劉春湘，姜耀輝

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

本世紀初，建設服務型政府的實踐開始在各級地方政府展開，并取得了一些令人矚目的成果。溫家寶強調(diào)：“我們要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”經(jīng)人大批準建設服務型政府成為國家意志。然而，由于未能完全擺脫傳統(tǒng)管制型模式的束縛，服務型政府出現(xiàn)背離宗旨的異型發(fā)展局面。為確保服務型政府建設免于偏離正確的軌道，需要來自社會領域的緊密配合。如果沒有非政府組織的發(fā)展與積極參與，服務型政府將會是可望難及的海市蜃樓。在社會轉(zhuǎn)型與社會矛盾凸顯的關鍵時期，我們必須創(chuàng)造條件，推動非政府組織快速、健康發(fā)展，不斷提升其參與能力，為服務型政府建設提供良好的民生和社會環(huán)境。因此，在多元合作治理的背景下，建設服務型政府要正確處理好政府與非政府組織的關系，努力促使雙方優(yōu)勢互補，共同合作，

形成合力，加快推進服務型政府建設的進程。

一、服務型政府建設需要非政府組織參與

服務型政府把為人民提供公共服務和物品，促進社會穩(wěn)定和諧作為政府存在、運行、發(fā)展的基本前提和宗旨[1]。它是在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔服務責任的政府[2]。由于政府提供公共服務的有限性，因此需要社會管理主體的多元化。作為公民自治力量重要載體的非政府組織，它能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢為實現(xiàn)公民與政府的良性互動搭橋架梁，成為政府的重要合作伙伴。服務型政府是以公民服務為導向的參與式政府，公民與政府的良性互動是建設服務型政府的基礎。

建設服務型政府意味著摒棄管制型政府，破除“全能政府”神話，相信政府的有限性。政府管制是國家權力根據(jù)一定的規(guī)則和程序?qū)€人或組織施加某種程度的影響和控制。作為政府管理社會、經(jīng)濟事務的一種工具，管制是政府有效管理的必要手段，因此服務型政府并不排斥管制，然而，管制必須服從于為人民服務的宗旨。如果將管制泛化，將手段視為目標，就有蛻化為管制型政府的危險。管制型政府具有高度集權、管制常態(tài)化、命令行政等特征，容易造成政府權力的急劇膨脹，社會活力無法彰顯而形式主義盛行。服務型政府雖不排除使用管制工具，但其使用目的是為了更好地維護和增進公共利益，這決定了政府的權力是適度的，政府職能是有限的而非包攬一切；政府責任有限，政府不應該也不可能承擔一切責任；同時，政府規(guī)模和成本也是有限的。正如 B·蓋伊·彼得斯所說：“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應用所有的工具?！盵3]因此，服務型政府建設需要非政府組織的積極參與，政府應當將工作重心由“權力”轉(zhuǎn)向“責任”，由“管制”轉(zhuǎn)向“服務”，對于自己不該管，也管不好的事，應當下放給非政府組織，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的空間。

學術界多數(shù)學者接受美國約翰—霍普金斯大學薩拉蒙教授關于非政府組織具有五種特征(組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性[4])的觀點。非政府組織以提供公共服務為其核心角色，與此同時具有推進民主政治，維護特定群體利益尤其是弱勢群體利益的功能，能夠分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會的和諧與穩(wěn)定。服務型政府以公民為本位，強調(diào)政府與公民的良好互動與合作，但是這種合作必須依賴一定的組織載體來發(fā)揮政府與公民之間的中介橋梁的作用。代表公民利益的非政府組織的存在恰好解決了政府與公民之間交易成本高的問題，突破了公民個人因為時間、物質(zhì)、能力、精力等的局限性，為實現(xiàn)彼此合作提供了條件。非政府組織作為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的重要動力源泉[5]，其作用也不容小覷。

非政府組織在服務型政府建設中的作用主要體現(xiàn)在：構筑和維持社會網(wǎng)絡，培育公民參與的互助協(xié)作精神和社會責任感，從而提升政府公共服務的供給效率，推動政府理念由“政府本位”向“公民本位”的回歸；表達與整合民眾利益，為政府決策反映民意提供依據(jù)，增強政府對公民需求的回應性；有效監(jiān)督政府，非政府組織的發(fā)展不僅將政府和政府官員置于公民的監(jiān)督之下，而且使公民的監(jiān)督具有組織化的保證，能夠確保服務型政府建設不致偏離法治化、民主化道路；提供公共服務，作為政府的合作伙伴，非政府組織在直接提供公共服務方面有著獨特的優(yōu)勢，成為政府公共服務供給的有益補充；非營利性，使命感強，能夠把公平和效率有機地結合起來；服務方式靈活，專業(yè)人才聚集，提供的服務能滿足不同公民、不同層次的需求；貼近基層群眾和成本低效率高等優(yōu)勢[6]。

二、非政府組織參與服務型政府建設的潛在趨勢

(一) 非政府組織參與地位由補充助手到合作伙伴

一直以來，政府都把非政府組織的參與理解為“發(fā)動群眾”，即通過非政府組織將政府的意圖有效地傳達下去，并通過非政府組織的動員使政策得到更好地執(zhí)行，以提高政府行為績效，實現(xiàn)社會公眾對政府的認同。非政府組織在某種意義上確實有“發(fā)動群眾”的功能，起到了政府的補充助手作用。但隨著非政府組織力量的壯大，尤其是其相對優(yōu)勢的發(fā)揮——促進政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)型，其作為進行公共治理、代表公共利益和實現(xiàn)公共價值的獨立社會主體地位也逐漸得到認可。同時，隨著政府對“參與”內(nèi)涵的深入理解，政府也開始有意識地與非政府組織合作。

伴隨著政府的職能轉(zhuǎn)移和權力下放，服務型政府逐漸從直接控制的領域退出來，將那些以社會自治方式可以完成的事情，轉(zhuǎn)給非政府組織處理，從而為非政府組織發(fā)展提供了廣闊的生存和發(fā)展空間，營造了寬松的行政環(huán)境。而非政府組織的發(fā)展也為政府職能轉(zhuǎn)變的深化提供了社會支撐和外在推力。政治國家與非政府組織通過合作、協(xié)商，確立和認同共同的目標，來實施對公共事務的管理和公共服務的供給，只有這樣才能最大限度地推動社會發(fā)展。政府與非政府組織的平等合作關系實質(zhì)上反映了“政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)”。由于政府的公共服務供給能力有限，全社會的公共需求難以得到滿足，目前在公共服務領域政府與非政府組織的合作十分明顯，非政府組織作為政府合作伙伴地位突顯，雙方的合作范圍幾乎覆蓋了公共服務的各個領域，并朝著公共政策領域方向延伸發(fā)展。

當然，現(xiàn)實中基于資源優(yōu)勢和權力優(yōu)勢，服務型政府在社會管理和公共服務供給中仍處于主導地位。從政府的角度出發(fā)，非政府組織更多的是作為承載政府轉(zhuǎn)移職能和提供公共服務的補充助手，但不可否認，政府已認識到非政府組織強大的專業(yè)化優(yōu)勢和在社會服務中的積極作用。隨著非政府組織的不斷發(fā)展，它將和市場、政府形成一個“金三角結構”，三者相互制衡，相互依存，整個社會將在這個三元結構下形成發(fā)展、治理、服務三位一體的功能系統(tǒng)。

(二) 非政府組織參與范圍由社會邊緣到政治中心

從目前非政府組織參與的情況看，非政府組織的社會參與較多，但是政治參與較少。非政府組織參與的領域是政治敏感性低，權力和利益含量低的社會邊緣領域。這些領域主要涉及環(huán)境保護、文化教育、扶貧開發(fā)和社會服務等。從一定意義上講，目前政府開放非政府組織參與領域是基于適應政府管理體制方面的自我改革和出于轉(zhuǎn)嫁治理危機的考慮[7]。

非政府組織的非均衡參與，源于計劃經(jīng)濟下管制型政府對社會事務統(tǒng)包統(tǒng)攬的舊格局的慣性作用，也與非政府組織自身在長期處于政府的嚴格管理和控制之下社會參與能力不足直接相關。這種非均衡參與格局既與服務型政府建設要求相悖，也不利于服務型政府建設的推進。服務型政府追求善治政府與公民合作管理公共事務并達到最佳狀態(tài)。顯然，參與式治理是服務型政府建設題中應有之義。我國政府在從統(tǒng)治到管理再到治理的過程中，非政府組織由社會邊緣走向政治中心，其參與范圍將會突破傳統(tǒng)的文體娛樂、治安維護、低碳環(huán)保和社會互助等傳統(tǒng)的社會領域，通過各種方式影響政府公共政策的決策和執(zhí)行，從而在公共政策中體現(xiàn)多元利益集團的價值，促使決策的公共合理性和執(zhí)行的公正合法性，督促政府責信的實現(xiàn)。由提供公共服務到參與公共決策，由社會領域到政治領域，體現(xiàn)了代表公民權力的非政府組織和代表著行政權力的政府在社會管理能力上的相互嵌合的特點，擴大了非政府組織的參與范圍和生存空間。

(三) 非政府組織參與面臨的機遇和挑戰(zhàn)由潛藏到凸顯

非政府組織在中國社會尚處在發(fā)展的起步階段，普遍規(guī)模偏小，力量偏弱，公信力不強，社會資源占用量和社會影響力有限，在區(qū)域社會、經(jīng)濟和文化建設中的總體功能體現(xiàn)還不明顯。同時由于缺乏長遠的發(fā)展規(guī)劃，非政府組織與政府之間以及非政府組織之間缺乏必要的協(xié)作，大部分都處于一種“單打獨斗”的隔裂狀態(tài)，因此，非政府組織的生存發(fā)展空間和面臨的參與機會和挑戰(zhàn)都受到了一定的限制。

隨著服務型政府建設進程的大力推進，非政府組織迎來了重大的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。首先，政府職能轉(zhuǎn)變，為非政府組織帶來了政府部門讓渡的重要公共資源和社會管理職能，為非政府組織在提供公共服務，表達利益訴求，倡導公共政策和參與社會管理過程中提供著更多的機會。其次，各級政府在改革實踐中不斷探索和創(chuàng)新同非政府組織的合作模式，正在試點推廣的事業(yè)單位改革將更多參照和借鑒非政府組織的管理制度和運行機制[8]。再次，法律法規(guī)的不斷健全完善，民眾謀求社會公正、倡導民主自由的自治意愿和結社熱情日益高漲，互聯(lián)網(wǎng)和通信技術的發(fā)展拓展了民眾利益表達途徑，進而為非政府組織的發(fā)展帶來更加廣闊的生存發(fā)展空間和機遇。但與此同時，非政府組織的參與過程也將面臨更加艱巨復雜的困難和問題，例如現(xiàn)行內(nèi)部制度構造和治理能力尚顯不足，外部生長環(huán)境尤其是法律政策環(huán)境亟待改善，社會體系的支持力度不強，自我管理和參與合作能力也有待加強，這些問題都對非政府組織的健康快速發(fā)展提出了巨大的挑戰(zhàn)。

三、非政府組織參與服務型政府建設的能力要點

(一) 公共服務能力

高效政府是服務型政府建設的一個重要目標，政府和非政府組織在提供公共服務上的優(yōu)勢互補，整體局部相配合，形成相互督促的發(fā)展兩翼，更能提高公共服務的效益。因此，非政府組織必須能夠?qū)ι鐣蓡T提供一定標準的公共服務。非政府組織的服務能力直接決定其能否提供令公眾滿意的高品質(zhì)高水平的公共服務，主動向公眾表明作為政府平等合作伙伴的正當性。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，社會利益日益多元化，社會階層分化凸顯，人們對公共服務的要求不僅越來越高，而且日益多樣化、差異化。汪玉凱認為政府公共服務能力包括公共服務的決策能力，公共服務的投入能力，以及公共服務的提供能力?？紤]到非政府組織與政府的共性與特殊性，本文認為適應時代要求的非政府組織服務能力主要應體現(xiàn)在以下三方面：第一，公共服務的決策能力。公共服務決策能力充分利用其能夠深入基層，貼近社會弱勢群體的優(yōu)勢，把握時代的脈搏，洞察公眾多樣化的新需求，并為滿足這些需求尋求解決的方案，做出合理的公共服務決策。第二，資源動員能力。非政府組織的公共服務能力與它的資源動員能力有關，在其它條件不變的情況下，組織所獲得的資源數(shù)量決定組織的服務能力。非政府組織具有并行不悖的資源動員開發(fā)系統(tǒng)和服務提供系統(tǒng)。為有效提供公共服務，非政府組織需要投入大量的人力、財力等組織資源從事募款，動員與開發(fā)資源。一般而言，非政府組織的資金主要來自政府資助、企業(yè)或個人捐贈、境外資助，而人力資源需要與企業(yè)在同一人才市場上競爭[9]。第三，資源整合能力。資源的整合同樣不可忽視，斯科特認為，組織從來就不會自動地凸現(xiàn)出來，它需要資源的聚集和利用，這些資源包括物質(zhì)、能量、信息和人員等[10]。在此種意義上，任何非政府組織都是一定內(nèi)外資源的集聚地，既包括組織的員工、志愿者、資金及設備等有形資源，也包括組織的結構、資源網(wǎng)絡、管理能力等無形資源。組織最重要的并非占有多少資源，而在于將這些資源有效整合，轉(zhuǎn)化為組織的行動能力。

(二) 政策倡導能力

政策倡導指非政府組織是在政治、經(jīng)濟和社會系統(tǒng)和制度內(nèi)將其成員的利益訴求傳達給政府決策方，提出建議，影響公共政策和公共資源分配決策的過程。作為政府和企業(yè)之外的謀求公共利益提供公共服務的獨立主體，非政府組織所扮演的倡導者角色不容忽視，正如薩拉蒙所說：“該部門的倡導功能也很重要，包括發(fā)現(xiàn)被忽視了的問題并提請公眾的關心、保護基本人權、幫助人們就各種各樣的社會、政治、環(huán)境、民族、社區(qū)的利益和關注暢所欲言?！盵11]誠然，非政府組織具有智囊團、思想庫的功能，積極與政府有關部門溝通協(xié)調(diào)，參與涉及服務型政府的決策、論證咨詢，為政府的宏觀決策和微觀政策提供必要的智力支持。同時，政策倡導是以非政府組織作為載體的公民權力的表達機制，它體現(xiàn)了各種利益團體的不同價值取向，通過多元利益主體的表達和參與治理，使得公共政策在各方博弈過程中體現(xiàn)各種社會力量的均衡。顯然，政策倡導有利于社會網(wǎng)絡聯(lián)結和公共服務的供給，擴大公民民主參與。

政策倡導能力是非政府組織的核心能力之一，反映非政府組織透過政策倡導所發(fā)揮的影響力，體現(xiàn)非政府組織能否以一種合乎道德、透明而有效的方式表達組織的信仰和意愿，推動相關法律的修改及公共政策的調(diào)整、鼓勵參政議政，追求政治、經(jīng)濟、社會大環(huán)境的變遷。由于政策倡導本身所具有的公共性、無形性、復雜性與利益相關性的特點，人們很難對政策倡導能力做出全面的、有效的評價，但至少我們可以從開展政策倡導活動的有無及普遍程度以及政策倡導的影響以窺視之。對于政策倡導的影響，多數(shù)非政府組織關注政策倡導是為了提高公民對他們所珍視的理念和價值的接受度和認同度，設法將相關的政策議題融入到公共議程和政策議程之中，使自身所提出的政策建議能夠為政府所吸納。

整體觀之，中國非政府組織的政策倡導能力明顯短腿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是“自上而下”官辦型還是“自下而上”的草根型均沒有把政策倡導作為組織的重要活動，它們對政府政策的影響甚微，即使是政策倡導組織如行業(yè)協(xié)會等，其政策倡導也未形成一種普遍現(xiàn)象[12]。這種狀態(tài)在很大程度上也折射出中國非政府組織的整體發(fā)展水平與服務型政府建設對公民參與的期待水平極不協(xié)調(diào)。

(三) 監(jiān)督調(diào)解能力

任何公共權力都需要制約，不受制約的權力是危險的權力。它往往趨于濫用，并隨時可能對公民的自由和權利構成侵犯。對政府權力的監(jiān)督不外于體制內(nèi)和體制外兩種方式，政府內(nèi)部分權制衡是必要的，但最重要的制約來自政府之外的社會。非政府組織作為社會力量的重要載體，有著較強的社會參與性，對政府權力發(fā)揮著社會監(jiān)督的作用，有利于防止腐敗。非政府組織可以將一個個分散、孤立的公民個體，特別是弱勢群體組織起來，引導民眾在制度化范圍內(nèi)積極參政，形成一種能夠?qū)矙嗔M行有效監(jiān)督的社會權力，以達到政府與公民的良性互動。隨著政治民主化的發(fā)展和經(jīng)濟市場化的推進，非政府組織作為體制外力量的地位日趨突出，這有力地制約了政府公共權力的無限擴張，促進了權力行使的公平性與開放性，為服務型政府的建設提供了重要的組織保障，有效地規(guī)范了政府行為。

服務型政府建設是一個多元利益主體參與的系統(tǒng)工程，不同利益群體之間不可避免地要產(chǎn)生摩擦、對抗和沖突，因此需要一個中介機構來調(diào)解和平衡各方關系，而這一主體由非政府組織擔任最具效率和公信力。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善發(fā)展和社會的驟然變革，原有的利益分配秩序被打亂，既定的社會利益格局得以重構，社會階層日趨分化，新的經(jīng)濟組織和職業(yè)群體不斷“管涌”。在這種背景下，基于不同價值觀念和利益訴求的社會主體之間的關系盤根錯節(jié)，矛盾錯綜復雜，社會存在巨大的失諧風險。在服務型政府建設縱深推進的同時，多方利益趨于明朗，而非政府組織既能為不同主體提供相互協(xié)商、合作和制衡的渠道和機制，又能成為不同階層和群體表達意愿和緩解矛盾的組織平臺，且其能夠彌合社會分歧，化解社會矛盾，促進社會穩(wěn)定，使各方利益主體形成合力共同致力于服務型政府的構建。

四、非政府組織參與服務型政府建設的能力提升路徑

(一) 樹立合作伙伴的參與理念，積極培育公共理性

1.增強獨立自治意識，減少外部依賴

獨立自治性作為非政府組織的特點之一，它是非政府組織能否真正代表公民利益、表達公民意愿的前提條件，在參與能力表現(xiàn)上就體現(xiàn)為自治決策能力。這就要求組織具有獨立的決策和運作作用，具有制度化的治理結構與治理程序，其經(jīng)營與運作不接受外部的領導和管理。自治決策能力是否健全直接影響著非政府組織的公共服務能力、政策倡導能力和監(jiān)督調(diào)解能力的建設，而這些是非政府組織生存和發(fā)展的第一營養(yǎng)線。在服務型政府建設中，非政府組織作為代表社會力量的參與主體，必須要保持自身的民主自治和獨立自主特性，只有這樣才能與其他參與主體在合作中貢獻自己的獨特智慧，發(fā)揮自己的優(yōu)勢，也只有這樣才能更好地代表群眾的公共利益，履行其公共服務職能。

2.加強參與文化建設，培育公共理性

非政府組織參與服務型政府建設實際上是一種政治參與。從文化的視野看，任何政治的行動都是一種文化行動，都不能脫離文化的制約。當前中國的政治文化還不是真正的參與型政治文化，公共決策經(jīng)常漠視公眾真實意志的表達，在這種文化氛圍中，非政府組織的社會動員能力受到很大的限制。

清華大學王名教授認為，非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展離不開社會公益心、公信度、慈善和利他精神等公共理性在內(nèi)的社會資源。公共領域正是培育、展示公共理性的溫床，它來自公民社會，其根基是具有公民價值理念和公民道德的公民個體。在公共決策中，公共理性是公共權力主體所堅持的基本價值標準，非政府組織必須從公共利益出發(fā)，按照有效增進公共利益、擴大公共物品有效供給的原則提出應對方案，并通過拓寬公民參與途徑來完善相關方案，提高公眾對公共權力體系的理解和支持。

(二) 加強自身建設，提升參與實力

1.加強組織內(nèi)部治理

由于管理制度不完善、自律機制不健全、相關法律責任和經(jīng)濟責任不明確，導致部分非政府組織內(nèi)部管理松散，自律機制不嚴密，行業(yè)管理不規(guī)范，服務標準不統(tǒng)一。非政府組織主要從事的是社會公益活動，道德驅(qū)動下的自律是非政府組織內(nèi)部主要的自律機制。因此，非政府組織應按照法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，不斷強化自律機制和創(chuàng)新機制。在行業(yè)自律方面，要強化其社會公共責任和行業(yè)責任，引入行業(yè)認可制和行業(yè)規(guī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，主要是建立健全各項規(guī)章制度，使非政府組織的各項活動有章可循；建立和完善財務會計制度，做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開透明，保證非政府組織的廉潔性。通過加強非政府組織的自身建設，形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運行機制，增強非政府組織自我組織、自我管理和自我發(fā)展能力，提高非政府組織的社會公信度。

2.注重專業(yè)隊伍建設

非政府組織的專業(yè)人才建設是關系到非政府組織長期穩(wěn)定發(fā)展的一個突出問題。目前非政府組織在社會生活中的地位太低，同時由于社會待遇、經(jīng)濟收入和生存等問題，優(yōu)秀的人才很難進入。整體而言，我國非政府組織從業(yè)人員的素質(zhì)不高，大多數(shù)沒有經(jīng)過專門培訓，缺乏必要的專業(yè)知識；非政府組織中的年輕人、特別是高學歷者所占比例仍不高。專業(yè)人才匱乏十分不利于非政府組織充分發(fā)揮組織的能力以實現(xiàn)其使命。因此提高吸納人才、培訓人才的能力是提升非政府組織參與能力的當務之急。

首先，要通過制定導向性政策和激勵機制，提高工作人員的社會福利待遇，面向社會公開招聘非政府組織工作人員，擇優(yōu)錄用，促進隊伍年輕化、專業(yè)化，并創(chuàng)造一個人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。其次，通過組織的使命和愿景來對員工進行激勵，培育一種組織文化來吸引人才。員工加入組織后，組織要為他們提供良好的環(huán)境，對他們進行培訓，提高他們的政策理論水平、專業(yè)化水平和工作能力。最后，要為個人才能的施展提供足夠空間，讓他們用積極的心態(tài)提供志愿服務，從而為提升非政府組織的參與能力提供良好的人才保障。

3.多方位籌集資金

非政府組織自身活動所需要的開支與其能募集到的資源之間有著巨大的缺口，各國的非政府組織都面臨著資金不足的問題，而對于我國處于初期發(fā)展階段的非政府組織來說這個問題更為突出，已經(jīng)成為嚴重制約其發(fā)展的瓶頸。

非政府組織的籌資市場大致包括六部分：個人市場、企業(yè)市場、基金會、國際資助組織市場、政府市場和聯(lián)合勸募市場，對各市場依賴程度的不同反映了非政府組織不同的籌資戰(zhàn)略。隨著我國公民社會建設進程的加快和個人志愿捐贈意識的增強，非政府組織今后應主動適應這一形勢，建立多元化的籌資渠道，調(diào)整籌資戰(zhàn)略，挖掘市場潛力，適當開發(fā)聯(lián)合勸募市場，為非政府組織的運行和發(fā)展提供充足的資金保障。

(三) 完善合作機制，拓寬參與范圍

從社會資本角度來看，合作是基于制度化網(wǎng)絡、信任和規(guī)范基礎上關鍵要素間的聯(lián)結。為此，非政府組織合作能力主要體現(xiàn)在與政府的合作、企業(yè)的聯(lián)盟和互動，即基于多元合作框架的互動建構。

1.縱橫聯(lián)動，開展跨層級跨領域合作

非政府組織的活動范圍遍及保健、教育、環(huán)保、婦女權益、兒童和老年護理等多個領域，各領域性質(zhì)迥異且規(guī)模龐大，造就了非政府組織的豐富多樣化形態(tài)，決定了單個非政府組織不可能擁有獨立提供這些公共服務的所有資源。非政府組織需要縱橫聯(lián)動，開展跨層級跨領域合作。就縱向而言，非政府組織在管理運行上要上級和下級一致，保持上通下達，信息暢通，資源合理調(diào)配，從而達到組織內(nèi)部的有效合作。就橫向而言，同質(zhì)行業(yè)間的非政府組織通過共享管理技術經(jīng)驗、人才自由流通、信息對稱通暢，異質(zhì)行業(yè)間的非政府組織通過跨領域合作，整合資源，統(tǒng)合社會資本，形成一個網(wǎng)絡化的整體力量，促使社會力量規(guī)?；_到一定量的積累，從而達到組織間的高效合作，為非政府組織參與服務型政府建設提供質(zhì)和量的保證，這樣更有利于推動非政府組織參與能力的提升。

2.政企社三方互動，拓展參與范圍

伴隨全球化趨勢和信息技術的快速發(fā)展，國際國內(nèi)公共服務日益復雜化，單憑政府力量的公共服務體系無法滿足公眾日益增加的期待和需求，能夠有效連接起政府、企業(yè)與社會，能彌補政府失靈、市場失靈帶來的社會失衡的非政府組織因此得以迅速發(fā)展。當然非政府組織的發(fā)展始終面臨著資源匱乏的困境，因此必須擴大外部聯(lián)系，通過與政府、企業(yè)和非政府組織三方良好的、長期的合作關系，建立廣泛的社會支持網(wǎng)絡，提升與積累社會資本，以增強資源動員能力和整合能力。首先，非政府組織應積極主動與政府保持良性互動，主動地與政府建立正式的，甚至制度化的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡，及時的向政府部門報告組織相關情況，獲取政府信任和支持。其次，非政府組織可以強化與企業(yè)的關系，在企業(yè)社會責任日益成熟的時代，企業(yè)的長遠利益與社會公共利益的對立逐漸緩解，契合點日益增多。企業(yè)關注于社會公益來提升企業(yè)形象和品牌的號召力，這正是非政府組織可以利用的[13]。

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