要給農(nóng)民在城市生活下去的保障。而當前的城鎮(zhèn)化大都沒有考慮農(nóng)民的需求和發(fā)展權(quán)利，往往成為地方政府牟取政績和利益的手段和工具。我們認為，科學(xué)把握城鎮(zhèn)化規(guī)律，解決城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民問題需要處理好以下三個方面關(guān)系。
　　處理好土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系。要推行穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須反對激進的城鎮(zhèn)化進程。一些地方把推動農(nóng)民上樓作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方式，將農(nóng)民的土地集中起來進行城鎮(zhèn)建設(shè)，卻沒有解決當?shù)剞r(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題。其結(jié)果，一方面農(nóng)民被迫離開賴以生存的土地，參與到缺乏保障的勞動力市場潮流中去；另一方面進城尋找就業(yè)機會的農(nóng)民往往面臨著“就業(yè)無崗、社保無份”的尷尬處境，難以真正融入到城市生活中去。中國城鎮(zhèn)化的道路不應(yīng)建立在犧牲44d599c965704ed3228669bd206ea2a3農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，十二五規(guī)劃作出的實施穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正是在這一方面的努力和探索。中國的城鎮(zhèn)化有著特殊的國情，要在尊重社會經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎(chǔ)上實施穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，一是要使土地的城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，不應(yīng)在重視城鎮(zhèn)化的同時傷害農(nóng)民的利益；二是把人口城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)升級結(jié)合起來。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級，促進就業(yè)和提高經(jīng)濟發(fā)展水平，為進城農(nóng)民工支付較高工資和福利待遇，從而使得農(nóng)民工能夠在城市空間完成勞動力的再生產(chǎn)，實現(xiàn)市民化的目標。
　　處理好宏觀的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與微觀農(nóng)民需求的關(guān)系。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要考慮宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，就當前形式來說，農(nóng)村人口數(shù)量仍然龐大，城鎮(zhèn)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足農(nóng)民進城的需要。第六次全國人口普查的結(jié)果顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口為6.66億，占總?cè)丝诘?9.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為6.74億人，占總?cè)丝诘?0.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46%。雖然鄉(xiāng)村人口在不斷減少，但因其基數(shù)大，城鎮(zhèn)接收消化進城農(nóng)民工的能力卻是有限的。據(jù)統(tǒng)計，目前有1.5億農(nóng)民工被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中但卻沒有真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要是因為當前推行的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略忽視了兩個方面的問題，一個是中國宏觀的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平，另一個是農(nóng)民微觀的生存需求。當前中國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在收入分配結(jié)構(gòu)、內(nèi)需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的“四大”失衡現(xiàn)象，是制約城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此需要構(gòu)建中國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展的機制，特別是通過實現(xiàn)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略、發(fā)揮公共服務(wù)的宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)效應(yīng)，使之成為城鎮(zhèn)化的重要保障。另一方面要特別重視城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的需求，包括進城農(nóng)民工對戶籍、工資、消費、住房、教育的需求，也包括農(nóng)民對社保及醫(yī)療保險等需求，對于提高農(nóng)民工城市生活的滿意度，很好地融入城市社會具有重要意義。
　　戶籍制度以及由此衍生的其他制度依然是構(gòu)成農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的主要障礙。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的開放的戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口界限，建立以居住地登記戶口為基本形式，以穩(wěn)定的居住地或穩(wěn)定的工作為前提條件，從而保障農(nóng)民工自由遷徙的權(quán)利。
　　居無定所是構(gòu)成農(nóng)民工難以融入城市的重要障礙之一。解決農(nóng)民工住房問題是穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化過程中政府責(zé)無旁貸的責(zé)任。可以鼓勵有實力的企業(yè)建設(shè)職工宿舍，鼓勵社會資金在用工企業(yè)密集的地區(qū)建立低租金的租房，或者政府直接投資興建廉租房，直接提供給流動性強的農(nóng)民工。對于長期在城市工作、為城市的發(fā)展作出貢獻的農(nóng)民工，要給予他們市民待遇，向他們提供經(jīng)濟適用房，對于收入較高、職業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民工，政府應(yīng)鼓勵和支持他們購買商品房或者限價房，多渠道解決農(nóng)民工的住房問題，有助于農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)的永久居民。
　　此外，社會還應(yīng)關(guān)注農(nóng)民工的城市生活，引導(dǎo)農(nóng)民工參與所在社區(qū)的管理，增強他們對所在城市社區(qū)的歸屬感，提高與城市居民的交往能力等。同時要教育市民尊重農(nóng)民工的勞動和平等意識，形成關(guān)心和關(guān)愛農(nóng)民工的良好社會氛圍。
　　城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略并不是孤立的，而是一個系統(tǒng)工程。在建設(shè)有中國特色的城鎮(zhèn)化道路上，更應(yīng)該考慮城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性。具體來說，就是指城鎮(zhèn)化進程要與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展結(jié)果并不意味著農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體的消失，在中國存在著巨大農(nóng)村人口的形勢下更是如此。農(nóng)民市民化不是強加給農(nóng)民的唯一選擇，而是提供多種選擇，農(nóng)民或進城變成某一城市的穩(wěn)定居民，或在多個城市之間流動，成為跨城市的流動勞動力，或返鄉(xiāng)成為新型農(nóng)民，或成為兼業(yè)農(nóng)民等。多種選擇不僅有利于農(nóng)民根據(jù)自身的條件和特點拓展發(fā)展空間，也有助于勞動力的合理配置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特點決定了兼業(yè)農(nóng)民現(xiàn)象在我國將長期存在，這對勞動力的余缺調(diào)劑和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)均具有重要意義。無論何種選擇都應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿，把農(nóng)民束縛在土地上限制其流動是錯誤的，靠行政命令的手段強迫農(nóng)民市民化也同樣是錯誤的。政府的責(zé)任在于要努力創(chuàng)造條件讓符合條件的城市農(nóng)民工順利轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，同時也要讓留在農(nóng)村的農(nóng)民有一個幸福生活的美好家園。（作者分別為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)，農(nóng)民問題研究所所長；中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生）