摘要：當前我國大多數(shù)地方中、基層人民法院行政審判案源普遍不足，從而嚴重影響了行政審判工作的科學發(fā)展。對此，有學者建議將行政訴訟的一審裁判權提級至中級法院行使，由高級法院對行政案件進行二審。文章建議，將行政審判從普通法院系統(tǒng)劃分出來，成立專門的行政法院系統(tǒng)，專司行政案件的審理工作。行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、高級行政法院、初級行政法院三級法院體系組成，采取二審終審制。文章還對行政法院司法轄區(qū)的劃分、行政法院的人員配置、如何減少行政訴訟當事人的訟累等問題進行了探討。
　　關鍵詞：行政審判 案源不足 行政法院 司法改革
　　中圖分類號:D925.3 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914（2011）11-078-02
　　
　　目前我國的行政審判機構設置模式是在普通法院系統(tǒng)內(nèi)部設立行政審判庭專司行政案件的審理。這種設置模式有兩個弊端，一是由于當前地方人民法院在我國地方國家機關權力架構體系中處于相對弱勢地位，使得行政審判庭很難有足夠的地位和權威依法審判行政案件，地方人民法院作出的行政判決公信力普遍偏低。一個重要的佐證是，2002年以來，我國行政案件的上訴率一直在30%左右徘徊，遠遠高于同期民事和刑事案件的上訴率。二是導致當前我國大多數(shù)地方中、基層人民法院行政審判案源普遍不足。
　　一、行政審判案源普遍不足的現(xiàn)狀
　　據(jù)2011年最高人民法院工作報告，2010年全國各級法院審結一審行政案件129806件。截至2002年5月28日，全國法院行政審判庭共計3227個。至2007年10月31日，全國共有行政審判人員12034人，行政審判法官8482人（其中庭長1689人，副庭長1792人，審判員3961人，助理審判員1040人）。假如2010年全國行政審判庭數(shù)量與2002年相當，行政審判人員數(shù)量與2007年相當，則2010年全國各級法院行政審判庭年均審結案件僅39.6件，每名行政法官年均僅審結15.3件行政案件，遠低于當前民事或刑事法官的年均結案數(shù)量。實際上，在一些地方，行政法官每年辦理行政案件甚至不足5件。下面這份全國部分地區(qū)2010年行政審判結案情況表（見右表）會讓讀者對行政審判的案源不足情況有一個更為全面的了解。
　　對表的幾點說明：
　　1.表中法院數(shù)量根據(jù)行政區(qū)劃網(wǎng)（http://www.xzqh.org/html/）對2010年各省、直治區(qū)、直轄市內(nèi)地級行政區(qū)劃單位和縣級行政區(qū)劃單位數(shù)量介紹的相關統(tǒng)計，由一地級行政區(qū)劃單位對應一中級法院，一縣級行政區(qū)劃單位對應一基層法院換算而來。
　　2.表中各省、直治區(qū)、直轄市2010年行政案件數(shù)字均來源于各省、直治區(qū)、直轄市高級人民法院2011年工作報告。表中宋體加黑的數(shù)字表示審結一審行政案件的數(shù)量，宋體不加黑的數(shù)字表示審結各類行政案件的總量。
　　3.表中平均每個法院審結行政案件數(shù)量的計算方法為：普通宋體表示某?。▍^(qū)、市）轄區(qū)內(nèi)所有人民法院審結各類行政案件的平均數(shù)，加黑宋體表示某?。▍^(qū)、市）轄區(qū)內(nèi)中、基層人民法院審結一審行政案件的平均數(shù)。
　　4.表中平均每名法官審結行政案件數(shù)量是以假設每個法院行政審判庭都有3名行政法官計算而來。
　　在上表列出的全國25省、直治區(qū)、直轄市中，西藏、青海年審結行政案件不足300件，年審結行政案件在1000件至2000件之間和2000件至3000件之間的省份各有5個，3000件至6000件之間的有7個，6000件至10000件之間的有2個，超過10000件的只有4個。
　　從平均每個法院每年審結的行政案件數(shù)量來看，西藏、青海平均每個法院年審結行政案件不足5件，法院年審結行政案件在10件至30件之間的地區(qū)有9個，年均審結行政案件超過100件的地區(qū)只有4個。
　　《行政訴訟法》規(guī)定，行政案件應當組成合議庭進行審理，故各級法院行政審判庭法官人數(shù)一般不應少于3人，否則將無法組成合議庭審理案件。假如以全國所有法院行政審判庭都有3名法官計算（事實上，如果按照2007年的數(shù)字，全國3200多個行政審判庭有行政法官8482人，平均每個行政審判庭法官人數(shù)也將近3人），全國有11個省份的行政法官年人均審結案件數(shù)不足10件，有20個省份行政法官的年人均審結案件數(shù)不足20件，年人均審結案行政案件超過50件的只有山東省和北京市。
　　二、案源不足嚴重影響行政審判的科學發(fā)展
　　2010年全國行政訴訟結案數(shù)量再次刷新歷史紀錄，同比增長7.7％，但即使這樣，全國許多基層法院行政訴訟案件數(shù)量仍然只有二三十件甚至十幾件、幾件。案源不足導致了一系列問題：一是由于案件太少，許多地方基層人民法院的行政審判庭只有1名或2名法官，無法組成合議庭，審理案件時不得不臨時從其他審判庭借人，而臨時借來的法官又大多沒有從事過行政審判，行政審判的質(zhì)量根本無法保障；二是行政法官年均審結案件數(shù)與民事和刑事法官相比明顯偏低，導致法院內(nèi)部工作量分配的嚴重失衡，造成行政法官人才資源的嚴重浪費，也人為加劇了民事和刑事審判工作的案多人少矛盾，造成基層法院“忙的人忙死、閑的人閑死”的尷尬現(xiàn)狀；三是由于行政案件偏少，一些地方讓行政審判庭兼職審理民事案件或刑事案件，模糊了行政審判庭與其他業(yè)務庭室的界限，使行政審判庭的建制名存實亡；四是行政爭議所蘊含的問題往往具有較強的專業(yè)性和技術性，且往往涉及大量的行政法規(guī)以及行政裁量權的行使，行政法官往往需要在大量的、長期的案件審理后才能掌握行政審判的真諦，處理好促進依法行政與維護相對人合法權益之間的關系。而我國當前大多數(shù)中基層法院由于行政案件數(shù)量少、審判人員少，再加上案件類型相對單一，行政法官很難在辦案中積累足夠的審判經(jīng)驗，也缺乏相互學習交流審判經(jīng)驗和心得的對象，從而不利于行政法官業(yè)務技能的提升和行政審判質(zhì)量的提高；五是由于案件較少，一些地方法院領導對行政審判工作不夠重視甚至長期不管不問，任其自生自滅，嚴重制約了行政審判工作的科學發(fā)展。
　　三、建議設立獨立的行政法院體系
　　如何解決行政審判的案源不足問題？有學者建議將行政訴訟的一審裁判權提級至中級法院行使，由高級法院對行政案件進行二審。這一方案雖然可以徹底解決當前基層法院的行政審判案源不足問題，但筆者認為這并非最佳方案。其理由如下：
　　1.基于當前法院在國家機構中的現(xiàn)實地位，中級人民法院很難有足夠的權威去審理那些涉及地級市以上人民政府及其所屬部門的行政案件。
　　2.如果將2010年各省、自治區(qū)、直轄市的行政案件總量平均分配到轄區(qū)各中院，每個中院年受理案件數(shù)量少于200件的仍然有11個省份，少于100件的仍然有4個省份，案源仍顯不足。筆者認為，我們的步子可以邁得更大一些。建議將行政審判從普通法院系統(tǒng)劃分出來，成立專門的行政法院系統(tǒng)，專司行政案件的審理工作。獨立的行政法院體系至少有兩大好處：一是行政法院在人、財、物方面不受地方政府控制和管理，可以最大限度地保障行政法官獨立、公正地行使審判權；二是可以優(yōu)化審判資源的配置，提升行政審判人才資源的利用效率。設立行政法院后，以每名行政法官每年審理100件案件計，全國僅需要1300名行政法官即可審結2010年全國的行政案件數(shù)量，僅相當于當前全國行政法官總人數(shù)的15%左右。以平均每名行政法官配備3名審判輔助人員計，全國僅需要5200人左右即可輕松審結2010年的行政案件總量，還不足當前全國行政審判人員總數(shù)的45%。節(jié)省下來的五六千行政審判工作人員可以充實到民商事和刑事審判工作中去，以緩解民商事和刑事審判的案多人少壓力。建議行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、高級行政法院、初級行政法院三級法院體系組成，采取二審終審制。初級行政法院負責對省級以下人民政府或其組成部門為被告的行政案件進行一審。高級行政法院負責對不服初級行政法院一審判決提起上訴的行政案件的審理，同時負責對以省級及其以上人民政府或其組成部門為被告的行政案件進行一審。全國設最高行政法院，負責對不服高級行政法院一審判決提起上訴的行政案件的審理。
　　
　　四、行政法院司法轄區(qū)的劃分
　　高級行政法院和初級行政法院的設置要打破目前司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，不再與行政區(qū)劃一一對應，而是通過劃分司法區(qū)的方式設置。司法區(qū)的設置應當主要根據(jù)當前各地行政案件的收案數(shù)量，同時考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟發(fā)展、交通條件等實際需要。關于我國行政法院司法區(qū)的具體劃分，筆者建議如下：
　　1.初級行政法院的司法區(qū)劃分。（1）西藏、青海、寧夏由于每年審結的行政案件很少（均少于500件，西藏不足100件）。建議在該三地區(qū)各設一個初級行政法院。（2）河南、山東兩省由于每年審結的行政案件數(shù)量很大，可以根據(jù)自身實際設立5-7個初級行政法院，每個行政法院的年受理案件數(shù)量控制在3000件至5000件之間。（3）除上述省份之外的其他省份，可以根據(jù)其行政案件數(shù)量等情況設立2至5所初級行政法院。其中，年審理案件數(shù)量少于2000件的省份（如海南、天津、貴州、黑龍江等），可每500至1000件行政案件設置一個初級行政法院；年審理案件數(shù)量2000件—5000件的省份（如江西、山西、陜西、云南、廣西、湖北、吉林、浙江等），可每1000至2000件案件設一個初級行政法院。年審理案件數(shù)量5000件以上的省份（如河北、重慶、遼寧、江蘇、湖南、北京等），可每2000至3000件案件設一初級行政法院。
　　2.高級行政法院的司法區(qū)劃分。（1）山東、河南、四川、廣東、北京五?。ㄊ校┯捎诿磕陮徑Y的一審行政案件數(shù)量較多，建議在上述地區(qū)各設立一個高級行政法院。（2）其余省份由于一審行政案件相對較少（均在7000件以下），為避免高級行政法院因缺乏足夠的案源而造成人才和資源的閑置和浪費，可以將就近的幾個省份作為一個司法區(qū)，設立一個高級行政法院。每個司法區(qū)的一審行政案件數(shù)量一般不應少于3000件。比如，西藏、青海、寧夏、甘肅每年審結的行政案件數(shù)量都很少，四省（區(qū)）每年審理行政案件的總和也不超過3000件，建議在上述四地區(qū)設立一個高級行政法院。另外，可以考慮將東北三省作為一個司法區(qū)，將廣東、海南作為一個司法區(qū)，將云南、貴州、廣西作為一個司法區(qū)，將湖南、湖北、江西作為一個司法區(qū)，等等。筆者認為，全國高級行政法院總數(shù)量控制在15家左右為宜。
　　五、行政法院的人員配置
　　1.對行政法院的人員和編制實行分類管理，具體劃分為法官、法官助理、速錄員、法警、行政管理類工作人員五類，并根據(jù)崗位的不同為每種編制設置相應的任職條件、待遇標準和職務等級。建議合理確定法官和各審判輔助人員的崗位職責，法官負責主持庭審、合議案件和審核、簽發(fā)法律文書，法官助理負責庭前準備、調(diào)取相應證據(jù)、根據(jù)法官指示草擬法律文書、裝訂卷宗等事務性工作，速錄員負責庭審記錄，法警負責送達法律文書、維持庭審秩序和法院安保等工作。
　　2.關于審判輔助人員的配備，筆者認為，最高行政法院、高級行政法院每名法官配備審判輔助人員以3至5人為宜，初級行政法院每名法官配備審判輔助人員以1至3人為宜?？紤]到行政案件的專業(yè)性和復雜性，以及行政法院由于轄區(qū)地域廣闊而經(jīng)常要到各地巡回辦案等特征，行政法官的年均審結案件數(shù)量可能會比民事和刑事法官少一些，原則上行政法官年審結案件數(shù)量在50件至300件之間均屬正常。
　　六、如何減少當事人訴累
　　按照筆者的方案，各行政法院的案件管轄范圍一般都比較大，有些高級行政法院要管轄好幾個?。ㄊ小^(qū)），這勢必給會行政訴訟當事人帶來種種不便，增加其訴訟成本。為盡可能減少當事人訴累，筆者建議采取如下措施：一是允許并鼓勵當事人采取快遞的方式傳遞訴訟文書，法院也應盡量采用特快專遞的方式送達相關法律文書；二是探索實行網(wǎng)上遠程立案，方便當事人起訴；三是開通網(wǎng)上辦案平臺，案件從接收材料、決定受理、編號立案、確定承辦人、排期開庭、開庭審理、裁判文書送達、文書上網(wǎng)等重要環(huán)節(jié)都要作為案件流程管理節(jié)點，相關案件進展信息要在第一時間輸入互聯(lián)網(wǎng)，方便當事人隨時查詢；四是賦予行政訴訟原告對開庭地點的選擇權，行政訴訟原告可以選擇在行政法院所在地開庭或是被告行政機關所在地開庭。如果原告要求在被告行政機關所在地開庭，則行政法院應當?shù)奖桓嫘姓C關所在地開庭，以最大限度地方便當事人訴訟，減輕當事人訟累。
　　
　　參考文獻：
　　1.中國法律年鑒.2002至2010年各版本
　　2.江必新.“官”民矛盾的和諧治理——中國行政審判的回顧與前瞻.人