陶振

(中共上海市委黨校，上海行政學(xué)院，上海，200233)

農(nóng)村基層政權(quán)公信力是基層政府在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中充分利用自身所掌握的意識(shí)形態(tài)、績(jī)效以及公共機(jī)構(gòu)與人員形象等綜合資源從而贏得鄉(xiāng)域范圍內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)其普遍信任、認(rèn)同與支持的一種能力，其本質(zhì)是公眾對(duì)基層公共權(quán)力合法性的政治認(rèn)同，是基層公共機(jī)構(gòu)自身權(quán)威和影響力外在投射的結(jié)果。

從政治統(tǒng)治者的角度來(lái)看，政治認(rèn)同本質(zhì)上是追求自身政治合法性，從被統(tǒng)治者角度來(lái)看其實(shí)是個(gè)政治評(píng)價(jià)的問(wèn)題，外化為政府公信力水平的高低。政治認(rèn)同作為公眾對(duì)公共權(quán)力的一種政治評(píng)價(jià)，與政治合法性是緊密相關(guān)的，是政治合法性產(chǎn)生的中介與橋梁。

馬克?夸克把政治認(rèn)同稱為對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的贊同，把合法性定義為統(tǒng)治權(quán)利?！爸灰嬖谥澩?，那么對(duì)權(quán)力與權(quán)利的同一性的判斷就將一直延續(xù)下去。如果這種贊同被收回，那么這將構(gòu)成政治缺乏合法性的標(biāo)志。”[1](18)任何政治系統(tǒng)只有贏得社會(huì)成員廣泛的政治認(rèn)同，才能形成凝聚力并維持公眾對(duì)政治系統(tǒng)最大的忠誠(chéng)與信仰，并由此獲得社會(huì)政治穩(wěn)定的內(nèi)在基礎(chǔ)。

農(nóng)村基層政權(quán)公信力的狀況直接影響整個(gè)政權(quán)序列的穩(wěn)固，所謂基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，其地位和作用不言而喻。如果不拘泥于歷史進(jìn)程的具體細(xì)節(jié)，農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)大致可劃分為傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期、新中國(guó)成立初期、人民公社、鄉(xiāng)政村治四個(gè)歷史時(shí)段?？疾觳煌瑲v史時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)公信力的生成路徑，可以發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)公信力生成的一般機(jī)制，從而為新時(shí)期提升基層政權(quán)公信力提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

需要指出的是，農(nóng)村基層政權(quán)并不只是行政學(xué)意義上“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級(jí)，而是包含了更為基層的村級(jí)組織。從政府層級(jí)來(lái)看，行政村不屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的正式序列。但行政村的組織結(jié)構(gòu)仍然帶有很強(qiáng)的與上級(jí)政府對(duì)口設(shè)置的色彩，主要包括村黨支部、民兵連、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織，其形成也有一定的國(guó)家法律依據(jù)，是國(guó)家政權(quán)發(fā)揮作用的微觀基礎(chǔ)。從資源的分配與管轄權(quán)來(lái)看，行政村掌握著村集體土地的管理與分配權(quán)限，對(duì)行政村內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化、政治活動(dòng)有直接的影響。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村級(jí)組織有義務(wù)和責(zé)任協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)組織進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。因此，村級(jí)組織決不只是一個(gè)純粹的“村民自治機(jī)構(gòu)”，而是一個(gè)具有準(zhǔn)政府職能的一級(jí)組織機(jī)構(gòu)。在事實(shí)上同樣構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的重要序列，具有一定的政權(quán)性。

一、傳統(tǒng)社會(huì)：信任關(guān)系的非正式權(quán)威化

“傳統(tǒng)社會(huì)” 是一個(gè)約定俗成的但又較為模糊的概念，確切地說(shuō)，這里的“傳統(tǒng)社會(huì)” 是指從秦到清的帝國(guó)時(shí)代。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是一個(gè)以農(nóng)業(yè)文明為主的鄉(xiāng)村社會(huì)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的封閉與自足造就了一個(gè)散漫、同質(zhì)的鄉(xiāng)村社會(huì)，資源的分散掌握和小農(nóng)的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)構(gòu)筑了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)中國(guó)家政權(quán)以何種方式、多大程度介入鄉(xiāng)村社會(huì)治理，最有影響力的解釋是將傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)村治理的主體歸結(jié)為以士紳和宗族為代表的地方力量。即“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。[2](2)

費(fèi)正清在分析傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí)也曾指出：“縣”是觀察舊式地方政府結(jié)構(gòu)的一個(gè)最關(guān)鍵的行政單位，它是封建官僚體制的最底等級(jí)和地方社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)。由于體現(xiàn)帝國(guó)權(quán)力的縣官高踞于地方社會(huì)之上，統(tǒng)治者便設(shè)計(jì)一些措施來(lái)誘導(dǎo)民眾一定程度的“自我控制”，這種“自我控制”對(duì)于遵紀(jì)守法的平民百姓來(lái)說(shuō)，它似乎就是一種“自治”。同時(shí)，中央政權(quán)還吸收地方上的紳士地主階級(jí)或上層人物作為它在地方上的同盟者。中央官僚機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治浮于表面，使得那些擁有地方基礎(chǔ)和影響網(wǎng)絡(luò)的地方紳士能夠管理地方民眾。[3](43)

因此，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中實(shí)際存在著兩條相對(duì)平行的雙軌政治：一是由皇帝、職業(yè)官僚組成的政治系統(tǒng)，一是由民間統(tǒng)治階級(jí)和民眾構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)。[4]這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)成了兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)威中心，一個(gè)是官制領(lǐng)域，以國(guó)家為權(quán)威中心，但對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)而言，它的整合意義更多是文化和意識(shí)形態(tài)上的，具有象征性；另一個(gè)是地方體中的權(quán)威，則具有實(shí)質(zhì)性，享有實(shí)際的地方管轄權(quán)。兩種權(quán)威在各自的領(lǐng)域里保持著自身的邊界，國(guó)家通過(guò)地方權(quán)威而不是企圖取代他們治理地方社會(huì)，地方權(quán)威則利用自身的優(yōu)勢(shì)代替國(guó)家完成對(duì)地方社會(huì)的局部整合而不是對(duì)其構(gòu)成挑戰(zhàn)。

由此，以皇權(quán)為代表的國(guó)家權(quán)力與以族權(quán)和紳?rùn)?quán)為代表的地方權(quán)威一道，奠定了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基本治理結(jié)構(gòu)。雖然在不同時(shí)期鄉(xiāng)里制度有所不同，但無(wú)論是秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)亭制、隋唐時(shí)期的鄉(xiāng)里制、宋代以后的保甲制，還是民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，都沒(méi)有從根本上打破國(guó)家權(quán)力與地方權(quán)威間的權(quán)力邊界，國(guó)家權(quán)威與鄉(xiāng)村社會(huì)始終保持著一種相對(duì)平衡的狀態(tài)。

受制于自身的財(cái)力基礎(chǔ)與鄉(xiāng)里社會(huì)的復(fù)雜性，帝國(guó)時(shí)代始終未能將其正式的官僚體系延伸至縣以下的鄉(xiāng)里社會(huì)，鄉(xiāng)里社會(huì)稅賦的征收、地方社會(huì)秩序的維持、水利、道路、學(xué)校等公用事業(yè)的操辦，基本上都是由地方精英負(fù)責(zé)承辦。地方精英憑借自身的能力與威信成為溝通官府與民眾的中介，履行著基層政權(quán)實(shí)際中的諸多職能，國(guó)家則通過(guò)地方權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方社會(huì)的整合，小農(nóng)通過(guò)地方權(quán)威的中介與國(guó)家權(quán)威發(fā)生賦稅、徭役等各種關(guān)聯(lián)。

因此，在傳統(tǒng)社會(huì)，民眾對(duì)基層政權(quán)的信任與否主要體現(xiàn)為對(duì)有地方基礎(chǔ)和影響網(wǎng)絡(luò)的地方精英的認(rèn)同程度而非自上而下正式的官僚組織結(jié)構(gòu)及其官僚成員，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公信力外化為地方精英的公信力水平。

傳統(tǒng)社會(huì)獨(dú)特的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)是塑造這種特殊信任關(guān)系的內(nèi)在基礎(chǔ)，這種人格性權(quán)威而非制度性權(quán)威關(guān)系的維系依賴于地方精英自身的品質(zhì)優(yōu)劣、威望大小以及能力狀況，具有很強(qiáng)的地域性，信任關(guān)系存在明確的邊界，多限于熟人社會(huì)內(nèi)部，難以在較大范圍內(nèi)擴(kuò)展。如韋伯所言，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的信任結(jié)構(gòu)是以家族和宗族為紐帶而形成的一種典型的特殊主義信任關(guān)系，這種信任是以“血緣關(guān)系本位”的，難以擴(kuò)展到血緣關(guān)系以外的其他群體之中。[5](56)

同時(shí)，由于信任關(guān)系并非建立在一定的契約基礎(chǔ)上，尚未轉(zhuǎn)化為非人格化的制度信任關(guān)系，難免具有一定的動(dòng)態(tài)性，取決于地方權(quán)威自身獲取權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)資源狀況并進(jìn)而影響到這種特殊信任關(guān)系的廣度、結(jié)構(gòu)以及程度。費(fèi)孝通先生也曾指出：“鄉(xiāng)土社會(huì)里從熟悉得到信任。社會(huì)的信用并不是對(duì)契約的重視，而是發(fā)生于對(duì)一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時(shí)的可靠性?！盵6](10)

社會(huì)生活中，利益是社會(huì)成員行為的主要?jiǎng)右?，人們之所以從事政治活?dòng)，其根本動(dòng)因在于實(shí)現(xiàn)人們自身的利益需求。作為觀念存在的政治心理和政治思想，來(lái)自于人們的政治利益，反映著人們特定的利益內(nèi)容和利益要求。離開(kāi)“利益”這一本源，任何政治心理和政治思想都無(wú)從解釋?！啊枷搿坏╇x開(kāi)‘利益’，就一定會(huì)使自己出丑?！盵7](103)正如恩格斯所言，“政治辭句和法律辭句正像政治行動(dòng)及其結(jié)果一樣，倒是從物質(zhì)動(dòng)因產(chǎn)生的?！盵7](32)

因此，利益對(duì)于人們思想和行為的形成具有支配性作用，利益的實(shí)現(xiàn)和滿足程度構(gòu)成公眾對(duì)公共權(quán)力價(jià)值判斷的邏輯起點(diǎn)。

對(duì)鄉(xiāng)里社會(huì)而言，地方精英權(quán)威網(wǎng)絡(luò)的建立需要其對(duì)地方利益共同體的積極建構(gòu)。地方精英必須有能力形成一個(gè)地方性的利益共同體，使得地方共同體內(nèi)部相關(guān)方的利益訴求得以表達(dá)和滿足，也由此在強(qiáng)制之外獲得社會(huì)對(duì)其權(quán)威地位的認(rèn)可與信任。

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，以鄉(xiāng)紳和宗族為代表的地方精英主要通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)介入地方公共事務(wù)，構(gòu)建地方利益共同體并獲得公共身份：第一，辦地方學(xué)務(wù)——興辦學(xué)務(wù)，設(shè)館授徒，修建社學(xué)、義學(xué)，維修官學(xué)校舍、貢院，修撰地方志等等；第二，營(yíng)地方公產(chǎn)——屬于地方公共財(cái)產(chǎn)，比如經(jīng)濟(jì)事業(yè)，如育嬰堂，恤扶局，粥廠，義倉(cāng)，社倉(cāng)等，皆由紳士管理、組織、積儲(chǔ)和捐輸。其中“社倉(cāng)”作為地方公共經(jīng)濟(jì)利益的保障，紳士對(duì)其具有明白無(wú)誤的管理特權(quán)；第三，處理地方公務(wù)——水利、橋梁、津渡的工程建設(shè)，也主要由紳士處理。[8](52?55)

鄉(xiāng)紳在調(diào)節(jié)鄉(xiāng)里糾紛、處理疑難訴訟案件等方面也起到了重要作用，同時(shí)，鄉(xiāng)紳階層還積極地傳授和衛(wèi)護(hù)傳統(tǒng)的綱常倫紀(jì)，弘揚(yáng)儒學(xué)社會(huì)所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念，起到了鄉(xiāng)里社會(huì)文化領(lǐng)袖的作用。

宗族在解決族人爭(zhēng)端、調(diào)息族人矛盾，維護(hù)鄉(xiāng)里社會(huì)秩序方面也發(fā)揮著重要的作用。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)里社會(huì)，族人之間的糾紛往往遵循先在族內(nèi)協(xié)商解決，不先訴諸官府的慣例，宗族組織在實(shí)際中履行著一定的代行鄉(xiāng)里組織的司法職能。宗族組織在鄉(xiāng)里社會(huì)教化方面的功能也不容忽視，“血緣團(tuán)體和行政區(qū)劃是同一鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)體的兩個(gè)側(cè)面，它使宗族組織更為正統(tǒng)化和官方化，盡管官府有時(shí)對(duì)宗族實(shí)力的膨脹持懷疑態(tài)度，但它更為贊賞宗族在農(nóng)村中維持封建倫理及秩序的作用”。[9](94)

在中國(guó)南方的某些省份，私人地主的政治和經(jīng)濟(jì)勢(shì)力遠(yuǎn)不及集團(tuán)地主——即集體、集團(tuán)性地占有土地者。它指土地實(shí)際上或名義上為一戶以上的村戶所有，除了租給佃戶之外，土地收益中的一部分，需要直接或間接地用于地方公共目的。集團(tuán)地主控制的生產(chǎn)資料，其收益的固定部分總是被規(guī)定在某一個(gè)范圍內(nèi)被公共使用，而不是私人或家族獨(dú)享，如“學(xué)田”、“廟田”、一些社會(huì)團(tuán)體或商會(huì)擁有的“會(huì)田”，以及尚未被家族中各戶瓜分的“族田”等。[10](27)

這些田租收入常被規(guī)定擁有特別的局部公益用途，這一制度安排在協(xié)調(diào)地方社會(huì)“公共”與“私人”的利益關(guān)系中起到了重要的作用。為了保證集體占用這種積累，還發(fā)展出一系列相關(guān)的制度安排。比如，未經(jīng)同意，私自出賣、瓜分族田或家庭財(cái)產(chǎn)會(huì)嚴(yán)重觸犯族規(guī)；未征求宗族意見(jiàn)而出售土地會(huì)被宣布無(wú)效；在家財(cái)轉(zhuǎn)讓方面優(yōu)先親鄰的規(guī)定，即“親鄰先買權(quán)”。這些規(guī)定主要目的在于保證財(cái)產(chǎn)的家族——共同體——集體擁有及分享，以避免因私人土地交易，使鄉(xiāng)村社會(huì)的整體失去生存資源，這種安排對(duì)于地方利益的結(jié)構(gòu)關(guān)系起到了平衡的作用，它確保了地方體內(nèi)財(cái)產(chǎn)、安全、生活安定與政治穩(wěn)定。[11](23)

因此，地方共同體的安定，來(lái)自于地方精英促進(jìn)其政治與經(jīng)濟(jì)利益互惠的行動(dòng)，即地方權(quán)威和地方社會(huì)利益一致化的過(guò)程。傳統(tǒng)鄉(xiāng)里社會(huì)地方精英的公信力來(lái)源于其對(duì)地方共同體內(nèi)公共責(zé)任的積極履行而非源自帝國(guó)自上而下的授權(quán)，地方精英通過(guò)對(duì)族田所有權(quán)的行使、承擔(dān)鄉(xiāng)里社會(huì)公共福利事業(yè)責(zé)任、調(diào)節(jié)鄉(xiāng)里糾紛、推行鄉(xiāng)里教化等一系列地方公共活動(dòng)完成了地方共同利益體的建構(gòu)，也由此獲得鄉(xiāng)里社會(huì)對(duì)其公共身份的認(rèn)同和信任。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)里社會(huì)非正式權(quán)威信任關(guān)系的存在需要兩個(gè)前提條件：一是以地方精英為代表的地方權(quán)威能夠有效地建構(gòu)地方利益共同體，使得相關(guān)利益主體的利益訴求高度相關(guān)化，建立起牢固的利益認(rèn)同；二是地方權(quán)威與官方正式權(quán)威在結(jié)構(gòu)上的適度分離，這兩個(gè)治理系統(tǒng)雖有關(guān)聯(lián)，但遵循著截然不同的治理邏輯，不應(yīng)存在管轄權(quán)上的相互糾纏。

然而這兩個(gè)條件在近代發(fā)生了重大變化，變化的方向是地方精英的逐步官僚化以及地方精英與地方共同體的利益關(guān)聯(lián)逐漸弱化。

地方精英官僚化是近代推行國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，其目的在于建構(gòu)一種不受地方勢(shì)力左右的基層治理結(jié)構(gòu)，力圖實(shí)現(xiàn)通過(guò)國(guó)家官僚科層權(quán)威取代傳統(tǒng)地方權(quán)威或?qū)⑵涔倭呕姆绞絹?lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的整合。

近代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的建立，標(biāo)志著國(guó)家政治控制從縣邑向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸，企圖以制度的合法性代替文化傳統(tǒng)的合法性，從而達(dá)到真正控制基層社會(huì)的目的。[12]

近代地方精英的官僚化進(jìn)程改變了傳統(tǒng)地方權(quán)威的授予來(lái)源，原先地方精英公共身份的獲得需依賴于其建構(gòu)地方共同利益體的努力，通過(guò)積極參與地方體內(nèi)的公共事務(wù)，履行公共責(zé)任甚至將其私有財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)服務(wù)于公共事務(wù)來(lái)取得民眾的信賴。

地方精英官僚化使得其權(quán)威來(lái)源由自下而上變?yōu)樽陨隙?，地方精英不必再通過(guò)地方社會(huì)的承認(rèn)，就可以獲得來(lái)自官方的自上而下的科層制權(quán)威。地方精英的官僚化深刻改變了地方社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)，逐漸將地方精英從地方利益共同體中剝離出來(lái)，降低了他們對(duì)地方社會(huì)的依賴，導(dǎo)致地方精英與地方社會(huì)利益一致性弱化，原先由共同利益連接的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)瀕于瓦解，建立在利益認(rèn)同基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)鄉(xiāng)里社會(huì)的信任模式也隨之瓦解。

可以說(shuō)，近代歷史上“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”并沒(méi)有正面危及地方體及其權(quán)力中心的存在，而是改變了卷入地方事務(wù)的原精英的身份，使其成為為官制服務(wù)、并被官制支持的基層組織。這大大改變了基層權(quán)威原本向下的權(quán)力基礎(chǔ)，迅速弱化了與地方社會(huì)的利益關(guān)聯(lián)。

地方精英的官僚化，擴(kuò)展了自身的權(quán)力空間和范圍，同時(shí)也改變了地方權(quán)威的利益依賴、服務(wù)對(duì)象以及行為動(dòng)機(jī)。權(quán)威來(lái)源的變化導(dǎo)致晚清以來(lái)傳統(tǒng)地方精英開(kāi)始從過(guò)去的“道德權(quán)威”向“官授權(quán)威”轉(zhuǎn)變?！暗赖聶?quán)威”的淡化導(dǎo)致新的“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)”“掠奪型經(jīng)紀(jì)”應(yīng)運(yùn)而生，逐漸取代傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，壟斷了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系渠道，游走于國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)的碑隙之中，并利用國(guó)家的名義巧取豪奪、中飽私囊，使得鄉(xiāng)村社會(huì)陷入國(guó)家和掬客的雙重盤剝之中。[9](24)內(nèi)卷化”徹底瓦解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)里社會(huì)地方精英的信任基礎(chǔ)，也破壞了國(guó)家在基層的權(quán)力合法性基礎(chǔ)。

二、建國(guó)初期(1949～1958)：信任基礎(chǔ)的多元化

新中國(guó)成立后，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層的有效政治整合以及重塑自身政治合法性信仰的雙重難題?？傮w來(lái)看，新中國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)從四個(gè)方面解決了自身的信任基礎(chǔ)問(wèn)題。新民主主義革命的勝利奠定了中共在建國(guó)后高度的政治合法性基礎(chǔ)；1950～1952年實(shí)施的土地改革保障了農(nóng)戶的生存權(quán)，滿足了農(nóng)民獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)需求，構(gòu)筑了基層政權(quán)公信力的利益認(rèn)同基礎(chǔ)；建國(guó)初期的民主建政措施，使得基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源建立在廣泛的公眾認(rèn)同基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了權(quán)威來(lái)源的社會(huì)化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)的推行以及對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人的崇拜不斷培育了農(nóng)民的集體主義和社會(huì)主義觀念，以取代傳統(tǒng)社會(huì)狹隘的宗族意識(shí)和民間信仰，從而培育了基層政權(quán)公信力的價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)。新民主主義革命的勝利結(jié)束了封建主義、帝國(guó)主義和官僚資本主義三座大山在中國(guó)的黑暗統(tǒng)治，建立了人民民主專政的新中國(guó)，標(biāo)志著舊中國(guó)一百多年屈辱和分裂的歷史從此結(jié)束。

“革命的勝利就是政黨政府的勝利”，[13](288)軍事革命的勝利在建國(guó)后得以順利轉(zhuǎn)化為各級(jí)新政權(quán)執(zhí)政的合法性資源，“沒(méi)有共產(chǎn)黨，就沒(méi)有新中國(guó)”成為全中國(guó)人民的集體共識(shí)?！皩?duì)于一個(gè)新生的革命政權(quán)來(lái)說(shuō)，其政治權(quán)威是穩(wěn)固的，部分是由于其民族主義和改革綱領(lǐng)所獲得的積極支持，部分是由于它已表明的軍事和政治的效率”。[14](100)革命時(shí)期獲得的政治認(rèn)同在建國(guó)后仍會(huì)維持一段時(shí)間，但這種由民族自豪感帶來(lái)的對(duì)新政權(quán)的積極支持是不可持續(xù)的。

因此，中共從1950年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革解除了傳統(tǒng)社會(huì)農(nóng)民與地主間不平等的人身依附關(guān)系，農(nóng)民無(wú)論在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治地位上都獲得了前所未有的自由和人格上的平等，農(nóng)民物質(zhì)生活的巨大改善和政治地位的翻身構(gòu)成了基層公眾對(duì)新政權(quán)強(qiáng)烈認(rèn)同和信任的來(lái)源。

土地改革成功地改變了鄉(xiāng)里社會(huì)原來(lái)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和階級(jí)力量對(duì)比，進(jìn)而改變了農(nóng)民對(duì)新政權(quán)的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。如同費(fèi)正清指出的：“土地改革，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的，是出于獲得財(cái)富的愿望，對(duì)于新生的人民政權(quán)來(lái)說(shuō)主要目標(biāo)是摧毀農(nóng)村地方精英傳統(tǒng)權(quán)力的合法性基礎(chǔ)?！盵15](653?656)

土地改革不僅表現(xiàn)為對(duì)土地資源進(jìn)行再分配再調(diào)整的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，更是一次對(duì)廣大農(nóng)民空前的政治動(dòng)員過(guò)程。中共在獲得巨大的組織動(dòng)員能力過(guò)程中，也不斷培育和塑造出自身的政治信任基礎(chǔ)。

“訴苦”是中共在土改運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員的一種重要策略，“訴苦”的政治功能在于塑造民眾的階級(jí)意識(shí)和堅(jiān)定的無(wú)產(chǎn)階級(jí)立場(chǎng)。土改中，中共派遣土改工作隊(duì)深入到農(nóng)村最基層，專門成立訴苦、翻身委員會(huì)、訴苦指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和組織功能。

中共進(jìn)行宣傳、組織和動(dòng)員的基本目的是要通過(guò)將民眾對(duì)以地主階級(jí)為代表的舊勢(shì)力的仇恨轉(zhuǎn)化為對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)的感激和認(rèn)同，以此將整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)納入國(guó)家權(quán)力體系的政治控制與管理軌道，徹底重塑國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)二者間的關(guān)系，完成現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)對(duì)基層的政治整合，催生出新的政治管理形式。

土地的重新分配則意味著新建立的農(nóng)村基層政權(quán)的合法化；地權(quán)則成為新政權(quán)與農(nóng)民之間的契約；階級(jí)路線的訂立表明新的基層政權(quán)開(kāi)始正式運(yùn)轉(zhuǎn)；土地改革成為一種群眾運(yùn)動(dòng)，本身也可以看作是新的國(guó)家政權(quán)對(duì)基層農(nóng)民進(jìn)行的一種政治訓(xùn)練，將其納入到嶄新的政治生活中去?？梢钥吹?，分配土地實(shí)在不是土地革命的主要任務(wù)。土地革命的主題不在于土地，而在于舊政權(quán)的摧毀和新政權(quán)的重建。[16]

因此，土地改革是建國(guó)初期的一次政治大動(dòng)員，具有經(jīng)濟(jì)與政治雙重意義。土改變革了延續(xù)千年的封建土地剝削制度，使農(nóng)民第一次真正擁有了土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的獨(dú)立，其經(jīng)濟(jì)意義在于成功地構(gòu)筑了公眾對(duì)新政權(quán)政治認(rèn)同的利益基礎(chǔ)。在激烈的反封建斗爭(zhēng)中，土改運(yùn)動(dòng)使農(nóng)民的政治覺(jué)悟和政治熱情高漲，培養(yǎng)了農(nóng)民政治參與的意識(shí)和能力，“訴苦”運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展成功地塑造了農(nóng)民的國(guó)家與集體觀念，國(guó)家權(quán)力得以全面滲透至鄉(xiāng)村社會(huì)并獲致自身的政治信任基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立后，人民民主建政思想在農(nóng)村基層政權(quán)各項(xiàng)建設(shè)過(guò)程中表現(xiàn)的尤為明顯。土改完成后，農(nóng)村基層政權(quán)組織開(kāi)始了以普選為中心的民主建政建設(shè)。建國(guó)初期，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)主要存在兩種組織體制；一是在縣以下設(shè)立區(qū)和村兩級(jí)政權(quán)，由區(qū)、村人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生區(qū)和村政府；另一種是實(shí)現(xiàn)區(qū)、鄉(xiāng)建制。在縣下面設(shè)立區(qū)公所作為縣的派出機(jī)構(gòu)，區(qū)公所下再設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，通過(guò)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府，村一級(jí)不再設(shè)立政權(quán)組織。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村基層政權(quán)最大的特點(diǎn)在于它是由人民直接選舉代表管理的政權(quán)，它的全體代表是鄉(xiāng)基層政權(quán)的主體。由于鄉(xiāng)建制的規(guī)模較小，每個(gè)鄉(xiāng)(行政村)少則 1 500居民，多則3 000居民，便于人民直接參政和監(jiān)督，密切了政府和公眾的聯(lián)系。

按照民主建政的原則，農(nóng)民通過(guò)民主選舉的方式選出自己的代表組成代表機(jī)關(guān)來(lái)行使權(quán)力。農(nóng)民不僅可以通過(guò)選舉的方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)任職務(wù)，還可以通過(guò)參加共青團(tuán)、婦聯(lián)、合作社等群眾性組織參與到基層政權(quán)各項(xiàng)輔助性工作當(dāng)中。如果對(duì)人民代表的工作不滿意，農(nóng)民可以按照法定程序隨時(shí)撤換自己所選出的人民代表，還可以通過(guò)各種群團(tuán)組織、列席會(huì)議等方式對(duì)政府工作提出批評(píng)、改進(jìn)意見(jiàn)。直接選舉產(chǎn)生人民代表，由其組成政權(quán)機(jī)關(guān)并行使權(quán)力的方式，充分體現(xiàn)了廣大人民群眾當(dāng)家作主的地位，代表們能夠把群眾的意見(jiàn)反映到政府工作中去，也能夠?qū)⒄恼呔駛鬟_(dá)到群眾中去，從而提升了政府與群眾之間的信任度。

民主建政原則的政治意義在于其改變了以往基層政權(quán)權(quán)力自上而下的上級(jí)人民政府委派的產(chǎn)生方式，建立健全了權(quán)力來(lái)源與運(yùn)作所遵循的規(guī)則和程序，使基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源建立在自下而上廣泛的民意基礎(chǔ)上。民主建政原則強(qiáng)調(diào)人民在基層治理中的主體性，將基層民主建設(shè)從狹隘的“選舉代議”拓展到以“決策參與”為中心的基層治理全過(guò)程，并將這種民主化治理原則制度化為基層公眾參與決策的日常體制，從而解決了基層政權(quán)權(quán)力來(lái)源的合法性認(rèn)同問(wèn)題。

建國(guó)初期基層政權(quán)的民主建政原則更多的是一種直接民主，民眾通過(guò)平等、公開(kāi)和有效的政治參與途徑參與到基層政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，直接行使民主管理的權(quán)利，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的主人翁地位。直接民主權(quán)利的行使增強(qiáng)了基層公眾影響基層治理和決策能力的信心，從而提升了基層公眾的政治效能感。政治效能感的提升進(jìn)一步激發(fā)了基層公眾政治參與的熱情，密切了基層政權(quán)組織與公眾間的聯(lián)系，同時(shí)也增強(qiáng)了雙方的政治信任程度。

新中國(guó)成立后，中共在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域進(jìn)行了大力改造，不斷灌輸和強(qiáng)化公眾的社會(huì)主義信念和集體主義觀，以獲取在價(jià)值層面的持久認(rèn)同。農(nóng)村基層紛紛建立起民兵、婦聯(lián)、兒童團(tuán)、互助組、農(nóng)會(huì)及最重要的黨支部作為政治社會(huì)化的主要組織機(jī)構(gòu)，采取多元化的宣傳方式包括文化教育、文藝表演、集會(huì)宣講、口號(hào)標(biāo)語(yǔ)、典型示范等等，深入田間、家庭，利用吃飯、乘涼、晚間休息等空隙時(shí)間，開(kāi)小組會(huì)、漫談會(huì)，并進(jìn)行個(gè)別交談和訪問(wèn)。目的是以各種易于理解的形式向民眾傳播和灌輸集體觀念與社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，說(shuō)服民眾予以接受并內(nèi)化為自身的價(jià)值信仰。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的整合，更是通過(guò)生產(chǎn)資料所有制和生產(chǎn)方式的變革消解了農(nóng)民傳統(tǒng)的家族觀念和宗族意識(shí)，塑造和強(qiáng)化了農(nóng)民集體主義觀。此外，以毛澤東為代表的具有超凡魅力的領(lǐng)袖權(quán)威，在建國(guó)后也順利轉(zhuǎn)化為基層公眾對(duì)新政權(quán)高度認(rèn)同的信任來(lái)源。

三、人民公社(1958～1983)：威權(quán)信任關(guān)系的迷信與解體

人民公社是在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社基礎(chǔ)上聯(lián)合起來(lái)的，將基層政權(quán)機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)人民委員會(huì))和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(社管理委員會(huì))合為一體，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)、全社各種事務(wù)的政社合一的組織。從組織形態(tài)來(lái)看，人民公社是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化為一體的全能主義治理結(jié)構(gòu)，既是農(nóng)村的基層政權(quán)組織單位又是一種互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織。

“全能主義”(Totalism)表述的是一種“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)地、無(wú)限地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域”的政治形態(tài)。[17](69)

集體化后的農(nóng)民，喪失了基本的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，被編入不同的社隊(duì)，成為依附集體的一分子。對(duì)于社員而言，其所有的生產(chǎn)與分配活動(dòng)完全由社隊(duì)組織安排，個(gè)人沒(méi)有自主權(quán)。公社時(shí)期實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度和口糧供給制度，因而對(duì)個(gè)人具有強(qiáng)大的控制能力，社員沒(méi)有退出的權(quán)利和自由，被牢牢地束縛在鄉(xiāng)土之上。各地公社分別以生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、公社為單位組成連、營(yíng)和團(tuán)組織，按照“組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”的要求，推行軍事化管理。

公社體制使得國(guó)家權(quán)力史無(wú)前例地滲透和支配社員的日常生活并成功地將廣大農(nóng)民整合進(jìn)高度集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。人民公社推行的強(qiáng)制性公共生活和集體生產(chǎn)方式迅速瓦解了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式與家族勢(shì)力，血緣與地緣的差異被磨滅，用強(qiáng)力弱化了農(nóng)民對(duì)家族和地方的認(rèn)同并以此重新建構(gòu)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

因此，公社時(shí)期的國(guó)家與社會(huì)完全是同構(gòu)的關(guān)系，社會(huì)的自主性完全湮沒(méi)在強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力滲透之中，國(guó)家與社會(huì)之間是無(wú)邊界的，呈現(xiàn)出社會(huì)國(guó)家化的社會(huì)形態(tài)。

公社體制下，政黨與國(guó)家權(quán)力高度一體化，政治權(quán)力的滲透具有全面性，自上而下對(duì)社會(huì)活動(dòng)的方方面面進(jìn)行控制和支配，社會(huì)運(yùn)行主要按照計(jì)劃指令的方式進(jìn)行；政治參與多通過(guò)聲勢(shì)浩大的社會(huì)政治動(dòng)員方式開(kāi)展，意識(shí)形態(tài)上政治激情成分居多而非理性有序。

公社體制追求絕對(duì)平均主義的分配制度，實(shí)際上忽視了農(nóng)民個(gè)體的利益需求，破壞了社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力機(jī)制，導(dǎo)致勞動(dòng)貢獻(xiàn)與勞動(dòng)價(jià)值的背離；①高度集體化和計(jì)劃化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，過(guò)于單一的公社所有制嚴(yán)重地制約了農(nóng)民的自主性和發(fā)展的多樣性，壓抑了農(nóng)民的創(chuàng)造熱情，不可避免地削弱了農(nóng)民對(duì)基層治理體制的政治認(rèn)同度，也注定這種“政社合一”的全能主義治理結(jié)構(gòu)不可能為鄉(xiāng)村社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。

公社時(shí)期，中共在基層廣泛采取“樹(shù)典型”“大字報(bào)”“山歌”“漫畫”等多樣、靈活性的意識(shí)形態(tài)傳播方式并輔以政治批斗和階級(jí)斗爭(zhēng)的政治動(dòng)員手段來(lái)強(qiáng)化農(nóng)民的集體意識(shí)。

總的來(lái)看，公社時(shí)期意識(shí)形態(tài)的政治社會(huì)化，多借助反復(fù)的政治運(yùn)動(dòng)、階級(jí)斗爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)制裁等強(qiáng)制方式來(lái)清除異己意識(shí)形態(tài)以確保農(nóng)民的思想被高度統(tǒng)合進(jìn)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)中。這種政治社會(huì)化是以排他性為目標(biāo)的，以此來(lái)培育高度集中統(tǒng)一的社會(huì)主義鄉(xiāng)村政治文化。這種以高度集體主義為主要內(nèi)容的政治文化傳播，通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)的方式對(duì)異己的價(jià)值觀進(jìn)行取締，使整個(gè)社會(huì)處于高壓之下，不斷集權(quán)化和政治化。

因此，公社時(shí)期人們表現(xiàn)出較強(qiáng)的集體歸屬與社區(qū)認(rèn)同，從根本上說(shuō)，是基于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的生存依賴和行政強(qiáng)權(quán)的服從而已，并不是人們獨(dú)立和自由選擇的結(jié)果。公社制下的社員既沒(méi)有“退出權(quán)”，也沒(méi)有“喊叫權(quán)”，他們留在體制內(nèi)不是出于對(duì)集體的忠誠(chéng)，而是因?yàn)閯e無(wú)選擇。在經(jīng)濟(jì)與政治雙重強(qiáng)力下形成的國(guó)家與農(nóng)民的庇護(hù)-依附關(guān)系，使得農(nóng)民對(duì)所屬的集體組織喪失了事實(shí)上的“選擇權(quán)”和“退出權(quán)”，從而強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)國(guó)家倡導(dǎo)集體主義的認(rèn)同。社員雖然在“當(dāng)家作主”的政治口號(hào)下，被廣泛動(dòng)員起來(lái)，表現(xiàn)出了極高的政治熱情，但對(duì)公社體制更多是一種敬畏的心理而不是一種發(fā)自內(nèi)心的政治認(rèn)同，這種消極政治認(rèn)同心理體現(xiàn)的是一種強(qiáng)力的結(jié)果而不是政治合法性意義上的權(quán)威—服從的關(guān)系。

公社時(shí)期，農(nóng)村普遍存在的“瞞產(chǎn)私分”和磨洋工現(xiàn)象，表面上看是農(nóng)民“損公利己”的自私行為，但背后卻有深厚的社會(huì)根源，是農(nóng)民用自己特有的弱者武器來(lái)表達(dá)對(duì)這種威權(quán)體制的不信任。

不可否認(rèn)的是，在早期，廣大社員對(duì)一大二公、高度平均的公社體制是持有很高政治認(rèn)同度的。公社體制要實(shí)現(xiàn)“均平”和“大同”的理想契合了幾千年來(lái)農(nóng)民追求樸素平均主義理想的民眾心理。古代《禮運(yùn)?禮記》中所描繪的美好“大同”社會(huì)是中華民族幾千年來(lái)不變的夢(mèng)想，與傳統(tǒng)儒家思想一脈相承，形成悠久而深厚的歷史傳統(tǒng)和文化沉淀。從鐘相、楊么的“等貴賤、均貧富”到李闖王的“均田免糧”，從太平天國(guó)的“天朝田畝制度”到康有為的“大同書”，乃至孫中山的“民生主義”無(wú)不體現(xiàn)對(duì)“均平”“大同”理想的追求。因此，公社口號(hào)一經(jīng)提出，便很快從政治主張變?yōu)檎维F(xiàn)實(shí)，除了與毛澤東個(gè)人魅力權(quán)威影響推動(dòng)以外，民眾的共識(shí)心理則是重要的社會(huì)基礎(chǔ)。

總的來(lái)看，公社體制利用強(qiáng)力將農(nóng)民改造為統(tǒng)一的社員身份，并加以灌輸高度的集體主義與絕對(duì)平均主義觀念，表面上體現(xiàn)了人們對(duì)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的樸素理解和美好的革命愿望，但這種威權(quán)體制下形成的強(qiáng)力政治認(rèn)同是脆弱和不可持續(xù)的，壓抑了農(nóng)民個(gè)體差異性的利益需求，也注定了信任關(guān)系最終走向解體。

四、鄉(xiāng)政村治(1983—)：信任危機(jī)的隱憂

公社體制瓦解后，原先以公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織體系逐漸為“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)所替代，鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)包括鎮(zhèn)政權(quán)是國(guó)家依法在農(nóng)村設(shè)置的最基層的正式政權(quán)組織，村民委員會(huì)不再作為國(guó)家的一級(jí)政權(quán)組織而是農(nóng)村基層群眾自治組織存在并依法自治，實(shí)行民主選舉、決策、管理和監(jiān)督。

總的來(lái)看，這一階段農(nóng)民對(duì)黨和政府的公信力是持有很高認(rèn)同度的，但對(duì)各層級(jí)政權(quán)組織的信任程度是有區(qū)分的，政府層級(jí)自上而下呈現(xiàn)遞減的結(jié)構(gòu)分布，中央的威信最高，省次之，再次到市、縣，鄉(xiāng)村一級(jí)組織信任度最低。②

構(gòu)成削弱這一時(shí)期基層政權(quán)信任基礎(chǔ)的因素主要有三方面：一是治理結(jié)構(gòu)變遷所導(dǎo)致的基層政權(quán)與公眾利益實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)度的弱化；另一方面，市場(chǎng)化進(jìn)程中小農(nóng)的價(jià)值認(rèn)同日益理性化；再次，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化架空了基層民主政治的實(shí)質(zhì)，削弱了公眾對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的政治認(rèn)同度。

“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)使得鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)始從全能主義的行政管制中解放出來(lái)。村民委員會(huì)是群眾自治的組織而不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)—村關(guān)系從行政領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，并依法享有對(duì)村莊范圍內(nèi)公共事務(wù)的自治權(quán)?；鶎庸姅[脫了強(qiáng)制性的公共生活和集體生產(chǎn)方式，開(kāi)始在基層治理過(guò)程中獲得較大的自主性。絕對(duì)平均主義分配制度和準(zhǔn)軍事化管理方式的廢除使得基層政權(quán)組織對(duì)鄉(xiāng)村資源的全能性控制和分配權(quán)力的優(yōu)勢(shì)逐漸喪失，對(duì)鄉(xiāng)村的整體控制和動(dòng)員能力也在逐漸降低。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施恢復(fù)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)，擺脫了集體化的生產(chǎn)方式束縛而成為獨(dú)立自主的生產(chǎn)者，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷流通政策的取消使得農(nóng)民可以自主支配農(nóng)產(chǎn)品的利益分配并通過(guò)市場(chǎng)化的方式最大程度地獲取經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)組織與農(nóng)民過(guò)去賴以存在的稅費(fèi)征繳關(guān)系已不復(fù)存在，基層政權(quán)組織的資源配置功能與農(nóng)民個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)度不斷降低，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)更多依賴于市場(chǎng)化的途徑以及國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的財(cái)政性補(bǔ)貼而并非基層政權(quán)組織行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源的分配，對(duì)基層政權(quán)組織的依賴性日益降低。利益基礎(chǔ)的獨(dú)立導(dǎo)致農(nóng)民集體主義觀念日益淡泊而逐漸成為具有獨(dú)立利益追求、個(gè)人主義至上的原子化小農(nóng)。

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層政權(quán)喪失了諸多配置資源的能力，包括物質(zhì)性資源(如三提五統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、對(duì)土地及其收益的調(diào)整)、人力資源(“兩工”的調(diào)用)、權(quán)威性資源(國(guó)家政策、意識(shí)形態(tài)、“七站八所”)和鄉(xiāng)土性資源(人情面子、地方權(quán)威)等。[18]此外，許多之前由農(nóng)村基層政權(quán)做的事、承擔(dān)的責(zé)任交給獨(dú)立的政府職能部門去做，職能部門因此分割、抽離了農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)力與基礎(chǔ)，農(nóng)村基層政權(quán)日益喪失通過(guò)調(diào)整鄉(xiāng)村資源的再分配來(lái)滿足基層公眾利益實(shí)現(xiàn)的能力。

與此同時(shí)，基層政權(quán)組織對(duì)農(nóng)民的利益依賴關(guān)系也日趨淡化，“村財(cái)鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的推行使得基層政權(quán)組織在經(jīng)濟(jì)上高度依賴于上級(jí)政府，甚至連村級(jí)組織人員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)也需要通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來(lái)保障，這就導(dǎo)致了基層政權(quán)組織與農(nóng)民之間喪失了稅改前因稅費(fèi)征繳而存在的利益相關(guān)性和依賴性，只需要搞好同上級(jí)政府關(guān)系就行了。

農(nóng)民與基層政權(quán)組織雙方經(jīng)濟(jì)利益獲取方式轉(zhuǎn)變的直接影響是基層政權(quán)組織日益喪失自身政治信任的利益認(rèn)同基礎(chǔ)，基層政權(quán)組織與農(nóng)民間的關(guān)系日漸淡化，村民對(duì)基層公共治理也因沒(méi)有利益相關(guān)性而失去參與的動(dòng)力。

稅費(fèi)改革后，雖然也有部分農(nóng)民有一定的政治訴求，但由于缺乏經(jīng)濟(jì)利益分配為后盾，農(nóng)民基層政治參與意識(shí)不強(qiáng)，興趣不大，政治冷漠心理較為明顯，從而間接導(dǎo)致對(duì)基層政權(quán)組織政治認(rèn)同度的不斷下降。另一方面，對(duì)于治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后基層出現(xiàn)一些新的政治訴求如加強(qiáng)基層政府公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作方式等，基層政權(quán)因自身財(cái)力基礎(chǔ)的局限以及上級(jí)以GDP為綱的績(jī)效考核體制而又無(wú)法予以很好滿足，這就更進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)基層政權(quán)的疏遠(yuǎn)感，基層政權(quán)組織“邊緣化”現(xiàn)象日益明顯。

因此，基層政權(quán)組織資源配置與公眾個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)度弱化，是農(nóng)村基層政權(quán)組織公信力降低，地位不斷邊緣化的功能性原因。

另一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，基層政權(quán)組織公信力的價(jià)值認(rèn)同資源也在日益流失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代傳媒的力量迅速地摧毀了農(nóng)民傳統(tǒng)的宗族、家族意識(shí)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主性的增強(qiáng)以及利益實(shí)現(xiàn)途徑的市場(chǎng)化共同瓦解了建國(guó)以來(lái)農(nóng)民高度的集體認(rèn)同感。

農(nóng)民的價(jià)值認(rèn)同正在經(jīng)歷從單一價(jià)值取向到多元價(jià)值取向、從集體本位到個(gè)體本位、從以政府主導(dǎo)為主到以市場(chǎng)主導(dǎo)為主的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在市場(chǎng)化的沖擊下，農(nóng)民的價(jià)值認(rèn)同遭遇了傳統(tǒng)與現(xiàn)代多元價(jià)值觀的激勵(lì)碰撞。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、宗法觀念逐漸被商品經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)所取代；公社時(shí)期單一的集體主義價(jià)值觀與崇尚道德精神取向逐漸讓位于個(gè)人主義與物質(zhì)利益至上原則。對(duì)利益的追求成為農(nóng)民價(jià)值認(rèn)同變遷的主導(dǎo)因素，農(nóng)民作為利益主體的自主性日益增強(qiáng)，利益意識(shí)不斷被喚醒和強(qiáng)化，在處理個(gè)人與集體、公與私以及義利關(guān)系等問(wèn)題上的價(jià)值取向逐漸由過(guò)去的道德杠桿轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)利益杠桿為主，利益關(guān)系成為人們結(jié)成社會(huì)關(guān)系的主要出發(fā)點(diǎn)。

農(nóng)民價(jià)值認(rèn)同的變遷本質(zhì)上是農(nóng)民價(jià)值取向不斷理性化的過(guò)程，也是農(nóng)村現(xiàn)代化和市場(chǎng)化發(fā)展的必然產(chǎn)物，這可以從農(nóng)民對(duì)人際關(guān)系、集體意識(shí)、權(quán)威認(rèn)同等方面的變化反映出。農(nóng)民價(jià)值取向理性化使得約束農(nóng)民個(gè)體搭便車行為、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作的傳統(tǒng)道德力量的作用越來(lái)越微弱，農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位日益原子化，農(nóng)民間達(dá)成集體行動(dòng)需要更多依賴外部的資源和制度約束。農(nóng)民價(jià)值取向理性化的過(guò)程也是其集體主義觀念不斷淡化、村莊共同體內(nèi)聚力不斷降低的過(guò)程，農(nóng)村基層政權(quán)組織也因此日益面臨如何重塑其自身價(jià)值認(rèn)同的困境。

村民自治制度雖然開(kāi)啟了農(nóng)村基層治理民主化轉(zhuǎn)型的先河，但其自身仍存在諸多制度建設(shè)不足和運(yùn)行規(guī)范化問(wèn)題，一直沒(méi)有解決好以村黨支部(委員會(huì))為核心的行政權(quán)與村民委員會(huì)為主體的社會(huì)自治權(quán)二者之間的張力問(wèn)題?！皟晌睕_突時(shí)，黨支部由于有上級(jí)黨委、政府的支持以及歷史形成的慣性權(quán)威，在大多數(shù)時(shí)候還是占上風(fēng)的，以黨代治、黨治兼任現(xiàn)象較為普遍，使得黨支部在實(shí)際中架空了村委會(huì)的自治權(quán)力，村民自治淪落為一種擺設(shè)?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”使得村級(jí)組織喪失了財(cái)務(wù)的自主決策權(quán)，不得不依附于鄉(xiāng)級(jí)組織，鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)一步行政化。

鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化使得村民自治權(quán)利表面上得到了“貫徹”，但實(shí)際上被“架空”了。這種權(quán)利的實(shí)際虛置嚴(yán)重削弱了公眾對(duì)基層民主制度的政治認(rèn)同，導(dǎo)致公眾政治效能感的降低。政治效能感是一種個(gè)人認(rèn)為自己的政治行動(dòng)對(duì)政治過(guò)程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺(jué)。[19](187)阿伯巴克和沃克曾對(duì)政治效能感與政治信任關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)研究，發(fā)現(xiàn)在影響政治信任生成的諸多因素中，政治效能感是影響公眾政治參與和對(duì)政治系統(tǒng)信任的重要變量。[20]公眾政治效能感越強(qiáng)，政治參與的欲望也就越強(qiáng)烈，也越容易對(duì)政治系統(tǒng)產(chǎn)生好感和建立信任?；鶎庸婇L(zhǎng)期政治效能感低下容易滋生政治冷漠心理，對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，也因此喪失基層政治參與的熱情和動(dòng)力，與基層政權(quán)組織的距離進(jìn)一步疏遠(yuǎn)，對(duì)其信任度也在不斷弱化。

此外，鄉(xiāng)政村治治理結(jié)構(gòu)下基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置在某種程度上也削弱了公眾對(duì)基層政權(quán)的信任度。概括地說(shuō)，農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置把非政府組織“政府化”，共青團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)、村委會(huì)等本應(yīng)該屬于非政府組織(NGO)，但在實(shí)踐中，都被農(nóng)村基層黨委“一元化”了，與農(nóng)村基層政府“一體化”了，內(nèi)外不分。從信任關(guān)系的角度看，這種組織結(jié)構(gòu)有兩個(gè)弱點(diǎn)。一方面，站在農(nóng)民的立場(chǎng)看，他(她)們會(huì)覺(jué)得，本來(lái)應(yīng)該代表我們農(nóng)民群眾的非政府組織“都是你家的了”，在心理上，容易本能地產(chǎn)生不信任。另一方面，這樣的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)使得基層黨委與公眾之間失去了緩沖地帶，“第三領(lǐng)域”的緩沖功能被消解。當(dāng)農(nóng)村基層政權(quán)與公眾產(chǎn)生矛盾時(shí)，農(nóng)村基層黨委政府就必須直面人民，成為矛盾的焦點(diǎn)，且往往容易被當(dāng)作對(duì)立的角色來(lái)看待，引發(fā)信任危機(jī)。

五、小結(jié)

近代以來(lái)，國(guó)家政權(quán)建設(shè)成功地將國(guó)家權(quán)力從中央擴(kuò)展至地方各層級(jí)，舊日的國(guó)家政權(quán)、士紳和地主、農(nóng)民的三角關(guān)系被國(guó)家與農(nóng)民的新型雙邊關(guān)系所取代，地方權(quán)威的權(quán)威來(lái)源由地方社會(huì)上升至官方行政系統(tǒng)。國(guó)家政權(quán)空前深入鄉(xiāng)村社會(huì)的同時(shí)，卻并沒(méi)有有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的局部整合，解決自身的權(quán)力合法性基礎(chǔ)，建立起有效的政治認(rèn)同。

農(nóng)村基層政權(quán)公信力的信任基礎(chǔ)并不是抽象的而是具體的，基層政權(quán)組織必須有能力建立起地方性的利益共同體，從過(guò)去的管制與資源汲取轉(zhuǎn)向服務(wù)供給，建立服務(wù)型基層政權(quán)，使分散的小農(nóng)利益能夠通過(guò)政治或經(jīng)濟(jì)的途徑被高度相關(guān)化，只有提升基層政權(quán)與民眾間的利益關(guān)聯(lián)度，基層政權(quán)才有可能在強(qiáng)制之外獲得社會(huì)服從和信任的力量。同時(shí)，需要大力加強(qiáng)基層民主政治制度建設(shè)，建立起有效的制度認(rèn)同，基層民主制度的實(shí)質(zhì)就是要使基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源與運(yùn)行建立在廣泛的公眾授權(quán)基礎(chǔ)上，權(quán)力來(lái)源的變化強(qiáng)化了基層政權(quán)權(quán)威認(rèn)同的社會(huì)基礎(chǔ)以及責(zé)任關(guān)系和行動(dòng)邏輯?；鶎诱?quán)公信力的提升同樣有賴于重塑后集體化時(shí)代農(nóng)民的公共性和集體觀念，增強(qiáng)其地方共同體意識(shí)和認(rèn)同感，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化和社會(huì)流動(dòng)性所帶來(lái)的農(nóng)民價(jià)值認(rèn)同多元化與行動(dòng)單位日益原子化的沖擊。

注釋：

①人民公社時(shí)期的分配制度主要是實(shí)行供給制與工資制相結(jié)合的辦法，這是滋生平均主義的重要根源。供給制與工資制相結(jié)合的分配制度大體上可分為糧食供給制、伙食供給制和基本生活用品供給制三種形式。糧食供給制是人民公社時(shí)期各地普遍推行的方式，具體辦法是在公社預(yù)定分配給社員個(gè)人的消費(fèi)基金中，口糧部分按國(guó)家規(guī)定的留糧指標(biāo)統(tǒng)一撥給公共食堂，社員無(wú)代價(jià)地到公共食堂用飯，副食品部分仍由社員出錢負(fù)擔(dān)。伙食供給制就是對(duì)社員的糧、菜、油、鹽以及燒柴等一切伙食費(fèi)用實(shí)行包干，免費(fèi)供應(yīng)?；旧罟┙o制，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和社員的消費(fèi)情況確定供給范圍，實(shí)行吃、穿、住等用品的無(wú)償供應(yīng)，即各種各樣的所謂“包”。在實(shí)際的各大公社分配中，供給制占了公社收入的絕大部分，直接沖擊了具有按勞分配性質(zhì)的工資制，使得工資制形同虛設(shè)。供給制加工資制的普遍實(shí)施，滋生了平均主義和“搭便車”行為的泛濫，嚴(yán)重制約了基層群眾勞動(dòng)的生產(chǎn)積極性。詳見(jiàn)辛逸的“簡(jiǎn)論大公社的分配制度”，載《中共黨史研究》，2007年第3期。

②O’Brien(1996)在對(duì)華北地區(qū)農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的研究中，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民將中央政府看作是仁慈的化身，而基層政權(quán)多被表述成掠奪者的形象。Tianjian Shi(2001)對(duì)中國(guó)區(qū)域農(nóng)民政治認(rèn)同度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民政治認(rèn)同度呈現(xiàn)自上而下的遞減分布，中國(guó)農(nóng)民更為信任高層和中央政府而不是基層政府。LianJiang Li(2004)對(duì)中國(guó)三個(gè)省的農(nóng)民的問(wèn)卷調(diào)查研究表明，63.1%的研究對(duì)象認(rèn)為上面是好的，下面是壞的，并把這一現(xiàn)象表述為“差序政府信任”。 國(guó)內(nèi)學(xué)者郭正林(2004)在全國(guó)9個(gè)省區(qū)通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的方式對(duì)農(nóng)村干群關(guān)系和農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同心理進(jìn)行了量化研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村非集體化改革以來(lái)，農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出正式權(quán)威與非正式權(quán)威并存，正式權(quán)威影響不斷弱化的雙因子形態(tài)，農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同仍然是以親緣—血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的具有民間性和傳統(tǒng)性特點(diǎn)的非正式權(quán)威結(jié)構(gòu)，權(quán)威的認(rèn)同范圍局限于村落。中組部黨建所課題組(2005)開(kāi)展的當(dāng)前群眾對(duì)黨的各級(jí)組織的滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在回答“當(dāng)前，基層群眾特別是農(nóng)村群眾對(duì)黨的各級(jí)組織的信任情況”的問(wèn)題時(shí)，回答“對(duì)黨的各級(jí)組織都信任”“對(duì)黨的各級(jí)組織都不信任”“對(duì)黨中央信任，對(duì)地方(基層)黨組織不信任”“只對(duì)所在的地方(基層)黨組織信任”的分別占 32.47%、7.68%、53.67%和 6.57%。肖唐鏢、王欣(2010)在總結(jié)1999～2008年間在江西、江蘇、山西、重慶、上海五省市六十個(gè)村莊的四次歷時(shí)性調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步驗(yàn)證了農(nóng)村基層群眾對(duì)不同層級(jí)政府的信任度是逐級(jí)遞減的。類似的發(fā)現(xiàn)也被眾多其他學(xué)者的研究所佐證，如Bernstein and Lü，2000；Zhengxu Wang，2004；Ethan Michelson，2008；于建嶸，2005；胡榮，2007等等。

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