我國礦業(yè)用地相關(guān)制度的分析與完善

武 旭

(國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

礦業(yè)用地是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的前提和基礎(chǔ)，是礦產(chǎn)資源管理和土地管理的結(jié)合部，其形式和要求復(fù)雜多樣，管理難度較大。礦業(yè)用地相關(guān)制度是協(xié)調(diào)礦權(quán)與地權(quán)體系間關(guān)系的規(guī)范，其核心是礦業(yè)用地使用權(quán)的獲得和礦業(yè)權(quán)行使的問題。

近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，現(xiàn)行礦業(yè)用地相關(guān)制度的不匹配和不協(xié)調(diào)日漸凸出，這既不利于土地資源的節(jié)約集約使用，也不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，同時(shí)也在征地等關(guān)鍵而敏感的環(huán)節(jié)引發(fā)了巨大的爭議和矛盾?？梢哉f，完善礦業(yè)用地相關(guān)制度已成為我國當(dāng)前國土資源管理中迫在眉睫的工作。本文從我國礦權(quán)和地權(quán)間關(guān)系的基本特征入手，分析了礦業(yè)用地相關(guān)制度存在的問題，進(jìn)而借鑒礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，提出了完善礦業(yè)用地相關(guān)制度的原則和建議。

1 我國礦權(quán)與地權(quán)間關(guān)系的基本特征以及礦業(yè)用地制度存在的問題

就我國目前礦權(quán)與地權(quán)間的關(guān)系來說，主要包括以下幾個(gè)方面：

1) 礦產(chǎn)資源屬于國家所有，而土地則分國家和農(nóng)村集體所有，礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)不因其所依附土地的所有權(quán)和使用權(quán)的不同而改變。

2) 礦業(yè)權(quán)的取得無須以獲得土地所有權(quán)為前提，享有土地所有權(quán)也并不當(dāng)然擁有礦業(yè)權(quán)。

3) 礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)也是獨(dú)立進(jìn)行設(shè)置的。取得礦業(yè)權(quán)僅僅是獲得工作區(qū)塊的地下使用權(quán)，并不必然包括地表的使用權(quán)，固要合法的使用礦地必須再取得以地表為客體的土地使用權(quán)。同樣，擁有土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。

由此可見，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系的調(diào)整是解決礦業(yè)用地取得和流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。

目前，我國在礦業(yè)用地取得方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，而在礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)方面則基本上是空白。法律將探礦、采礦用地的取得與土地權(quán)利的關(guān)系分別進(jìn)行規(guī)范。其中，對探礦用地的取得采用臨時(shí)用地制度；而對采礦用地的取得則沒做直接規(guī)定，只是將其歸于建設(shè)用地進(jìn)行間接規(guī)范，以建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定來調(diào)整。但由于實(shí)行土地用途管制制度，我國土地使用權(quán)呈現(xiàn)多功能、多類型和多用途的特點(diǎn)，當(dāng)開采活動(dòng)發(fā)生在不同類型的土地上時(shí)，采礦用地的取得依土地使用權(quán)類型的不同而有較大差異。

可以說，我國現(xiàn)有礦業(yè)用地制度所存在的問題是多方面的，既有法律的不健全、執(zhí)法的不嚴(yán)格，還有土地和礦產(chǎn)資源管理的不到位。

1.1 在集體土地上取得礦業(yè)用地存在制度盲區(qū)

按現(xiàn)行法律規(guī)定，任何建設(shè)項(xiàng)目必須依法申請使用國有土地。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)發(fā)生在國有土地上時(shí)，由于此時(shí)礦產(chǎn)和土地的所有權(quán)屬于同一主體，因此獲取渠道較為暢通。但法律限制集體土地進(jìn)行非農(nóng)用途的流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)產(chǎn)生于集體土地上時(shí)，就唯有動(dòng)用征收方式先把集體土地征為國有，即改變土地所有權(quán)，然后再以出讓等方式將土地使用權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人。但“征收”這一方式的適用范圍被嚴(yán)格限制在“公共利益目的性”之內(nèi)，礦業(yè)權(quán)主體的多元化使礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生不能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣統(tǒng)統(tǒng)地強(qiáng)行排除土地使用權(quán)，從而制度上的缺陷致使礦業(yè)用地的取得無法可依，礦業(yè)權(quán)的正常行使得不到保障。

此外，由于集體土地所有權(quán)主體的虛位，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式、程序，甚至是動(dòng)機(jī)，給基層干部帶來濫用職權(quán)的機(jī)會，造成大量集體土地隱性、無序流轉(zhuǎn)。

1.2 兩大類資源管理的不協(xié)調(diào)影響礦業(yè)權(quán)的正常行使

土地利用規(guī)劃、占用農(nóng)地、征地的審批權(quán)被賦予了國務(wù)院和省級人民政府，實(shí)行兩級管理，而探礦權(quán)則實(shí)行國務(wù)院、省級人民政府國土資源主管部門的兩級管理，采礦權(quán)實(shí)行國務(wù)院、省、市(地)和縣人民政府國土資源主管部門的四級管理。由于審批主體的不一致、兩類資源的規(guī)劃間不協(xié)調(diào)以及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的獨(dú)立設(shè)置，不可避免地會出現(xiàn)取得礦業(yè)權(quán)卻不能獲得土地使用權(quán)的情況，甚至個(gè)別礦業(yè)權(quán)申請人先取得土地使用權(quán)，最終卻沒能獲得礦業(yè)權(quán)，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)管理上的混亂無序。

1.3 采礦用地的取得方式較為單一，不符合礦業(yè)對土地的需求

目前采礦用地的初始取得基本上是從土地一級市場以出讓或劃撥的方式獲得(且以出讓為主)，年限最長為50年。但礦業(yè)用地因礦種和開采方式的不同而有不同的使用期限，如一個(gè)油田可開采50年甚至更長時(shí)間，而一般的露天煤礦或砂石黏土的采礦用地周期只有幾年。如果簡單規(guī)定單一的使用期限，將導(dǎo)致礦業(yè)開發(fā)中土地成本占比偏高，同時(shí)開采結(jié)束后也無力進(jìn)行土地的管理與經(jīng)營，既浪費(fèi)了土地資源，也加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

1.4 礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的規(guī)范

目前，礦業(yè)權(quán)在相關(guān)法律規(guī)定的限制下可以以多種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)必然牽涉礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)有規(guī)定都沒有涉及礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)土地使用權(quán)如何處理。特別是一些國有礦業(yè)企業(yè)的用地大多是通過劃撥無償取得的，這種土地將以何種方式流轉(zhuǎn)，其中的土地收益如何計(jì)算，卻十分不明確。

1.5 礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度不足

礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度按分布方向劃分，包括橫向相鄰關(guān)系和縱向相鄰關(guān)系，二者都存在很大不足。

一方面，礦業(yè)權(quán)橫向相鄰關(guān)系的規(guī)定比較薄弱，對礦業(yè)權(quán)是否可以和土地權(quán)利一樣設(shè)立地役權(quán)制度也未加涉及，這嚴(yán)重限制了礦業(yè)權(quán)的正常行使。調(diào)查顯示，油田企業(yè)在農(nóng)民集體所有的土地上進(jìn)行石油勘查開采活動(dòng)常因通路、通水等問題產(chǎn)生糾紛，不但增加不必要的交易成本，也造成行政權(quán)的濫用。

另一方面，以區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度為基礎(chǔ)的礦業(yè)權(quán)縱向相鄰關(guān)系的規(guī)定仍屬空白。由于我國僅規(guī)定了平面、橫向的礦業(yè)權(quán)范圍，并未將區(qū)塊以地表為基礎(chǔ)實(shí)行縱向分割，實(shí)踐中產(chǎn)生較多問題。以石油資源為例，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置中，由于石油礦區(qū)面積大，其與其他礦產(chǎn)上下“相鄰”、部分投影重疊的情況很多，影響了石油和其他礦產(chǎn)資源的充分利用。

2 國際上協(xié)調(diào)礦地之爭的經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 礦權(quán)與地權(quán)的關(guān)系

大致可歸納為兩種模式：

1) 英美法模式。由于英美法系國家從法律上規(guī)定了礦產(chǎn)資源為土地的組成部分，所以土地所有權(quán)人當(dāng)然享有土地中所蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，沒有礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利的沖突，土地所有權(quán)人在制度允許的情況下可按自己的意愿出讓礦業(yè)權(quán)。

2) 大陸法模式。該模式以德國和法國為代表，規(guī)定土地所有權(quán)人只對依附于其土地的指定礦種或地表礦產(chǎn)擁有所有權(quán)，其他礦藏一律為國家所有。但對重要礦產(chǎn)實(shí)行礦業(yè)權(quán)的土地使用優(yōu)先權(quán)，即土地所有權(quán)人必須允許該類礦業(yè)權(quán)的存在，而當(dāng)一般礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，不但要經(jīng)土地所有權(quán)人同意，還須通過設(shè)定法定地役權(quán)的方式解決礦業(yè)用地問題。

2.2 礦業(yè)用地制度

國外礦業(yè)用地制度包含多個(gè)制度因子。

2.2.1 礦業(yè)用地準(zhǔn)入制度

主要從生態(tài)環(huán)境保護(hù)、軍事戰(zhàn)略等多角度出發(fā)對礦業(yè)用地實(shí)行公權(quán)限制，即什么樣的土地、什么人的土地準(zhǔn)用于何種礦業(yè)活動(dòng)，或禁止何種礦業(yè)活動(dòng)。

近年來該問題已成為發(fā)達(dá)國家修改礦法的一個(gè)重要方面，礦業(yè)用地準(zhǔn)入較過去具有更復(fù)雜的程序和更多的限制。如美國公有土地上的采礦越來越多地受到限制，加拿大雖然國土遼闊，也禁止在國家公園、省級公園和軍事用地等土地上進(jìn)行采礦活動(dòng)。

2.2.2 礦業(yè)用地取得方式

礦業(yè)用地的取得依其所占用的土地用途不同、權(quán)屬不同和礦業(yè)活動(dòng)的內(nèi)容及目的不同而準(zhǔn)用不同的方式，總體上分為強(qiáng)制礦業(yè)用地制度*即無論土地所有人或占有人是否同意，法律優(yōu)先保障礦業(yè)活動(dòng)用地。和意定礦業(yè)用地制度*即法律雖然規(guī)定礦業(yè)權(quán)人有使用他人土地的權(quán)利，但能否取得土地進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)，完全取決于礦業(yè)權(quán)人與相關(guān)土地權(quán)利人之間的談判協(xié)商，若土地權(quán)利人不同意礦業(yè)權(quán)人使用土地，礦業(yè)權(quán)人則無權(quán)進(jìn)入。。

強(qiáng)制礦業(yè)用地取得主要分為：征收、征用、設(shè)立公共地役權(quán)*不是基于民法上的相鄰關(guān)系產(chǎn)生，只能基于國家利益或公共利益的需要而使不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人容忍負(fù)擔(dān)，而這種負(fù)擔(dān)還未達(dá)到需要征收或征用土地的程度或必要。、依相鄰權(quán)取得土地。其中，使用征收、征用或設(shè)立公共地役權(quán)的方式是基于項(xiàng)目具有的公共利益性，其法律關(guān)系主要由公法調(diào)整，而依相鄰權(quán)取得他人土地使用權(quán)則是基于不動(dòng)產(chǎn)相鄰私法上的役使關(guān)系，其法律關(guān)系由民法調(diào)整。無論是哪種類型的強(qiáng)制用地，其前提是對那些可依強(qiáng)制用地的行為或項(xiàng)目，法律必須有明文規(guī)定。

意定礦業(yè)用地取得分為土地購用、租用及土地權(quán)利入股等方式。該類方式是平等自愿的民事主體間的行為，不涉及公權(quán)力的介入。

2.2.3 礦業(yè)用地復(fù)墾制度

大多數(shù)國家均確立“誰破壞、誰復(fù)墾”的復(fù)墾原則，并建立落實(shí)該原則的復(fù)墾保證金制度，從而形成了礦區(qū)復(fù)墾制度的核心。

2.3 礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度

2.3.1 橫向相鄰提供便利關(guān)系

主要規(guī)定礦業(yè)權(quán)的相鄰?fù)ㄐ?、相鄰開鑿井隧等權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如《澳大利亞西澳洲礦業(yè)法》規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人于周圍土地上的通行權(quán)。該州礦法對礦業(yè)權(quán)人在一般性用途的相鄰?fù)恋厣贤ㄐ羞m用具有強(qiáng)制性的相鄰權(quán)進(jìn)行調(diào)整,而在具有保護(hù)性用途的相鄰?fù)恋厣贤ㄐ袆t采用意定性的地役權(quán)進(jìn)行調(diào)整。

2.3.2 橫向相鄰安全防險(xiǎn)關(guān)系

主要規(guī)定礦業(yè)權(quán)相鄰安全防險(xiǎn)的內(nèi)容和損害賠償制度。比較而言，《韓國礦業(yè)法》在該方面的內(nèi)容較完整，從采礦權(quán)相鄰安全防險(xiǎn)的內(nèi)容、采礦權(quán)相鄰妨礙的賠償方式、損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效、采礦權(quán)相鄰妨害的責(zé)任劃分以及損害賠償裁定機(jī)關(guān)等五個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。

2.3.3 區(qū)分礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系

由于礦業(yè)權(quán)具有空間利用權(quán)的屬性，因此，仿照區(qū)分空間權(quán)制度，許多國家建立了相應(yīng)的區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度，即地下垂直的存在兩個(gè)或兩個(gè)以上礦業(yè)權(quán)的制度。例如，在加拿大阿爾伯達(dá)省，區(qū)分礦業(yè)權(quán)的行使有兩種形式：①將一個(gè)礦區(qū)或工作區(qū)的沉積區(qū)分為深層或淺層分別出租，由不同的礦業(yè)權(quán)人支配；②將一個(gè)地區(qū)垂直地劃分為多個(gè)地層段或地層區(qū)，由勘探、采礦申請人選擇地層段或地層區(qū)與礦業(yè)主管部門訂立租賃合同，成為該區(qū)段礦業(yè)資源的礦業(yè)權(quán)人。

區(qū)分礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系涉及的基本內(nèi)容同礦業(yè)權(quán)橫向相鄰關(guān)系一樣，理論上也分為相鄰提供便利關(guān)系和相鄰安全防險(xiǎn)關(guān)系。

3 完善我國礦業(yè)用地相關(guān)制度的基本原則及建議

3.1 完善我國礦業(yè)用地相關(guān)制度的基本原則

3.1.1 正確處理礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系

礦產(chǎn)和土地都是國家重要的自然資源，解決礦權(quán)與地權(quán)的沖突需要嚴(yán)格細(xì)致的利益考量。一方面，礦產(chǎn)資源具有可耗竭性，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必需的生產(chǎn)要素，甚至個(gè)別礦種關(guān)系國計(jì)民生；另一方面，我國耕地緊缺和人多地少的基本國情愈發(fā)嚴(yán)峻，國家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度和耕地保護(hù)制度。因此，應(yīng)對二者進(jìn)行全面綜合的利益考量，在規(guī)劃編制階段，協(xié)調(diào)好兩種資源的開發(fā)利用規(guī)劃體系間的關(guān)系，加強(qiáng)礦產(chǎn)管理和土地管理的合作與信息交流，廣泛聽取利益相關(guān)方的意見建議，全面處理好各方面的矛盾沖突。這是化解礦地之爭的根本之策。

3.1.2 礦業(yè)權(quán)及對應(yīng)的土地使用權(quán)的出讓和流轉(zhuǎn)應(yīng)同時(shí)進(jìn)行

一方面，從國土資源管理部門的角度來說，在出讓礦業(yè)權(quán)之前，應(yīng)將所需的土地使用權(quán)通過預(yù)先征收、征用或征購，連同礦業(yè)權(quán)一同出讓。如此，申請人在取得礦業(yè)權(quán)的同時(shí)就取得了土地使用權(quán)，從而獲得清晰穩(wěn)定的預(yù)期，大大減少了獲取礦業(yè)用地的不確定性。另一方面，在礦業(yè)權(quán)二級市場，土地使用權(quán)也應(yīng)同礦業(yè)權(quán)一同進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

3.1.3 要區(qū)分勘探開發(fā)的不同階段和不同礦種科學(xué)對待

第一，探礦用地應(yīng)具有優(yōu)先權(quán)?？碧焦ぷ魇菄夜膭?lì)的“找寶”活動(dòng)，一般不會破壞土地表層或破壞很小，屬臨時(shí)用地，探礦權(quán)人一般經(jīng)批準(zhǔn)并按通常的標(biāo)準(zhǔn)交付了土地補(bǔ)償費(fèi)后，無論原土地使用權(quán)人同意與否，即可開展工作。

第二，重要礦產(chǎn)的采礦用地具有優(yōu)先權(quán)。該類礦產(chǎn)關(guān)系國計(jì)民生和國家戰(zhàn)略需要，因此只要礦業(yè)權(quán)人不違背土地綜合開發(fā)利用的原則和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并按照標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)，原土地使用權(quán)人均不得拒絕礦業(yè)權(quán)人提出的礦業(yè)用地要求。

第三，其他礦產(chǎn)采礦用地按照物權(quán)一般原理處理，即先成立者具有優(yōu)先權(quán)。其他礦產(chǎn)的重要程度大大降低，并且一般賦存于地表或淺層，其開采活動(dòng)大多會破壞土地表層，所以不應(yīng)賦予其優(yōu)先使用土地的權(quán)利。

3.2 完善我國礦業(yè)用地相關(guān)制度的建議

3.2.1 加強(qiáng)礦業(yè)用地的管理

應(yīng)將礦業(yè)用地作為單獨(dú)一類土地用途進(jìn)行管理。由于礦產(chǎn)地具有不可選擇性，礦業(yè)用地在很大程度不同于一般建設(shè)用地，應(yīng)進(jìn)行單獨(dú)規(guī)范。制定規(guī)范的礦業(yè)用地取得、流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償和退出機(jī)制，從而使礦業(yè)權(quán)人明確辦理礦業(yè)用地的程序和用地成本。

3.2.2 創(chuàng)新礦業(yè)用地的取得方式

對于國有土地，不再限定礦業(yè)用地必須辦理土地出讓手續(xù)，可以采取出讓、租賃、作價(jià)入股等多種方式取得土地使用權(quán)；對于集體土地，應(yīng)當(dāng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，不再限定必須由國家征收或征用，礦業(yè)權(quán)人也可以以出讓、租賃、作價(jià)入股等多種方式使用集體土地。涉及農(nóng)業(yè)用地的，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并嚴(yán)格執(zhí)行土地的復(fù)墾和占補(bǔ)平衡工作。

3.2.3 建立礦業(yè)劃撥土地流轉(zhuǎn)制度

礦業(yè)權(quán)的市場化改革已是大勢所趨，作為其重要內(nèi)容的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)必然涉及到礦業(yè)企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此，應(yīng)盡快建立劃撥礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式以及土地收益的核算。

3.2.4 加強(qiáng)我國礦業(yè)相鄰關(guān)系制度的建設(shè)

礦產(chǎn)資源有其特殊性，不能將《物權(quán)法》中處理一般不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定直接用于礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系的調(diào)整，而應(yīng)由作為單行法的相關(guān)法律來進(jìn)行規(guī)范，并且應(yīng)在礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系的管理制度中增加如下內(nèi)容：

1) 完善礦業(yè)權(quán)橫向相鄰關(guān)系制度。增加地役權(quán)制度以及相鄰提供便利和相鄰安全防險(xiǎn)制度，并且使全部橫向相鄰關(guān)系制度適用于探礦權(quán)人和采礦權(quán)人。

2) 建立區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度。將一個(gè)礦區(qū)或工作區(qū)的沉積層劃分為若干個(gè)地層段或地層區(qū)，使每個(gè)蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源的地層段或地層區(qū)均可以單獨(dú)地劃分礦業(yè)權(quán)，由不同的礦業(yè)權(quán)人支配，并對縱向相鄰關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)定。

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