郭朋軍 ，俞存根

(1.浙江海洋學(xué)院水產(chǎn)學(xué)院，浙江舟山 316004；2.舟山市海洋與漁業(yè)局，浙江舟山 316000)

《海島保護法》第一章第一條規(guī)定：“為了保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島自然資源，維護國家海洋權(quán)益，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！钡谝徽碌谒臈l規(guī)定：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)?！痹诤u法施行一年之后的今天，筆者對海島資源豐富、無居民海島星羅棋布的嵊泗縣嵊山鎮(zhèn)開展了對島礁資源開發(fā)利用情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)作為島礁生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分的島礁生物仍然存在無序無度無償開采的情況，生物多樣性降低，島礁生態(tài)系統(tǒng)受到威脅，法律的貫徹遭遇尷尬的現(xiàn)實質(zhì)疑。國內(nèi)不少學(xué)者[1-3]對海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的管理、保護與開發(fā)利用提出了很多建議。如何完善法律配套制度、各級行政和執(zhí)法部門因地制宜開展行政和執(zhí)法，貫徹相關(guān)法律法規(guī)的實施，促進海島經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，值得思考和探討。

1 嵊山鎮(zhèn)島礁資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 島礁資源

嵊山位于長江入?？?，其島礁海域受沿岸低鹽水系及黃海冷水團與外海高鹽水系的共同影響，水質(zhì)肥沃，餌料生物十分豐富，成為不同習(xí)性的貝藻類洄游、棲息、繁育的理想水域。嵊山擁有大小島嶼、明暗礁近200處，島嶼周圍往往積聚著大片沙礫和巖質(zhì)礁，沙礫生長適泥性貝類，礁巖上棲息著牡蠣、藤壺、馬蹄螺、芝麻螺等品種，礁石縫隙還有佛手、厚殼貽貝、黃螺、辣螺等，礁巖旁生長著紫菜、羊棲菜等多種藻類。嵊山諸多礁石縱橫羅列，形成了潮流緩急不同，水色清濁不一的多個海域，非常適合不同種魚類的棲息、繁殖和生長。整個島礁海域具有穩(wěn)定的生物多樣性和食物鏈，構(gòu)成了島礁生態(tài)系統(tǒng)，具有鮮明的特點和保護價值。

1.2 開發(fā)利用現(xiàn)狀

以前采挖島礁資源的只是部分本島人，采挖的都是一定規(guī)格的成熟螺、貽貝(一般均在8 cm以上)等，島礁生物資源種類多、生物量高，資源尚保持自然豐盈狀態(tài)，維持可持續(xù)生長繁殖。近年來，隨著社會開放、經(jīng)濟驅(qū)動，福建、山東、河南、山西、江蘇、安徽等外省人大量流入嵊山，外來人群掠奪性地開采，造成馬鞍列島島礁資源毀滅性的破壞。部分外地人租用本地船只或自己購買三無船只進行潛水作業(yè)，僅嵊山鎮(zhèn)外來人員，自己購買的三無船有40艘左右，雇(租)用本島船只有50艘左右，潛水人員200余人(本島潛水人員為30多人)，陸地島礁采挖隊伍有150人左右，有那么大的一股盜采力量，可以在短短時間內(nèi)，造成馬鞍列島貝藻類資源瀕臨滅絕的威脅。外來采伐者隊伍的采伐能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地采伐人員，而當(dāng)?shù)卣块T面對這種局面也找不出有效地管理和執(zhí)法手段，在一定程度上聽之任之，造成目前對島礁資源競相采伐的惡性循環(huán)。據(jù)現(xiàn)場調(diào)查采樣，所采黃螺規(guī)格不足2 cm就被采捕上市銷售，而且產(chǎn)量也急劇下降，潛水人員日產(chǎn)量為高產(chǎn)期的1/10。據(jù)當(dāng)?shù)貪O民反映，以往只要在島礁中高潮線以上就可以輕松采挖，如今卻要在低潮線下潛采，島礁的貝藻類生態(tài)環(huán)境已慘遭破壞。

2 島礁資源保護的必要性及保護現(xiàn)狀

2.1 島礁資源保護的現(xiàn)實意義

海島島礁區(qū)域是海島居民歷代休養(yǎng)生息的環(huán)境，島礁、島民作為海島經(jīng)濟社會的重要元素，已經(jīng)成為一個整體，息息相關(guān)，不可分割。島礁資源之于海島的重要關(guān)系和意義，主要在于以下幾個方面。

2.1.1 豐富的漁業(yè)資源歷來是海島漁民的重要生產(chǎn)生活資料

即使在經(jīng)濟社會比較發(fā)達的今天，由于沒有一分土地可供耕作，礁石采貝、沙礫養(yǎng)藻、海中捕魚仍是海島許多漁民生產(chǎn)生活的唯一出路，島礁漁業(yè)資源的衰退，就意味著剝奪了漁民的部分生產(chǎn)資料，直接關(guān)系到廣大漁民的生計，進而影響到漁區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

2.1.2 島礁資源是嵊山海洋垂釣旅游業(yè)發(fā)展的重要資源支撐

依托眾多島礁、淺海港灣的良好生態(tài)條件和豐富漁業(yè)資源，近年來嵊山垂釣旅游業(yè)發(fā)展加快，吸引著國內(nèi)外游客，被譽稱為“海上高爾夫”，年接待游客已超過8 000人次，產(chǎn)值達1 500萬元，逐步成為海島經(jīng)濟一個新的重要增長點。釣海魚、漲蟹籠、拾海貝、吃海鮮、住漁家，體驗漁業(yè)樂趣，享受漁業(yè)文化，越來越多的城市居民心馳神往。島礁資源量的日益萎縮，將對新興的海洋垂釣旅游業(yè)造成很大的威脅。

2.1.3 島礁資源是嵊山海域生態(tài)平衡的重要組成部分

海洋生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜而脆弱，島礁資源在保持海域生態(tài)平衡方面起著十分重要的作用。島礁生物資源是整個海洋生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，如海藻生物，它吸收海洋中營養(yǎng)鹽類，對減少海水富營養(yǎng)化和赤潮發(fā)生具有重要意義。如軟體類和甲殼類生物，主要攝食浮游藻類和有機碎屑等，對海水凈化也有一定的作用。同時，島礁生物貝藻及其繁殖時放散出的浮游幼蟲和孢子等，還是海洋動物如魚類及其幼體的理想食物，在生態(tài)系統(tǒng)食物鏈中處于生產(chǎn)者的藻類和為大型魚類提供肉性食物的貝殼類得大量減少，島礁資源不斷衰退，食物鏈遭到人為的破壞，致使真鯛、黑鯛、石斑魚等一些戀礁性魚種缺少食物而退縮棲息，生物多樣性明顯下降，進而導(dǎo)致海域生態(tài)的進一步惡化。據(jù)調(diào)查，嵊山北面橫臘咀、后頭灣，東面滿咀頭礁石已是清水灘，黃礁、海礁貝藻類資源匱乏，致使戀礁性魚種大量減少。

2.2 管理現(xiàn)狀

巨大的資源破壞，引起了嵊山鎮(zhèn)的強烈反響，要求整治的呼聲日益高漲。嵊山鎮(zhèn)政府也采取了一些旨在阻止資源破壞的措施，也取得了一定的效果。

2.2.1 以專業(yè)養(yǎng)護隊伍承擔(dān)島礁資源保護

早在2006年，組建了“嵊山鎮(zhèn)六方島礁養(yǎng)護公司”，以嵊山本島六村聯(lián)合管理的形式，采取岸上婦女干部堵截市場銷售海螺、貝類，海上漁村干部巡邏攔截采潛捕，曾使亂采潛捕現(xiàn)象得以收斂。但由于這種管理缺乏了行政和處罰的依據(jù)，引發(fā)各種社會矛盾。之后，發(fā)展了民間自護的管理模式，聯(lián)合了嵊山30位從事海上潛水的本地漁民，在2010年成立“嵊泗縣馬鞍列島生態(tài)資源保護有限公司”，加強了管護能力建設(shè)，初步形成了與縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法大隊執(zhí)法相結(jié)合的管理執(zhí)法模式。該公司堅持海上巡邏制度，警告和教育偷捕人員亂采亂挖現(xiàn)象發(fā)生，堵截外來民工及外來船只偷捕行為，有效保護礁石生態(tài)資源。

2.2.2 實施貝苗人工放流計劃，以“養(yǎng)”扭轉(zhuǎn)資源匱乏局面

幾年來，當(dāng)?shù)卣e極爭取適宜島礁生長的漁業(yè)資源人工放流項目，加快人工魚礁建設(shè)和貝藻類幼苗投放等海洋生態(tài)修復(fù)工程，在嵊山鎮(zhèn)后頭灣和壁下共投放約100萬顆粒厚殼貽貝苗和20萬顆粒黃螺幼崽。據(jù)潛水員的反映，能明顯觀測到潮汐帶3m以下巖礁流放資源，并長勢良好。

2.2.3 控制排污，優(yōu)化海洋環(huán)境

貽貝產(chǎn)業(yè)是嵊山鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)，在推動經(jīng)濟增長的同時，貽貝鹵水和傾倒在海岸的成千上萬噸殼嚴(yán)重污染了附近的海域，為了凈化海洋生態(tài)環(huán)境，強制企業(yè)采取措施，以回收貽貝殼和提煉貽貝蒸煮汁的方法，減少向沿岸排污，保護島礁生態(tài)環(huán)境。

2.2.4 建立資源保護伏漁期，以“禁”控制采潛捕時間

針對海洋不同貝螺類生長周期，在巡邏和檢查的執(zhí)行中形成規(guī)定，避開貝螺排卵期，在每年春、秋季為采潛捕休漁期，不準(zhǔn)任何人采挖貝螺，以確保島礁資源持續(xù)生長和繁殖，從而使貝螺類資源得一定程度的保護。

3 島礁資源日益衰退原因分析

3.1 存在問題

嵊山島礁資源的開發(fā)利用，總體上呈現(xiàn)無序無度無償?shù)臓顟B(tài)，資源量呈日漸衰退之勢，十分令人擔(dān)憂。

3.1.1 資源過度利用情況加劇

肉鮮味美的野生貝藻類市場需求越來越大，價格不斷見漲，濫采亂挖明顯增多。大批安徽、河南等外來人員的紛紛加入采挖大軍，導(dǎo)致資源破壞進一步加劇，掠奪式的大肆采捕最終給近海島礁貝類、藻類造成不可估量的損害，數(shù)量和種類大幅減少。據(jù)漁民反映，以往只要在島礁中高潮線以上就可以輕松采挖，如今卻要到低潮線下甚至是下潛到海底。大部分島礁的貝藻類原生態(tài)環(huán)境已慘遭破壞。據(jù)統(tǒng)計，僅2008年，嵊山漁運船裝運出去鮮貝類達500 t，不包括嵊山銷售的、加工的干品及未成品上不了市面的貝類，而嵊山島陸面積僅4.22 km2，可見島礁貝藻類資源破壞程度。

3.1.2 資源無序利用狀況依然存在

隨著“嵊山海鮮”知名度提高，各地客商紛紛采購嵊山貝藻類，資源無序利用越發(fā)明顯，讓島礁資源承受著越來越大的壓力。據(jù)估計，近年參與嵊山島礁資源采挖的外地和本地人員每年達1 000多人次，在眾多島礁拾荒者中，還出現(xiàn)了為數(shù)不少“以采為業(yè)、以采謀生”的礁石采挖貝藻專業(yè)戶。

3.1.3 資源無償利用現(xiàn)象普遍

長期以來，島礁貝藻類采捕，基本都處于無人管理、無償利用的混亂狀態(tài)，資源的正常監(jiān)管也難以實現(xiàn)。近年來島礁資源利用規(guī)模不斷擴大，壓力不斷增加，而且很多島礁貝藻采捕已是盈利性的漁業(yè)經(jīng)營活動，但由于沒有明確的法律規(guī)范，漁業(yè)主管部門往往有心無力，難以有效監(jiān)管，致使資源無償利用現(xiàn)狀繼續(xù)蔓延下去。

3.2 原因分析

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，島礁資源屬于一種典型的公共池塘資源，由于它的開放特性，人人都想對其多占多用。從根本上說，由于島礁資源國家所有，島礁貝藻手工采捕排除在漁業(yè)許可制度之外，今天這種資源衰退的結(jié)局就注定是不可避免的。從嵊山實際看，島礁資源不斷衰退有以下幾方面原因：

3.2.1 群眾認(rèn)識不高

嵊山本地群眾普遍認(rèn)為，他們世代都在島礁區(qū)采貝挖藻，對資源的利用是其生產(chǎn)生活的基本權(quán)利。況且島礁資源不利用也是白白浪費，自己不采捕，別人也會采捕，本地人不用，外地人也肯定會用的狹隘思想。同時不少人還存在著嵊山島礁資源那么豐富，單憑自己挖幾斤貝藻，根本不會造成破壞的錯誤想法，結(jié)果大家對資源只是一味地索取利用，而不知道保護。

3.2.2 行政主管部門管制不嚴(yán)

漁業(yè)執(zhí)法往往只側(cè)重對經(jīng)營性漁業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督檢查，在貝藻類的利用品種、規(guī)格等方面往往疏于管理，聽之任之。這是導(dǎo)致非經(jīng)營性漁業(yè)生產(chǎn)活動急劇增加，島礁海域資源不斷衰退的原因之一。島礁資源保護缺乏法律配套制度，島礁資源開發(fā)利用活動的執(zhí)法沒有可操作性依據(jù)，相關(guān)主管部門即使想管也無從下手。嵊泗海域遼闊，執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力相對薄弱，使得信息掌握不靈，反應(yīng)不夠迅捷，難以常年保持有效打擊。

3.2.3 缺乏群眾性護漁管理機制

實踐中對資源保護與利用只是一味地依賴于政府強力管制，很少去發(fā)揮群眾自我管理的積極作用，而在島礁等特定海域的資源保護與管理上，群眾自我管理往往要好于政府強力管制。嵊山雖然通過民間六方島礁養(yǎng)護公司加強管理，但養(yǎng)護公司管理者實際就是島礁資源掠奪者，再者嵊山島礁分散，海域廣闊，非法采捕流動范圍大，處罰困難，效果有限，以至于違法采捕屢禁不止。

4 進一步加強島礁資源保護對策措施

4.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全島礁資源管理體系

逐步建立政府統(tǒng)領(lǐng)、部門配合、上下聯(lián)動、全民參與的海洋環(huán)境保護管理體制；建立一個由海洋、漁業(yè)、工商、邊防等部門組成的聯(lián)合檢查、執(zhí)法和查處體系。重視島礁資源生態(tài)保護和修復(fù)，打擊違法炸魚、電魚行為；探索實施島礁資源休漁期，開展海釣基地建設(shè)，大力開展島礁海域增殖放流。建立漁業(yè)資源保護基金，加快人工培育資源建設(shè)，多管齊下，不斷改善島礁生態(tài)環(huán)境，有效恢復(fù)島礁資源。

4.2 加強宣傳，提高海洋保護全民意識

深入開展宣傳教育。各新聞媒體要大力宣傳科學(xué)發(fā)展觀對海洋環(huán)境保護的內(nèi)在要求，把海洋環(huán)保公益宣傳作為重要任務(wù)，積極宣傳海洋環(huán)保工作中的好經(jīng)驗、新做法，增強全民的海洋環(huán)保意識。要充分發(fā)揮海洋環(huán)保志愿者的影響力和宣傳作用，組織開展形式多樣的海洋環(huán)保實踐活動，大力弘揚海洋環(huán)境文化，在全社會形成支持海洋環(huán)保、參與海洋環(huán)保的良好氛圍。通過有線電視、張貼標(biāo)語、座談會等多種形式，積極開展宣傳教育，使廣大漁民群眾提高“保護為主，適度利用”島礁生物資源重要性的認(rèn)識，增強他們保護島礁資源的自覺性，從而為島礁生物資源的管理營造良好的社會環(huán)境條件。

4.3 在保護區(qū)框架下，建立二級管護隊伍，加強管理和執(zhí)法

在保護區(qū)管理局的總體框架下，建立二級管理機構(gòu)，充實加強管理力量，把保護區(qū)管理工作直接落實到一線現(xiàn)場，首要任務(wù)是要建立一支群管隊伍。目前，嵊山群管隊伍建設(shè)已經(jīng)有一定的群眾基礎(chǔ)和認(rèn)識基礎(chǔ)，并已經(jīng)自發(fā)組織開展了一些保護工作，對亂采濫捕等現(xiàn)象起到一定的遏制作用，但由于人員不足且分散、管理缺乏手段和儀器設(shè)備，保護效果不佳。由保護區(qū)管理局成立二級管理機構(gòu)，完善網(wǎng)絡(luò)布點、建立巡視基地，開展有計劃、日常的檢查工作，實施一些簡單的保護措施，是保護海島原生態(tài)資源的實質(zhì)性管理內(nèi)容，是保護區(qū)管理的深化，能夠做到檢查不留死角、保護實時有效，真正杜絕破壞行為的發(fā)生。逐步形成管護隊伍巡邏、執(zhí)法隊伍處罰的聯(lián)動管理和執(zhí)法。

4.4 探索實施通過海域確權(quán)的方式來確定對島礁資源區(qū)域的經(jīng)營管理權(quán)限

2007年3月16 日，十屆全國人大第五次會議表決通過了《物權(quán)法》，其中第46條明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜?，?22條規(guī)定依法取得的海域使用權(quán)受法律保護，以民事基本法的形式確立了海域物權(quán)制度。鑒于我市建立的兩個海洋特別保護區(qū)面積較大，大范圍的海域確權(quán)在國內(nèi)尚無先例也不符合實際，按照保護區(qū)功能分區(qū)，通過對部分重點保護功能區(qū)的海域確權(quán)，在確權(quán)海域由管委會按照管理辦法和細(xì)則實施資源開發(fā)與保護，是解決管理無依據(jù)、執(zhí)法難的首選途徑。根據(jù)舟山市兩個海洋特別保護區(qū)相同的保護目標(biāo)(島礁資源保護)，位置相鄰、海洋資源與環(huán)境特征基本相似，可以統(tǒng)一編制保護區(qū)管理辦法，積極爭取省人大討論通過并實施。《海洋特別保護區(qū)管理暫行辦法》也明確規(guī)定，對于海洋生態(tài)敏感區(qū)、珍稀瀕危生物保護區(qū)等重要保護區(qū)的建設(shè)做了更為嚴(yán)格的規(guī)定，為管委會實施管理提供了依據(jù)。

[1]曾淦寧,徐曉群,曾江寧,等.島礁型海洋自然保護區(qū)管理理念對國內(nèi)相關(guān)工作的啟示—以南麂列島海洋自然保護區(qū)為例[J].海洋開發(fā)與管理,2008(6):88-91.

[2]林河山,廖連招.從海島的戰(zhàn)略地位談海島生態(tài)環(huán)境保護的必要性[J].海洋開發(fā)與管理,2010(1):5-8.

[3]孫富強,包宏偉.昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)資源保護與合理開發(fā)利用分析[J].海洋開發(fā)與管理,2010(1):58-60.