我國公共景區(qū)現(xiàn)有制度安排下的供求失衡

　　摘 要：本文從制度演進(jìn)的視角，借用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，探討了公共景區(qū)現(xiàn)有制度安排的供求失衡，提出了公共景區(qū)管理制度創(chuàng)新的路徑選擇。
　　關(guān)鍵詞：公共景區(qū) 制度安排 供求失衡
　　
　　一、研究緣起
　　公共資源類景區(qū)簡稱公共景區(qū)，指的是以自然景觀和文物景觀等公共旅游資源為依托的自然景觀類旅游景區(qū)和文物景觀類旅游景區(qū)（彭德成，2003）。
　　現(xiàn)階段，我國公共景區(qū)管理制度的供求矛盾不斷激化，嚴(yán)重制約了我國公共景區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展。針對(duì)此問題，理論界改革的呼聲不斷，產(chǎn)業(yè)界也在不停的摸索實(shí)踐?？梢哉f，在公共景區(qū)管理制度創(chuàng)新中，地方政府和相關(guān)企業(yè)走在了前列，充當(dāng)了公共景區(qū)制度變遷的主體，但這是一種自發(fā)性的誘致性變遷，在制度供給面前不能“名正言順”。本文從制度演進(jìn)的視角來探索公共景區(qū)現(xiàn)有制度改進(jìn)的動(dòng)因，提出了我國公共景區(qū)管理制度創(chuàng)新的路徑選擇。
　　二、需求誘致下的景區(qū)管理制度變遷
　?。ㄒ唬┲贫茸冞w理論
　　制度變遷是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)。林毅夫借鑒了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)制度變遷的理論，在此基礎(chǔ)上發(fā)展了拉坦的誘致性制度變遷理論。他認(rèn)為，誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由一個(gè)人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。制度變遷是一種公共物品，搭便車的問題是在所難免的，如果新制度安排僅僅靠誘致性創(chuàng)新的話，一個(gè)社會(huì)中的制度安排就會(huì)滿足不了需求，因此需要國家干預(yù)以補(bǔ)救制度安排供給的不足，這就是所謂的強(qiáng)制性制度變遷。只有供給和需求主體的利益訴求都能在制度安排中得到相應(yīng)的體現(xiàn)，制度變遷才能顯示出良好的制度績效。
　?。ǘ┕簿皡^(qū)的管理制度演進(jìn)
　　中國公共景區(qū)的制度演進(jìn)沒有正式的制度安排，而是一種自發(fā)的誘致性的制度變遷過程，它經(jīng)歷了從純粹公益性的管理制度到經(jīng)營性管理制度的演進(jìn)。
　　中國公共景區(qū)的管理體制，建國至改革開放以前基本上沿用的是前蘇聯(lián)的管理模式，采用純公益性的管理制度。隨著改革開放的深入，旅游市場的規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)許多景區(qū)構(gòu)成了保護(hù)壓力，純粹公益性的管理制度已不能保證景區(qū)資源的保護(hù)和景區(qū)的健康發(fā)展。于是，實(shí)行經(jīng)營性管理制度成為一些地方積極嘗試的一種制度創(chuàng)新模式。這種模式的主要特點(diǎn)是事業(yè)性單位企業(yè)化經(jīng)營。到了20世紀(jì)90年代中后期，各地紛紛進(jìn)行景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，許多景區(qū)循著自發(fā)的制度創(chuàng)新得到了很大的發(fā)展。
　?。ㄈ┚皡^(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度需求動(dòng)力分析
　　據(jù)估計(jì)，目前，全國已有超過300家旅游景區(qū)在實(shí)施著“兩權(quán)分離”，涉及20多個(gè)省、市和地區(qū)，而這一趨勢還在愈演愈烈。這說明景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度需求具有很大的動(dòng)力。在當(dāng)前國家投入嚴(yán)重不足的前提下，許多景區(qū)要生存，走出了這無奈的一步。但從目前的實(shí)踐看，在公共景區(qū)管理制度創(chuàng)新中地方政府和相關(guān)企業(yè)走在了前列。
　　1.地方政府是景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需求的主導(dǎo)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，中央給予地方政府更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)限，地方政府也更多地承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)增長的重任。角色的轉(zhuǎn)變極大地推動(dòng)了地區(qū)之間的競爭，許多地方都把具有很強(qiáng)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)作用的旅游業(yè)作為地方經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，非常重視旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
　　在這種背景下，由于實(shí)行屬地管理制而對(duì)景區(qū)擁有較大權(quán)利的地方政府成為景區(qū)管理制度改革的主動(dòng)力。他們處于景區(qū)管理鏈條的基層，最能了解景區(qū)現(xiàn)狀及其發(fā)展的迫切需要，在國家投入特別有限的情況下，開始嘗試經(jīng)營創(chuàng)收。地方政府通過有償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)，可以吸引資金，盤活景區(qū)資源，同時(shí)促進(jìn)資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境的改善。另外還可以增加地方財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)百姓脫貧致富，滿足地方政府求政績、樹形象的需求。諸多利益使地方政府熱衷于出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)。
　　在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中，政府的支持是促成協(xié)議達(dá)成并順利實(shí)施的根本保障，而這一支持的動(dòng)力來源于地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切要求。
　　2.企業(yè)的熱情參與使景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的需求成為現(xiàn)實(shí)。在景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，除了地方政府官員敢于突破條條框框的魄力，同樣重要的就是企業(yè)的熱情參與。隨著我國旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展，作為旅游產(chǎn)業(yè)鏈條中收益率最高的旅游景區(qū)對(duì)私人企業(yè)產(chǎn)生了巨大吸引力。風(fēng)景名勝區(qū)門票可觀、收益穩(wěn)定，成為當(dāng)前部分企業(yè)看好并牟取的目標(biāo)。民營資本通過買斷經(jīng)營權(quán)、租賃經(jīng)營、合作開發(fā)等方式介入自然景區(qū)開發(fā)的大戲已經(jīng)上演得如火如荼，盡管建設(shè)部對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，但景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓風(fēng)潮一波未平一波又起。
　　公共景區(qū)的開發(fā)需要民營企業(yè)的參與基于以下兩點(diǎn)原因：第一，我國自然景區(qū)的面積很大，國家對(duì)其開發(fā)和維護(hù)的能力有限；第二，在大景區(qū)周圍需要很多輔助設(shè)施，民營資本來對(duì)這些輔助設(shè)施進(jìn)行投資和經(jīng)營，比較符合市場規(guī)律。
　　（四）景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度需求的特點(diǎn)
　　地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的愿望和民營資本的逐利性，共同構(gòu)成了公共景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度需求動(dòng)力。這種需求是一種誘致性的需求，它體現(xiàn)出了盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性等特點(diǎn)。這種制度變遷是一種自下而上的局部性的變遷。
　　三、景區(qū)管理制度供給自身存在的缺陷
　　我國現(xiàn)行景區(qū)經(jīng)營管理體制存在諸多缺陷，張昕竹（2000）將其特征歸結(jié)為：一是管理的多重目標(biāo)性；二是企業(yè)化經(jīng)營；三是不同程度的多重管理，并且從激勵(lì)的角度分析了在現(xiàn)行管理體制下，景區(qū)資源的保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為現(xiàn)行公共景區(qū)管理體制的最大矛盾是：國務(wù)院主管部門把景區(qū)作為社會(huì)公益事業(yè)進(jìn)行行政管理，而地方政府及景區(qū)管理局則把景區(qū)視為企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營?，F(xiàn)行景區(qū)管理制度的主要缺陷有：
　　(一)現(xiàn)有景區(qū)體制安排下的多頭管理
　　根據(jù)我國法律規(guī)定，公共旅游資源歸國家所有。但是在實(shí)際運(yùn)營中，由于管理?xiàng)l塊分割和權(quán)力分解，導(dǎo)致國家所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式模糊。目前許多風(fēng)景區(qū)尚未建立專門管理機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一有效管理，各政府部門對(duì)景區(qū)實(shí)行條塊管理，導(dǎo)致政出多門多頭管理的弊病。由于管理?xiàng)l塊分割和權(quán)力分解，造成實(shí)際上各級(jí)地方政府、有關(guān)管理部門同時(shí)在行使國家所有權(quán)和管理權(quán)，以致出現(xiàn)國家唯一的所有權(quán)被部門分解，卻沒有一個(gè)唯一的權(quán)威部門代表國家行使所有權(quán)的局面，由此出現(xiàn)九龍治水水更大的局面。
　　(二)現(xiàn)有景區(qū)產(chǎn)權(quán)制度安排下的代理路徑
　　我國旅游景區(qū)所有權(quán)委托代理的環(huán)節(jié)多、路徑長，管理效率低下。這不僅加大了監(jiān)督難度，還造成了國有產(chǎn)權(quán)的虛置和弱化。一方面，由于旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)委托代理層次多、鏈條長，降低了所有者(委托人)的信息處理能力，加大了監(jiān)督成本，加劇了信息不對(duì)稱現(xiàn)象，增大了代理人機(jī)會(huì)主義行為的可能性，使委托人的約束控制能力趨于弱化。另一方面，由于條塊分割，致使景區(qū)風(fēng)景資源所有者代表多元化，使得國家作為國有風(fēng)景資源所有者代表的地位模糊，產(chǎn)權(quán)虛置或弱化，甚至被地方利益和部門利益所侵害，國有風(fēng)景資源的價(jià)值補(bǔ)償和價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難。
　　(三)以資源的行政管理代替產(chǎn)權(quán)管理所帶來的問題
　　一方面，由于政企高度統(tǒng)一，當(dāng)?shù)卣?、景區(qū)管理局兼管理者、資源所有者、經(jīng)營者及監(jiān)督者等多重身份，壟斷經(jīng)營所有業(yè)務(wù)，排斥競爭，使得資源得不到合理的保護(hù)和利用、景區(qū)經(jīng)營效益普遍低下，建設(shè)和管理落后。另一方面，在景區(qū)開發(fā)建設(shè)中，有關(guān)部門和一些地方政府的職責(zé)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，他們已經(jīng)從公共資產(chǎn)的代表者、管理者、監(jiān)督者，變成了投資者。這種“政企不分”、“事企不分”使國家對(duì)公共旅游資源的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得不到體現(xiàn)，其收益轉(zhuǎn)化為一些地方、部門、集體或個(gè)人的利益，造成了國有資產(chǎn)的大量流失。
　　
　　四、我國公共景區(qū)經(jīng)營管理制度創(chuàng)新的路徑選擇
　　通過分析可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的景區(qū)管理制度框架內(nèi)，制度需求與制度供給局部上出現(xiàn)了不均衡。這些因素加速了需求誘致下的景區(qū)經(jīng)營管理制度變遷的步伐，凸顯了景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中的矛盾和問題。當(dāng)務(wù)之急就是要為過渡時(shí)期公共景區(qū)的市場化運(yùn)作確立一個(gè)科學(xué)合理的制度安排。為了讓市場和政府更好地各司其職——政府負(fù)旅游資源保護(hù)和監(jiān)管之責(zé)，而市場發(fā)揮資源配置之功能。筆者認(rèn)為：在對(duì)公共景區(qū)進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，有選擇地將公共景區(qū)的經(jīng)營權(quán)納入政府特許經(jīng)營范圍，推行特許經(jīng)營管理制度，是當(dāng)前制度環(huán)境下公共景區(qū)管理運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)選擇。黃進(jìn)（2009）提出，風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營制度包括立法制度、特許程序制度、特許經(jīng)營合同制度、救濟(jì)制度和相關(guān)的配套制度。筆者認(rèn)為，公共景區(qū)特許經(jīng)營制度除了包括以上制度外，還要健全組織制度、特許邊界限制制度、特許費(fèi)用制度等。
　　本文借用國家建設(shè)部令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的定義，將公共景區(qū)特許經(jīng)營定義為：公共景區(qū)特許經(jīng)營是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇公共景區(qū)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營公共景區(qū)內(nèi)某個(gè)項(xiàng)目或者整個(gè)景區(qū)的制度。它是一項(xiàng)能有效平衡公共景區(qū)開發(fā)和保護(hù)的制度安排，是支配公共景區(qū)相關(guān)利益主體之間相互制衡的制度安排，具有如下特征：
　　1.公共景區(qū)特許經(jīng)營是政府特許經(jīng)營的一種形式，屬于政府的行政許