解慧娟，魏海英

（1.蘭州商學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2.蘭州大學(xué) 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

服務(wù)型政府目標(biāo)下的行政效率建設(shè)

解慧娟，魏海英

（1.蘭州商學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000；2.蘭州大學(xué) 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

服務(wù)型政府建設(shè)是我國(guó)行政改革的重要內(nèi)容。而行政效率是服務(wù)型政府的要求和保障。目前由于職能轉(zhuǎn)變不到位、行政壟斷以及監(jiān)督制約機(jī)制缺乏等原因，導(dǎo)致我國(guó)政府行政效率相對(duì)低下。而要進(jìn)一步提升行政效率，政府必須以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，構(gòu)建積極的行政文化，完善行政運(yùn)行機(jī)制并不斷進(jìn)行管理創(chuàng)新。

服務(wù)型政府；行政效率

服務(wù)型政府是將為公眾服務(wù)作為其核心價(jià)值的政府治理模式。行政效能是服務(wù)型政府的重要內(nèi)涵之一。而且，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善、非政府組織的快速發(fā)展和公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)現(xiàn)代政府辦事效能提出了越來(lái)越高的要求。如何促進(jìn)政府辦事效能就成為當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。

一、行政效率是服務(wù)性政府的要求和保障

政府作為公共管理的重要主體，作為公共物品的主要提供者，作為公共精神和公共價(jià)值的體現(xiàn)者，其辦事效率的高低直接影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)程度、公眾的信任和社會(huì)的福利水平。喬治·弗雷德里克森曾指出：“效率——盡可能地利用已有的金錢實(shí)現(xiàn)更大的公共利益——是公共行政實(shí)踐的理論基礎(chǔ)。”[1]政府效率與一般意義上的效率（投入產(chǎn)出比率關(guān)系）相比，其更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益和社會(huì)價(jià)值，是“數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一，價(jià)值和功效的統(tǒng)一”[2]。

效率是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)在要求之一。服務(wù)是一種無(wú)形商品，這種無(wú)形商品是以一種過(guò)程的方式提供的，這種過(guò)程，無(wú)論形式和內(nèi)容都以時(shí)間為重要的參照系，即在既定時(shí)間，高效地完成既定的工作程序。對(duì)服務(wù)率能的要求，一般體現(xiàn)在周到、全面、耐心、細(xì)致、快捷、準(zhǔn)確等幾個(gè)關(guān)鍵的方面。心理學(xué)認(rèn)為，由于人的生命時(shí)間的有限性，人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中要貫徹最簡(jiǎn)單原則、最小代價(jià)原則和最小努力原則。能否最大限度的節(jié)約時(shí)間資源，就成了評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)之一。西方的麥當(dāng)勞就把快捷服務(wù)作為本企業(yè)取得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。

服務(wù)型政府必然要追求高效率。一方面，提高政府辦事效率是建設(shè)服務(wù)型政府的主要目標(biāo)。服務(wù)型政府各項(xiàng)職能都必須以追求率能為目標(biāo)。只有較高的效率才可能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，才能努力滿足公眾不斷增長(zhǎng)的各種需求，解決公眾緊迫的公共需求問(wèn)題。另一方面，提升辦事效能是政府合法性的客觀要求。政府權(quán)力來(lái)自公眾授予，于是公共權(quán)力的行使要以高效率的服務(wù)公眾為準(zhǔn)則，否則，政府合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。政府工作要得到公眾的信任和支持，就必須提供高效、快捷、方便的服務(wù)。同時(shí)，提高行政效率也是政府應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)全球化和日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，政府將扮演著非常重要的角色。也就是說(shuō)，當(dāng)今國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是包含政府效率在內(nèi)的政府效能競(jìng)爭(zhēng)力。雖然過(guò)多干預(yù)的政府難免失敗，但世界各國(guó)的發(fā)展證明經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必須有一個(gè)有效的政府。當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中處于優(yōu)勢(shì)地位與其較高的政府效率有著直接關(guān)聯(lián)。

二、目前政府行政效率較低的原因分析

改革開(kāi)放中，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和迎接國(guó)際方面的挑戰(zhàn)，中國(guó)政府努力提高自身的行政效率，平均改進(jìn)速度達(dá)到了12.1%。[3]但是，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政效率和私營(yíng)組織相比，我國(guó)政府的行政效率依然較低。目前我國(guó)政府辦事效率較低的原因主要有：

（一）政府服務(wù)理念缺失、服務(wù)職能錯(cuò)位

服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的主要職責(zé)和本質(zhì)所在。然而在現(xiàn)實(shí)中，服務(wù)型政府理念的確立卻是一個(gè)非常艱難的過(guò)程。一些行政人員服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)淡化，信仰缺失，不能在工作中堅(jiān)持以人為本理念，也沒(méi)有真正從公共利益的角度出發(fā)考慮問(wèn)題，導(dǎo)致政府的服務(wù)水平和質(zhì)量降低。管制型的政府模式尚未徹底扭轉(zhuǎn)，政府的角色定位尚未根本轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府部門職能“錯(cuò)位”、“越位”和“不到位”的現(xiàn)象仍大量存在，導(dǎo)致公共物品和服務(wù)供給短缺和分布不均等，企業(yè)非正式支出增加，政府效率相對(duì)較低。例如，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該發(fā)揮重要職能的核心公共領(lǐng)域，但政府并沒(méi)有把公共財(cái)政資源盡可能地投向這些領(lǐng)域。2007年，在政府財(cái)政總支出中，教育支出占14.3%，社會(huì)保障與就業(yè)支出占10.9%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占4.0%，環(huán)境保護(hù)支出占2.0%，四項(xiàng)支出共占31.2%，不到1/3。[4]可見(jiàn)政府職能仍未實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。

之所以政府效率不盡如人意，客觀上講，與投入不夠有很大關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)資源決定著辦事效率，投入不夠就必然相互推諉，就必定捉襟見(jiàn)肘，就肯定左右為難。這一切僅靠轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)都是不可能見(jiàn)效的。

（二）政府的行政壟斷，導(dǎo)致行政成本居高、效率較低

政府與企業(yè)最大的區(qū)別在于政府具有天然的壟斷性。這種特性使得政府缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，缺少效率意識(shí)和提高服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力，從而使其成為預(yù)算最大化者，導(dǎo)致成本高效率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)行政預(yù)算支出從1978年的52.9億元增加到2007年的8514.24億元，絕對(duì)值增長(zhǎng)了160多倍。2008年中國(guó)的行政支出占財(cái)政總支出的20.4%，占當(dāng)年GDP總額的4.22%。[5]較高的行政成本，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，辦事障礙多，行政效率低，直接影響政府的行政效率和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，影響公眾對(duì)政府的信任和支持。

（三）政府行為缺乏有效監(jiān)督約束，制約辦事效率提高

監(jiān)督和約束是促使政府部門提高效率的重要途徑。只有有效的監(jiān)督約束，才能防止政府權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?？墒俏覈?guó)目前的權(quán)力監(jiān)督仍局限于內(nèi)部監(jiān)督，忽視了外部監(jiān)督。而且由于政府部門產(chǎn)出難以測(cè)定和對(duì)信息的壟斷，導(dǎo)致公眾無(wú)法做到對(duì)其進(jìn)行充分、有效的監(jiān)督和約束。再加上政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全，機(jī)關(guān)工作缺乏一套有效地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，干多干少一個(gè)樣，甚至干與不干一個(gè)樣，多一事不如少一事，缺乏主動(dòng)精神，下級(jí)應(yīng)付上級(jí)等不良機(jī)關(guān)作風(fēng)仍有市場(chǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)關(guān)辦事效率比較低下。

三、服務(wù)型政府視角下提高行政效率的建議

（一）以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，提升工作效率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，政府組織是克服市場(chǎng)失靈和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要力量，也是維護(hù)社會(huì)公平和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)者。20世紀(jì)80年代以來(lái)，不確定的國(guó)際環(huán)境、信息化全球化以及國(guó)內(nèi)財(cái)政壓力，使得各國(guó)政府改革勢(shì)在必行，中國(guó)也不例外。新公共管理理論的影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，客觀要求我國(guó)政府模式的根本轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主要職能，公眾對(duì)公共物品及公共服務(wù)的強(qiáng)大需求和降低行政成本的要求，實(shí)現(xiàn)少花錢多辦事的政府目標(biāo)，客觀需要政府降低行政運(yùn)作成本，提升工作效率，靈活高效為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）以構(gòu)建積極的行政文化為依托，激發(fā)提高效率的動(dòng)力

1.弘揚(yáng)先進(jìn)的行政文化，提升政府效率

公共行政文化是社會(huì)文化在行政領(lǐng)域中表現(xiàn)出來(lái)的一種特殊的文化形式，是在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的一個(gè)復(fù)合的整體，包括人們對(duì)行政活動(dòng)和行政關(guān)系的態(tài)度、信念、情感和價(jià)值觀以及人們所遵循的行政原則、行政觀念、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣等。[6]行政文化作為公共管理之魂，是提高行政效率的內(nèi)在動(dòng)力。組織文化能使組織管理變得更加容易和富有成效。積極的行政文化對(duì)個(gè)體和組織具有特殊的引導(dǎo)激勵(lì)和規(guī)范約束功能，使人朝著所期望的目標(biāo)努力，不斷強(qiáng)化效率意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提升政府的行政能力。

2.培育公共精神，激發(fā)機(jī)關(guān)工作活力

行政價(jià)值和公共精神是行政組織具有強(qiáng)烈凝聚力和整合力的基礎(chǔ)，是提高行政效率的精神動(dòng)力。正如喬治·弗來(lái)德里克森所說(shuō)：“公共行政是建立在價(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的，用‘精神’這個(gè)概念描述這些價(jià)值和信念是最合適不過(guò)了。對(duì)于個(gè)人而言，公共行政的精神意味著對(duì)于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾?！盵1]在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的核心內(nèi)容就是公共服務(wù)?！罢捌涓骷?jí)政府官員不是社會(huì)主人，而是社會(huì)仆人，政府行為本質(zhì)上都是服務(wù)性行為?！盵7]如果政府失去了這一基本功能，其存在合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，盡心盡力為人民服務(wù)，提高辦事質(zhì)量和辦事效率，是一切行政活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。代表社會(huì)公眾行使權(quán)力的行政人員必須以公共精神為根本價(jià)值選擇，并根據(jù)公共利益的要求對(duì)自己的公職行為做出判斷和選擇。

3.增強(qiáng)公共行政人員的效率意識(shí)

公共行政人員要深刻理解行政效率對(duì)于國(guó)家發(fā)展和政府工作的重要性。一個(gè)低效的政府不僅不能滿足公眾對(duì)公共物品和公共服務(wù)的不斷增長(zhǎng)的需求，而且會(huì)使國(guó)家在日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中無(wú)法抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，甚至不能保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定。政府效率的高低直接關(guān)系著國(guó)家的生存發(fā)展。

（三）以管理的改進(jìn)完善保障效率的行政運(yùn)行機(jī)制

行政管理的改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)化、民主化和法制化三個(gè)方面的內(nèi)容。行政管理科學(xué)化是提高行政效率的前提和基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化就要就要尊重行政管理規(guī)律，對(duì)行政管理人員進(jìn)行一場(chǎng)精神革命，樹(shù)立科學(xué)管理理念，引導(dǎo)自身的行政實(shí)踐；完善監(jiān)督機(jī)制，把政府的一切工作都納入到科學(xué)軌道上來(lái)。民主是服務(wù)型政府的基本價(jià)值和理論基石。托馬斯·杰弗遜認(rèn)為，“政府必須教授人民政治智慧并培養(yǎng)獨(dú)立的公民意識(shí)。”[8]政府效率的提速應(yīng)該建立在民主的基礎(chǔ)之上。民主是政府效率的重要保障，而政府效率又促進(jìn)民主價(jià)值的不斷實(shí)現(xiàn)。政府效率的提速必須推進(jìn)行政的民主化，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)。這就需要努力提高公民的民主意識(shí)和參政議政的能力，不斷拓展公民參與途徑，使每個(gè)人都能有平等的機(jī)會(huì)表達(dá)其個(gè)人傾向、愿望和信念。建設(shè)服務(wù)型政府，不是政府單方面的行為，而是需要每一個(gè)公民的積極參與。實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)社會(huì)公平正義，要求政府廉潔自律、公開(kāi)透明、負(fù)責(zé)高效，這些都離不開(kāi)公民的積極參與。同時(shí)，服務(wù)型政府必然是法治政府。依法行政是行政民主和行政效率的保證，失去法律的約束，追求民主和效率的愿望就會(huì)落空。依法行政也是公共管理穩(wěn)定性、規(guī)范化、公正性的重要保證，是建構(gòu)負(fù)責(zé)任政府的必然要求。

（四）以管理創(chuàng)新為突破點(diǎn)，促進(jìn)政府效率的持續(xù)提升

創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動(dòng)力，沒(méi)有創(chuàng)新就不會(huì)有政府效率的持續(xù)提升，每一次管理范式的轉(zhuǎn)換，每一次管理危機(jī)的解決，每一次管理效率的提升，都是公共管理理論和實(shí)踐不斷創(chuàng)新的結(jié)果。社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變化是政府管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。任何行政系統(tǒng)都不能與其社會(huì)環(huán)境分開(kāi)，它作為社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，自然要受到社會(huì)生態(tài)環(huán)境的影響。行政生態(tài)學(xué)告訴我們，一定的行政系統(tǒng)只有與社會(huì)環(huán)境保持有機(jī)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，才能夠發(fā)展、變革、適應(yīng)。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、信息技術(shù)的變革和公民社會(huì)的興起客觀上要求政府管理模式的創(chuàng)新和管理理念的轉(zhuǎn)變。而一個(gè)缺乏創(chuàng)新精神和活力的政府必然會(huì)被公眾拋棄。這是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的必然結(jié)果。政府創(chuàng)新對(duì)當(dāng)代中國(guó)提升政府效率和競(jìng)爭(zhēng)力有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。只有通過(guò)政府創(chuàng)新，才能降低行政成本，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府工作的透明度，遏止政府不作為和尋阻現(xiàn)象的發(fā)生，從而最大限度的發(fā)揮政府的服務(wù)功能。

[1] [美]喬治·弗來(lái)德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：88，13.

[2] 夏書章.行政效率研究[M].廣州：中山大學(xué)出版社，1996：3.

[3] 馮 濤，李 湛.改革開(kāi)放后中國(guó)政府效率改進(jìn)的數(shù)量分析[J].統(tǒng)計(jì)與信息論壇，2010，(1)：4.

[4] 胡家勇，等.構(gòu)建有效政府[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010：8.

[5] 趙愛(ài)英，李曉宏.政府行政成本與績(jī)效研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：206.

[6] 陶學(xué)榮.公共行政管理學(xué)導(dǎo)論[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005：247.

[7] 方世南.公共哲學(xué)[J].新華文摘，1999，(8)：32-35

[8] Lynton Caldwell：Administration Theories of Hamiltand Jefferson，Chicago： University of Chicago Press，1944：22-30.

Administrative Efficiency Construction Targeted by the Service- oriented Government

XIE Hui-juan, WEI Hai-ying

（1.Lanzhou University of Finance and Economics School of Marx doctrine, Lanzhou 730000, Gansu, China;2.Lanzhou University School of mathematics and statistics, Lanzhou 730000, Gansu, China）

The service-oriented government construction is an important content of China’s administrative reform.Administrative efficiency is the requirement of service type government and security. The current deficiency of function change, administrative monopoly, lack of supervision mechanism and other reasons led to the administrative efficiency of our government is relatively low. To further enhance the administrative efficiency, the government should take the construction of service-oriented government as the goal, construct positive administrative culture, improve the operating mechanism, and ceaselessly reform the management.

close service type government; administrative efficiency

D6

A

1673-9272(2012)02-0098-03

2012-02-10

解慧娟（1980-），女，山西臨汾人，蘭州商學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：馬克思主義中國(guó)化以及政府與企業(yè)關(guān)系研究。

[本文編校：徐保風(fēng)]