2009年8月底，國家廣電總局66號文印發(fā)了《關于認真做好廣播電視制播分離改革的意見》，全國廣電系統整體制播分離改革的大幕正式拉開，各地的廣電集團紛紛根據自身情況，制定不同的改革措施和發(fā)展戰(zhàn)略，重組資源，突破區(qū)域與行業(yè)限制，打破舊有傳媒格局，做大做強集團產業(yè)，改革取得了一定的成就與突破；同時，矛盾與問題也隨之出現，阻礙著改革的深入推進。如何應對這些矛盾和沖突，如何突破現行體制瓶頸，實現深層變革與創(chuàng)新，是整個廣電行業(yè)都在思考和探索的問題。
　　從制播合一到制播分離，是廣播電視體制的變遷和更替。制度變遷是制度的替代、轉換和交易過程；制度變遷可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程；制度變遷是一個復雜的過程，制度變遷的發(fā)生乃至最終實現會受到諸多因素的影響。
　　新制度經濟學家道格拉斯·c·諾思認為，組織及其企業(yè)家“是制度變遷的主角，他們型塑了制度變遷的方向”，“如果說制度是社會博弈的規(guī)則，那組織就是社會博弈的玩者”。從本次制播分離改革來看，各廣電集團組織是改革的主角，決定著改革的進程與方向。
　　筆者結合新制度經濟學的制度變遷理論，對深圳廣電集團(以下簡稱深廣集團)的制播分離改革實踐進行分析和探討，希望對當前的制播分離改革有所裨益。
　　一、深圳廣電集團制播分離改革實踐
　　(一)路徑的選擇
　　20世紀90年代，深圳廣電集團就開始推行制播分離改革。在制播分離改革的初級階段，集團主要在節(jié)目、欄目與頻道層面推行制播分離，改革措施主要包括：集團在內部試行適度市場運作，推動品牌欄目獨立制片人制度的改革；探索采用委托制、合作制、招標制等多種方式，實現節(jié)目生產制作與播出的適度分離；引進社會資本，積極探索頻道公司化運營，向專業(yè)化、集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展。
　　當制播分離改革進行到一定程度時，深圳廣電集團按照公益性事業(yè)和經營性產業(yè)適度分開的原則，把集團可經營性的資產、資源和業(yè)務從事業(yè)體制中剝離出來，進行企業(yè)轉制，成立市場主體，推動集團產業(yè)做大做強。這時，深圳廣電集團改革的具體措施包括：剝離集團的制作力量，成立集團控股節(jié)目制作公司——深廣傳媒有限公司，引入社會資本，打造內容提供商；推動集團控股經營的股份制企業(yè)——深圳市天威視訊股份有限公司上市融資，為進一步投融資體制改革奠定基礎；推進跨區(qū)域合作制播分離，先后與桂林廣電、湖北廣播電視總臺、太原文廣集團、鄭州電視臺等結為合作伙伴；突破行業(yè)限制，優(yōu)化產業(yè)結構，形成廣告產業(yè)、網絡傳輸與服務業(yè)、新技術新業(yè)務新媒體產業(yè)以及內容產業(yè)四足鼎立、四位一體的產業(yè)模式。
　　從體制變遷的路徑來看，深廣集團選擇的是逐步推行試點、從節(jié)目到集團、先臺內后社會的改革路徑，循序漸進，逐步過渡，積極穩(wěn)妥地推進改革，使改革具有可操作性和可接受性。
　　(二)制度框架
　　為了更好地推進制播分離改革，深圳廣電集團在組織架構和管理體制上實施相關配套的改革，建立與制播分離相適應的制度框架，力求發(fā)揮新制度的效益。
　　在組織結構上，深廣集團建立的是一種“扁平化”架構，整個集團分為集團本部和下屬單位兩級。集團本部包括集團直屬各部門，根據其性質、特點不同分為事業(yè)部門和職能部門兩類。在管理體制上，深圳廣電集團實行“集團一頻道一制片人”Lru8LbEYv9v9TOIs9l65gk3A8nIR92buRJeV+FzpseM=三級管理體制。集團堅持“統分結合”，實行“扁平化”管理，以職能部制、事業(yè)部制和公司制等方式，由集團直接管理各職能部門、頻道、頻率和各類公司，『2’對各頻道、頻率實行“雙效益目標”的企業(yè)化管理，簡化了管理程序，有效地提高了管理效率。
　　在財務方面，深圳廣電集團實行集中管理與分級授權的財務管理體制。根據集團的組織架構，集團建立了以財務管理中心為中心、以各下屬單位財務部門為網絡的兩級財務管理組織體系。首先，依據“經營分權，財務集權”的原則，把重要財權集中于集團本部，集中管理下屬單位的經營方針和投、融資計劃以及基建項目，福利報酬政策等也在管理之列。其次，集團將部分財權授權給相應的下屬單位和集團本部各部門。根據職級或分工的不同，集團對財務審批權采取分級授權的形式，不同層級分別掌握不同的財務審核審批權，并承擔相應的責任。這種財務事項分級授權的做法，充分體現了各部門和下屬單位的權、責、利，提高了工作效率和積極性。
　　(三)規(guī)則的制定
　　在制度變遷的過程中，制度變遷的主體應制定一些正式規(guī)則或約束，因為，“正式制度結構改變了個人為其信念所付出的代價，因而使他們的選擇能夠產生效果”。正式規(guī)則通過降低信息、監(jiān)督和實施成本，能夠更好地推進制度變遷和創(chuàng)新。按照新制度經濟學的觀點，規(guī)則包含著激勵與約束的雙重功能，能夠使制度安排更好地實施和滲透。
　　集團在推進制播分離的過程中，及時制定了一系列正式的規(guī)則、制度來保證改革的實施效果。
　　對實行獨立制片人制的品牌娛樂欄目，集團實行內部公司制管理，在財務上進行獨立核算。具體來說，集團對該類欄目“實行‘機構自設、人員自聘、工作自主、經費包干’管理及‘以收抵支、自我約束、比例控制、節(jié)余獎勵’的成本控制辦法”。經營業(yè)績好的欄目，集團還通過員工持股等形式給予獎勵。
　　在探索和推行節(jié)目來源社會化的過程中，為了加強對委托制作、合作制作的相關節(jié)目的管理，“深圳廣電集團制定了《欄目綜合評價辦法》《外包、聯辦欄目管理暫行規(guī)定》等多項規(guī)章制度，對外包、聯辦節(jié)目綜合評價中排名落后、質量不高的欄目分別做出停播、黃牌警告等處理”。此外，還采取了一系列措施加強節(jié)目內容的引導管理，牢牢掌控節(jié)目的所有權、審查權、播出權、定位權和制片人的任免權。
　　對所屬節(jié)目制作公司——深廣傳媒有限公司，采取自主經營、自負盈虧的企業(yè)化管理，在引人社會資本的同時，集團掌握控股權、重大事項決策權、資產配置權與主要領導干部任免權。
　　同時，深圳廣電集團還改革人事管理體制。集團規(guī)定，對于剝離出去的欄目、頻道，“原頻道在編員工實行雙向選擇，可自愿競爭上崗進入公司，換崗不換身份；不愿進入公司的在編員工在集團內部選擇崗位或進入人才交流站。新招聘的人員以及頻道目前的勞務人員全部進入公司，與公司簽訂合同，統一實行崗位管理，以崗定薪，薪隨崗變，不再擁有事業(yè)編制身份，在退休之后統一納入社保管理”。實行公司化運營的下屬單位員工的工資福利由公司自行制定。集團本部的事業(yè)部門作為相對獨立核算的經營單位，實施“確定經營目標、考核經營成果、收入分配掛鉤”的績效考核辦法；集團對職能部門實施“核定經費定額、考核服務質量、收入分配掛鉤”的績效考核辦法。
　　在制度變遷的過程中，正式規(guī)則的制定與實施是至關重要的。新制度的建立需要一系列的規(guī)章與規(guī)則來輔佐，構建出新的制度框架。制度變遷常常會打破與顛覆以往的規(guī)范與準則，這時，人們往往措手不及，不知如何應對。要使新的制度盡早落實，制度變遷的主體就要及時出臺新的規(guī)范與規(guī)則，給予人們新的行為準則，讓其起到激勵與約束的雙重作用。適應新制度的規(guī)則或約束越早制訂并加以實施，制度變遷的過程就越短。
　　二、研究啟示
　　(一)應重視制播分離改革中意識形態(tài)的影響
　　在制度變遷和創(chuàng)新的過程中，除了受到正式規(guī)則的作用，還受到非正式規(guī)制的影響。非正式規(guī)制主要包括價值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習性、意識形態(tài)等，其中，意識形態(tài)處于核心地位。新制度經濟學認為意識形態(tài)的作用是不可替代的，“它是一種節(jié)省時間精力的工具，有助于實現決策過程簡化并使社會穩(wěn)定和經濟制度富有黏合力”。也就是說，意識形態(tài)會影響到制度變遷執(zhí)行的成本?！叭羧藗兏兄较到y的規(guī)則結構是公平的、公正的，那么成本就會降低；同樣，若人們感知到系統是不公正的，那么建立契約的成本就會提高”。
　　筆者今年在深圳廣電集團調研時發(fā)現，集團的人事管理體制改革實施起來難度較大。隨著制播分離改革的推進，集團內的人員有一部分將分流出去，這時必然存在員工的身份、等級轉換問題。集團人事制度改革的方向是，逐漸打破廣播電視業(yè)事業(yè)性質和員工身份、等級的限制，實行全員聘用制。但在實施的過程中，集團的在編員工往往不愿進入剝離出去的節(jié)目、欄目以及控股企業(yè)，因為那樣他們會失去事業(yè)編制。筆者訪談時，有的集團員工明確表示，有事業(yè)編制就是鐵飯碗，是有保障的，失去事業(yè)編制，工作就沒有保障。這種觀念明顯阻礙了改革。人事制度改革如果處理不當，勢必成為改革的絆腳石。
　　因此，深廣集團在制定新的規(guī)章制度的同時，應特別注意集團員工的思想態(tài)度。制播分離改革推翻了舊有制播合一的格局和秩序，員工中必然存在爭議、不解，甚至出現抵觸情緒，如果不及時疏通和化解，新制度的規(guī)章政策將很難落實與實施?！胺钦街贫仁强梢灾萍s正式制度的。當正式制度與非正式制度存在著矛盾或不相容時，正式制度就會流于形式，或者在執(zhí)行中變形，甚至無法實施。”
　　這就要求傳媒集團在實施得當有力措施的同時，要做好改革的輿論宣傳和動員工作，轉變員工舊有的觀念與思想。可在內部建立多樣化的溝通反饋渠道，及時進行上下互動和溝通，爭取員工的理解和支持，同時注意傾聽員工的心聲，幫助員工解決各種困難，化解各種利益摩擦，把矛盾沖突降至最小，讓改革順利地進行。
　　傳媒集團在改革過程中，還要注重培養(yǎng)企業(yè)文化。企業(yè)文化是企業(yè)在成長發(fā)展過程中形成的共同信念、價值觀等，是影響企業(yè)向心力、凝聚力的重要因素。傳媒集團一旦擁有一致而穩(wěn)固的企業(yè)文化，就能夠提高員工的責任感和使命感，最大限度地降低改革過程中的意識形態(tài)沖突。
　　(二)警惕制度變遷中的路徑依賴
　　制度變遷中的路徑依賴法則認為，制度變遷具有路徑依賴的性質。路徑依賴類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑(無論是好的還是壞的)就可能對這種路徑產生依賴。即人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。路徑依賴形成的主要原因是既得利益的壓力集團。“一種體制形成以后，會形成某種在現存體制中有既得利益的壓力集團?；蛘哒f，他們對這種制度(路徑)有著強烈的需求。他們力求鞏固現有制度，阻礙進一步的改革，哪怕新的體制較之現存體制更有效率。”
　　深廣集團在制播分離的改革過程中，也曾出現過路徑依賴的現象。如在制播分離改革的初始階段，集團推動內部資源有機整合，但效果不明顯。在一個集團的框架內，如果電臺、電視臺等單位各自分散經營，各種資源如傳媒內容資源、人力資源、設備資源等分散使用，就難以實現資源整合的整體效應。資源不能有效地整合，集團就難以形成核心競爭力，做大做強就失去了牢固的根基，再好的發(fā)展戰(zhàn)略都難以實施。
　　針對節(jié)目資源各自封閉的現象，2010年，深廣集團大力推進“媒資庫”建設，搭建起集團內新聞資源共享的平臺。這項工作的具體內容就是借助數字化技術，匯聚各節(jié)目單位的自采節(jié)目素材、收錄節(jié)目素材、網絡節(jié)目素材等，經過簡單編目后，進入信息中心，成為集團“媒資庫”，供集團內各單位隨時調閱使用。如今集團“媒資庫”的規(guī)模和容量越來越大，發(fā)揮的作用也與日俱增。“媒資庫”的建設，充分整合了新聞資源，提高了節(jié)目資源的利用率。
　　路徑依賴形成的深層原因是利益因素的誘導。制度變遷實質上是利益和權力的再分配，這種利益和權力的調整是艱難且復雜的。各利益主體之間的利益摩擦及矛盾，必然會阻礙改革的進行。面對路徑依賴，傳媒集團一方面應加大改革力度，大膽推進新的戰(zhàn)略措施，保證每一項改革都及時到位，達到預期的效果；另一方面，應反對小團體利益觀，以集團整體利益為改革的出發(fā)點。
　　(三)制度變遷和創(chuàng)新應勇于嘗試
　　制度變遷是制度的發(fā)展、創(chuàng)新，是一個創(chuàng)造的過程，沒有既定模式，也沒有歷史經驗可供借鑒，一切都在“摸著石頭過河”。方向是清楚的，而過程是探索出來的。因此，制度變遷時，需要制度變遷的主角——組織和企業(yè)家大膽革新，勇于嘗試，最忌因循守舊，更不要被一時的失敗或困難阻擋，而應在失敗中吸取經驗教訓，尋求通向新制度的最佳路徑，到達改革成功的彼岸。
　　2007年底，深廣集團在探索跨區(qū)域制播分離合作時，就曾遭遇挫折。集團與桂林廣電的跨區(qū)域合作，初期取得了不錯的成效，合作頻道的收視率在短時間內有較大幅度的提高，但運行不到一年就出現了問題，雙方廣電集團的組織架構、管理機制、財力物力等都不同，雙方合作時出現了不同機制和觀念的碰撞與摩擦。不能說這次合作是無意義的。制度創(chuàng)新，既然是創(chuàng)新，就允許嘗試，允許探索。很多東西只有在實踐中不斷摸索和嘗試，才能總結出經驗和規(guī)律來，不大可能一步到位。有了前車之鑒，后面的路才能走得更穩(wěn)健。之后，深廣集團還與湖北廣播電視總臺、太原文廣集團、鄭州電視臺結為合作伙伴，四個頻道嘗試了聯播平臺合作?？梢哉f，深圳廣電集團與桂林廣電的合作，為其跨區(qū)域擴展經營，提供了可貴的經驗。
　　現階段，深廣集團通過制播分離，成功剝離可經營性的資產，轉企改制，上市融資，積極擴展多元化業(yè)務。目前，集團旗下子公司數量繁多，規(guī)模不一，組織形式多種多樣，有上市公司、股份制公司、新技術型的小公司，公司的經營范圍涉及廣播、電視、電影、網絡等眾多領域，實行跨行業(yè)、跨地區(qū)運作。如何建立一個行之有效的管理模式，是集團面臨的難題。這就需要集團發(fā)揚創(chuàng)新的精神，大膽探索，積極建設富有效率和活力的體制機制，完善制度結構與框架。
　　制度變遷和創(chuàng)新的過程，是打破和重建的過程，需要穩(wěn)健和仔細，更需要膽量和魄力。深圳廣電集團踐行“創(chuàng)新是轉型期廣電發(fā)展的靈魂”的精神，積極推行制播分離改革，打破原有格局，力求開拓出一片新天