淺談戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)

　　【摘要】 文章主要就戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)的概念、戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)以及戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的未來(lái)展望進(jìn)行了探討。
　　【關(guān)鍵詞】 戰(zhàn)備工程； 績(jī)效審計(jì)； 理論； 實(shí)踐
　　
　　一、戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)相關(guān)概念界定
　　
　?。ㄒ唬?zhàn)備工程的概念
　　戰(zhàn)備工程是指國(guó)家和軍隊(duì)專項(xiàng)安排，為保障軍隊(duì)作戰(zhàn)、訓(xùn)練等需要而進(jìn)行的工程設(shè)施新建、擴(kuò)建及有關(guān)工作，主要有指揮系統(tǒng)、作戰(zhàn)基地、前方陣地、后方倉(cāng)庫(kù)等。戰(zhàn)備工程作為軍隊(duì)國(guó)有資產(chǎn)的重要部分，既有一般軍事工程的特征，又有其自身特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：國(guó)防性充分，軍事實(shí)效性強(qiáng)；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入大，建設(shè)周期長(zhǎng)；選點(diǎn)具有局限性，保密性要求高。
　?。ǘ?zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)的概念
　　績(jī)效審計(jì)這一概念近年來(lái)已逐步引起人們的重視和關(guān)注，但對(duì)其定義目前尚無(wú)統(tǒng)一的界定。第九屆最高國(guó)際組織會(huì)議《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》總則中稱：“除了其重要性和意義都不容置疑的財(cái)務(wù)審計(jì)之外，還有另一種類型的審計(jì)，即對(duì)政府當(dāng)局的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計(jì)。這種審計(jì)的范圍不僅包括具體的管理活動(dòng)，而且還包括政府當(dāng)局的組織和管理系統(tǒng)的全部活動(dòng)”。第十二屆最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織會(huì)議《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義作了如下描述：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它設(shè)計(jì)對(duì)公營(yíng)部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)”。從上述定義中可以看出，績(jī)效的本質(zhì)含義就是“3E”或稱“三性”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）以及效果性（Effectiveness）。關(guān)于3E，目前在國(guó)際上已基本達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)在也有人提出“5E”的概念，即增加環(huán)境性（Environmental）和公平性（Equity）兩個(gè)內(nèi)容。其實(shí)，環(huán)境性和公平性應(yīng)該屬于效果性的范疇，審計(jì)在考察效果性時(shí)，除有關(guān)文件中確定的目標(biāo)或項(xiàng)目目標(biāo)以外，對(duì)于關(guān)系到公共利益的其他方面，也都應(yīng)該納入政府績(jī)效審計(jì)的視野。可以預(yù)見(jiàn)，隨著政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)的逐步展開(kāi)，效果性的外延還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。
　　戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)是指軍隊(duì)審計(jì)部門或?qū)徲?jì)人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對(duì)戰(zhàn)備工程建設(shè)單位利用各種資源的經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。其目的在于向上級(jí)有關(guān)部門提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促使建設(shè)單位改進(jìn)工作方式，改善決策和管理，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)作為軍隊(duì)審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，與傳統(tǒng)的基建審計(jì)有著不同的特征，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是審計(jì)目標(biāo)的宏觀性。戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)不僅關(guān)注戰(zhàn)備工程經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)、合法，而且評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，揭示影響效益的原因，提出加強(qiáng)管理，提高效益的具體途徑和辦法。二是監(jiān)督對(duì)象的廣泛性。戰(zhàn)備工程建設(shè)不僅建設(shè)周期長(zhǎng)，而且涉及的部門多，既有建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃、主管部門，又有財(cái)務(wù)、物資采購(gòu)部門，還有設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門，審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)這些部門進(jìn)行審計(jì)時(shí)，不僅涉及財(cái)務(wù)收支審計(jì)所包括的內(nèi)容，而且包括工程技術(shù)審計(jì)、工程經(jīng)濟(jì)審計(jì)、工程管理審計(jì)的內(nèi)容。三是審計(jì)方法的技術(shù)性?？?jī)效審計(jì)除采用財(cái)務(wù)收支審計(jì)的一般方法外，更多的要運(yùn)用到審計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、問(wèn)卷調(diào)查等技術(shù)方法，因此，戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)具有更高的技術(shù)性。四是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異性。以往的基建審計(jì)以軍隊(duì)各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)作為評(píng)判其使用是非的標(biāo)準(zhǔn)，而戰(zhàn)備工程的效益受軍委方針政策、地域環(huán)境、部隊(duì)擔(dān)負(fù)任務(wù)等因素的影響較大，同類性質(zhì)的建設(shè)資金在不同地區(qū)、不同單位使用，其經(jīng)濟(jì)和軍事效益都可能出現(xiàn)較大差異，評(píng)價(jià)其效益不能采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)符合實(shí)際情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　二、戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的理論基礎(chǔ)
　　
　?。ㄒ唬┦芡泄操Y源責(zé)任理論
　　在審計(jì)領(lǐng)域，受托公共資源管理責(zé)任是指公共資源出現(xiàn)委托代理關(guān)系后，受托方要承擔(dān)公共資源管理責(zé)任，要以最大的忠誠(chéng)、最有效的方法使用公共資源。戰(zhàn)備工程屬于公共產(chǎn)品，具有非排他性，任何人都可以享受它提供的安全。國(guó)家和軍隊(duì)把其建設(shè)任務(wù)交給軍隊(duì)建設(shè)單位后，就形成了委托代理關(guān)系，建設(shè)單位是受托人，負(fù)有建設(shè)好戰(zhàn)備工程的責(zé)任。但由于建設(shè)單位工程管理人員的機(jī)會(huì)主義傾向，其責(zé)任的履行往往有瑕疵，他們的機(jī)會(huì)主義行為有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致資源的損失和不恰當(dāng)使用。如一些領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力搞形象工程，不注意節(jié)約資金；招投標(biāo)時(shí)“暗箱操作”，權(quán)錢交易等等。這就需要軍隊(duì)審計(jì)部門這個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其履行責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督，以便建設(shè)單位合理使用各項(xiàng)資源，確保戰(zhàn)備工程按時(shí)保質(zhì)完成。
　?。ǘ┬鹿补芾砝碚?br/>　　新公共管理是20世紀(jì)80年代以來(lái)興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式。它以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（公共選擇理論、委托代理理論以及交易成本理論）為理論基礎(chǔ)，主張引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門的管理技術(shù)和手段，以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行政府行政管理，強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效，重視消費(fèi)者，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等等。新公共管理實(shí)際上是一種分權(quán)化管理，實(shí)行嚴(yán)格的工作責(zé)任制。政府主管部門為了完成組織戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)各分權(quán)機(jī)構(gòu)制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)具體程序和績(jī)效測(cè)定方法，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，可以控制公共服務(wù)社會(huì)化不會(huì)偏離正常軌道。
　　新公共管理理論“政府服務(wù)于民眾，負(fù)責(zé)于民眾”的思想和進(jìn)行績(jī)效管理的做法，為戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)施的可行性。戰(zhàn)備工程在立項(xiàng)批復(fù)之后，為了使戰(zhàn)備工程建設(shè)達(dá)到預(yù)期的軍事、生態(tài)、社會(huì)目標(biāo)，審計(jì)部門也應(yīng)該對(duì)建設(shè)單位制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置具體效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，用以評(píng)價(jià)其工程管理的好壞，使其在工程建設(shè)過(guò)程中按照上級(jí)有關(guān)條例規(guī)定履行職責(zé)，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。
　　（三）資源配置最優(yōu)理論
　　所謂資源配置是指對(duì)各種相對(duì)稀缺的資源在各種可能的用途之間作出選擇或者將相對(duì)稀缺的資源配置在不同的使用方向上，以獲得最佳使用效率。資源配置最優(yōu)是指資源配置達(dá)到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，達(dá)到這種狀態(tài)后，改變其中任何一種資源的配置，都會(huì)使資源利用效率降低。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置的手段有價(jià)格配置和行政干預(yù)兩種，對(duì)于軍事資源來(lái)講，應(yīng)主要采用后一種配置方式，這是由軍事資產(chǎn)的特殊性決定的。戰(zhàn)備工程作為軍事資產(chǎn)的一種，具有建設(shè)周期長(zhǎng)，投資額巨大的特點(diǎn)，建設(shè)過(guò)程中要消耗大量的資源。軍隊(duì)審計(jì)部門只有充分發(fā)揮其行政干預(yù)的職能，監(jiān)督建設(shè)單位使用經(jīng)費(fèi)、物資情況，才能確保資源投向科學(xué)，達(dá)到軍事資源配置最優(yōu)的目的。
　　
　　三、戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的實(shí)踐基礎(chǔ)
　　
　　（一）軍隊(duì)審計(jì)實(shí)踐為開(kāi)展戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)打下了基礎(chǔ)
　　軍隊(duì)恢復(fù)審計(jì)工作二十多年來(lái)，軍隊(duì)審計(jì)在摸索中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新。二十多年來(lái)，軍隊(duì)審計(jì)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，從恢復(fù)之初的揭錯(cuò)糾弊，到常規(guī)的財(cái)務(wù)審計(jì)，再到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，軍隊(duì)審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)展，內(nèi)容不斷深入。當(dāng)前，軍事經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)正成為實(shí)踐探索的重點(diǎn)和研究的熱點(diǎn)。最近幾年開(kāi)展的油料管理審計(jì)調(diào)查、戰(zhàn)儲(chǔ)物資審計(jì)等工作，更是為效益審計(jì)摸索了經(jīng)驗(yàn)、培養(yǎng)了人才、營(yíng)造了氛圍。戰(zhàn)備工程建設(shè)審計(jì)在軍隊(duì)審計(jì)領(lǐng)域占有十分重要的地位，各級(jí)都有專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，軍隊(duì)審計(jì)事務(wù)所也是以工程審計(jì)為主要業(yè)務(wù)。這種優(yōu)勢(shì)，使得各級(jí)審計(jì)部門在戰(zhàn)備工程審計(jì)中為部隊(duì)取得了數(shù)以億計(jì)的直接經(jīng)濟(jì)效益，也為軍隊(duì)開(kāi)展戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)打下了基礎(chǔ)。
　　（二）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為開(kāi)展戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)積累了經(jīng)驗(yàn)
　　
　　最近幾年，我軍開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收入為基礎(chǔ)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，為干部管理部門選拔和使用干部提供依據(jù)的一種審計(jì)方式。這種審計(jì)方式不僅關(guān)注資金使用的真實(shí)、合法，同時(shí)也關(guān)注資金的使用效益，對(duì)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性都要進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，它是財(cái)務(wù)收支審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的綜合，其開(kāi)展為我軍在基建領(lǐng)域，特別是戰(zhàn)備工程領(lǐng)域開(kāi)展績(jī)效審計(jì)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
　　（三）固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)為開(kāi)展戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)提供了借鑒
　　當(dāng)前，固定資產(chǎn)投資效益審計(jì)是我國(guó)審計(jì)事業(yè)中的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，中央和各級(jí)地方政府對(duì)此都很重視。在2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中指出“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益”。幾年來(lái)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)先后開(kāi)展了民航建設(shè)資金管理、農(nóng)村電網(wǎng)改造、通村公路建設(shè)等建設(shè)項(xiàng)目的效益審計(jì)工作，有效地提高了國(guó)家財(cái)政支出效益。各級(jí)地方政府也積極探索適合本地區(qū)的固定資產(chǎn)投資尤其是大型公共工程的投資效益審計(jì)道路，并取得了一定成果。比如深圳、青島等地成立了政府投資審計(jì)局，專門負(fù)責(zé)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，所需經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算。福建、浙江等地實(shí)行了國(guó)家審計(jì)與委托社會(huì)審計(jì)相結(jié)合的辦法，先后進(jìn)行了“長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)績(jī)效審計(jì)”、“深圳大慶大廈績(jī)效審計(jì)”，取得了良好的審計(jì)效果。這些實(shí)踐為我軍戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展開(kāi)辟了道路，指明了方向，具有非常重要的借鑒作用。
　　
　　四、戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的未來(lái)展望
　　
　　隨著戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的深入，未來(lái)戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的范圍和重點(diǎn)將更為清晰。
　　(一)戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的范圍
　　戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究應(yīng)包括戰(zhàn)備工程建設(shè)的全過(guò)程，涉及工程的投資決策、計(jì)劃安排、資金來(lái)源與使用、設(shè)計(jì)與施工、竣工決算、效益評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)。概括起來(lái)，是合規(guī)性審計(jì)和效益評(píng)價(jià)兩個(gè)方面的內(nèi)容。合規(guī)性審計(jì)包括：項(xiàng)目的各項(xiàng)手續(xù)是否完備；資金來(lái)源是否正當(dāng)；資金使用是否合規(guī)合理；設(shè)計(jì)施工是否符合規(guī)范。投資效益評(píng)價(jià)包括：項(xiàng)目決策論證的充分性；項(xiàng)目選址的合理性；資金籌集的可靠性；技術(shù)經(jīng)濟(jì)先進(jìn)性；資金使用的有效性；投資效果的有效性；經(jīng)濟(jì)責(zé)任的聯(lián)系性。具體來(lái)講，其審計(jì)范圍分為微觀和宏觀兩個(gè)層面。微觀層次效益審計(jì)包括建設(shè)質(zhì)量審計(jì)、預(yù)算效益審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行效益審計(jì)、竣工決算審計(jì)。宏觀層次績(jī)效審計(jì)包括軍事效益審計(jì)、社會(huì)效益審計(jì)和環(huán)境效益審計(jì)。
　?。ǘ?zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的難點(diǎn)
　　戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)研究的難點(diǎn)包括三個(gè)方面：一是非量化成分問(wèn)題。戰(zhàn)備工程投資效益是包含軍事、政治、經(jīng)濟(jì)等多方面的綜合效益。對(duì)這種綜合效益的計(jì)量，不像一般國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)效益的計(jì)量那么準(zhǔn)確。這是因?yàn)?，?zhàn)備工程建設(shè)活動(dòng)的勞動(dòng)消耗雖然有獨(dú)立存在的物質(zhì)內(nèi)容和具體的價(jià)值，但其所取得的成果并不是都有獨(dú)立存在的形式和具體的價(jià)值，即投資效益中存在著非物質(zhì)內(nèi)容和非量化成分，難以準(zhǔn)確計(jì)量。二是間接效益問(wèn)題。間接效益是指除戰(zhàn)備工程投資所獲得的軍事效益和經(jīng)濟(jì)效益以外的其他效益。間接效益包括兩種情況，一種是項(xiàng)目投資所帶來(lái)的環(huán)境效益、社會(huì)效益，另一種是由外界環(huán)境的改善而給投資項(xiàng)目再度帶來(lái)的效益，間接效益實(shí)質(zhì)上存在于投資項(xiàng)目本身之中。三是不確定因素問(wèn)題。戰(zhàn)備工程建設(shè)以服從國(guó)家戰(zhàn)略戰(zhàn)備需要、保障部隊(duì)作戰(zhàn)勝利為根本目的。因此，它受軍事行動(dòng)快速、機(jī)動(dòng)靈活的特性支配，受國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化的影響很大。不可否認(rèn)，沒(méi)有哪個(gè)領(lǐng)域像保障部隊(duì)作戰(zhàn)那樣更具有不確定性。戰(zhàn)爭(zhēng)何時(shí)發(fā)生，是局部戰(zhàn)爭(zhēng)還是全面戰(zhàn)爭(zhēng)，敵人和盟友是誰(shuí)，這里都存在著大量的不確定因素，因而戰(zhàn)備工程投資效益具有很強(qiáng)的軍事時(shí)效性。一方面按原來(lái)戰(zhàn)略部署建設(shè)的工程設(shè)施有的可能很快就被新的戰(zhàn)略部署所廢棄；另一方面有些軍隊(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的投資效益是長(zhǎng)期積累的總和，隨著時(shí)間的延續(xù)，其中包含的不確定因素對(duì)投資效益的影響更為顯著。
　　總而言之，戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)是軍隊(duì)工程審計(jì)的新內(nèi)容，它隨著軍隊(duì)審計(jì)活動(dòng)的發(fā)展而日益突出和重要，研究戰(zhàn)備工程績(jī)效審計(jì)這一新問(wèn)題，有著重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，有利于促進(jìn)戰(zhàn)備工程建設(shè)資金的合理、有效使用；有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督；有利于戰(zhàn)備工程審計(jì)自身的發(fā)展。因此，加強(qiáng)和關(guān)注戰(zhàn)備工程開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的研究，對(duì)部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力提升和社會(huì)穩(wěn)定具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
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