李超峰

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083)

長期以來，由于受法律政策限制和管理不到位等原因，礦業(yè)用地的使用和管理方面都存在一些問題，在一定程度上影響了礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加強(qiáng)礦業(yè)用地管理的調(diào)查研究，規(guī)范采礦權(quán)人用地的秩序，積極探索礦業(yè)用地有效的管理方式，是當(dāng)前國土資源管理的一項(xiàng)十分重要而迫切的工作。

1 礦業(yè)用地概念與特征

1.1 礦業(yè)用地的基本概念

一般而言，礦產(chǎn)資源埋藏于地下，勘查單位或礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動(dòng)必然使用土地。從邏輯上來看， 礦業(yè)權(quán)人在取得探礦權(quán)或采礦權(quán)以后，也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的地表及地下使用權(quán)，但是從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，礦業(yè)權(quán)人如果要開展礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)必須依照相關(guān)的法律法規(guī)取得以地表為客體的土地使用權(quán)[1]。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定礦業(yè)用地的定義，從功能角度看，礦業(yè)用地僅指對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查開發(fā)而直接占用的地表范圍；從用途角度看，礦業(yè)用地除了對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查開發(fā)直接占用的土地以外，還應(yīng)該包括與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)有關(guān)的用于管理、辦公用地以及尾礦庫用地。

1.2 礦業(yè)用地的基本特征

一是礦業(yè)用地的類型較為復(fù)雜，既有采礦用地，也有勘查用地，還有排巖場(chǎng)、尾礦庫用地等，甚至還有學(xué)者認(rèn)為礦業(yè)用地還應(yīng)包括采礦塌陷地。

二是占用土地的年限由礦產(chǎn)資源的開采年限所決定，不同于一般工業(yè)企業(yè)用地，采礦用地具有階段性。

三是礦業(yè)用地方式和用地規(guī)模取決于礦產(chǎn)資源的開采方式，具有復(fù)雜性。井工開采直接用地相對(duì)較少，但排巖以及采沉區(qū)面積較大且不穩(wěn)定；露天開采直接占用土地較多，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響破壞較大。

四是用地位置取決于礦產(chǎn)資源賦存區(qū)位，具有唯一性和不可移動(dòng)性。礦業(yè)用地一般遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，相當(dāng)一部分難以納入土地利用總體規(guī)劃。

2 遼寧省礦業(yè)用地的基本情況

遼寧省是礦業(yè)大省，已發(fā)現(xiàn)礦藏115種，探明儲(chǔ)量的有64種，其中鐵、硼、菱鎂石、金剛石、滑石、玉石、溶劑灰?guī)r等礦的儲(chǔ)量均居中國首位。全省14個(gè)市中有9個(gè)是比較典型的以資源開采為主的城市。2010年遼寧省礦業(yè)從業(yè)人員303655人，礦石產(chǎn)量為32843.67萬t，工業(yè)總產(chǎn)值為6144481.82萬元。

遼寧省現(xiàn)有礦山企業(yè)4048個(gè)，其中，大型174個(gè)，中型124全，小型2389個(gè)，小礦點(diǎn)1361個(gè)。礦業(yè)用地總規(guī)模為520萬畝[2]，每家礦山企業(yè)平均占地1280畝。

遼寧省礦業(yè)用地按取得方式區(qū)分：以出讓方式取得5萬畝，占實(shí)際用地總量的0.96%；以劃撥方式取得29萬畝，占5.58%；以租賃方式取得50萬畝，占9.62%；自行租用農(nóng)村集體土地436萬畝,占83.85%。按礦業(yè)用地的用途區(qū)分：采(探)礦用地476萬畝，占用地總量的91.54%；排巖場(chǎng)12萬畝，占2.31%；堆放場(chǎng)7萬畝，占1.92%；辦公倉儲(chǔ)等房屋占地13萬畝，占2.5%；其他用途13萬畝，占2.5%。

3 礦業(yè)用地中存在的問題

3.1 礦產(chǎn)管理和土地管理政策法規(guī)不配套

礦業(yè)用地涉及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)等兩方面的權(quán)利。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，是否具有土地使用權(quán)證并不是申請(qǐng)辦理采礦許可證的前置條件[3]。實(shí)踐中，地方國土資源管理部門在下發(fā)采礦許可證前并不審查申請(qǐng)礦區(qū)范圍是否符合土地利用總體規(guī)劃或者占用基本農(nóng)田等涉及土地管理的內(nèi)容。《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬建設(shè)用地范疇，應(yīng)按要求辦理審批手續(xù)[4]?，F(xiàn)實(shí)中，礦山企業(yè)一般先取得采礦許可證，再辦理建設(shè)用地許可。對(duì)報(bào)部或省審批的大中型礦山來說，一般不會(huì)出現(xiàn)拿到采礦許可后得不到用地批準(zhǔn)的情況，出問題的主要是由市、縣兩級(jí)審批的小型礦山。

3.2 土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃不銜接

由于采礦用地規(guī)模偏大，各地在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，因建設(shè)用地規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需求納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，每年的建設(shè)用地指標(biāo)中也沒有礦業(yè)用地的安排。這樣，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中涉及占用農(nóng)用地，因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法取得用地，導(dǎo)致大量礦業(yè)用地非法使用。據(jù)調(diào)查，一部分取得合法采礦權(quán)但違法占地的采礦權(quán)人曾申請(qǐng)辦理用地手續(xù)，但由于存在礦區(qū)不符合土地利用總體規(guī)劃或占用基本農(nóng)田等問題，地方國土資源管理部門涉地科(股)室無法出具同意辦理的意見。

3.3 采礦權(quán)與其土地使用權(quán)取得方式不同步

從事礦產(chǎn)資源開發(fā)既要辦理采礦許可證，又要辦理土地使用證。按照《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬于工業(yè)用地，必須使用國有土地，而礦山多數(shù)建立在農(nóng)村地區(qū)，土地屬于集體所有，因此礦業(yè)用地絕大部分需要通過征收取得，甚至還有一部分要通過招拍掛的方式取得土地使用權(quán)。由于采礦權(quán)與土地使用權(quán)的取得途徑不同，很可能造成二者難以統(tǒng)一。而對(duì)于一些小型礦山，因采礦周期短、用地時(shí)間短，相對(duì)于征地的長周期、高成本，投資者難以承受。如按照國有建設(shè)用地進(jìn)行征收和使用，對(duì)地方本就緊張的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)和建設(shè)用地資源來說，都是一種浪費(fèi)。

3.4 礦業(yè)用地缺乏合理的退出機(jī)制

我國法律規(guī)定采礦用地應(yīng)以劃撥的方式取得，但對(duì)于土地使用的具體年限沒有規(guī)定；而以出讓方式取得的土地使用權(quán)最長為五十年。從實(shí)踐來看，采礦用地實(shí)際的用地年限由礦山開采條件、資源的埋藏及儲(chǔ)量有關(guān)，一般來說，露天開采的礦產(chǎn)服務(wù)年限為四到六年，井下開采的一般為五十至六十年甚至更長[5]。這樣對(duì)于露天開采的礦山來說，實(shí)際采礦的時(shí)間遠(yuǎn)短于土地出讓的使用年限，礦山閉坑以后，土地的權(quán)益如何處置就成了問題。正是由于礦業(yè)用地缺乏退出機(jī)制，導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民手中的土地越來越少。

3.5 礦業(yè)用地利用方式粗放

在土地利用方式方面，多數(shù)礦業(yè)企業(yè)節(jié)約用地意識(shí)十分淡薄。主要表現(xiàn)以下兩個(gè)方面：一是礦業(yè)用地面積求大貪大，不注重節(jié)約集約用地。比如某些工程建設(shè)單位在施工中往往需要臨時(shí)砂場(chǎng)，而這些場(chǎng)地又沒有特定的范圍，常常因?yàn)楣こ踢M(jìn)度情況就近堆放。二是礦山用地閑置浪費(fèi)情況比較嚴(yán)重。由于一些企業(yè)經(jīng)營不善，有的急需停頓整改，有的瀕臨破產(chǎn)，其企業(yè)用地閑置現(xiàn)象十分普遍，造成了巨大的資源浪費(fèi)。三是礦業(yè)用地單位土地面積產(chǎn)出效率低。2010年，遼寧省建設(shè)用地單位面積生產(chǎn)總值為122.5元/m2，而礦業(yè)用地僅為17.72元/m2。

3.6 礦山用地治理難度大

一些礦山企業(yè)長期忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理，資源開采造成的土地?fù)p毀嚴(yán)重,礦山環(huán)境惡化,治理恢復(fù)成本難以預(yù)計(jì)。多年來隨著礦山的不斷開采,礦區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重,土地挖損塌陷,地表植被剝離,水土流失,地下水層破壞等問題逐步凸顯[6]。且土地治理、復(fù)墾資金缺乏,加之部門管理職能分割，協(xié)調(diào)不暢等原因，致使土地復(fù)墾和礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理進(jìn)展緩慢。

4 完善礦業(yè)用地管理的政策建議

礦山占用土地是因開采礦產(chǎn)資源的需要而發(fā)生，最終目的不是占有使用土地，是“為了蘿卜而扯了菜”，有其特殊性。長期以來形成的礦山用地現(xiàn)狀，有歷史、政策和管理等多方面的原因。規(guī)范礦山用地應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其特殊性，建議從以下幾個(gè)方面入手。

4.1 積極開展采礦用地方式改革試點(diǎn)

針對(duì)礦業(yè)用地階段性特點(diǎn)，探索在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對(duì)采礦用地可不采取征收，而采取臨時(shí)租用的方式滿足采礦用地需要，走一條“租地-剝離-采礦-復(fù)墾-交地”的用地之路。實(shí)踐中，可以對(duì)于一些資源開發(fā)活動(dòng)強(qiáng)度較低的礦山，對(duì)其占用的對(duì)于地表破壞程度較低、礦業(yè)用地的周期較短、閉坑后所占土地能恢復(fù)為農(nóng)用土地的采礦用地、尾礦庫用地等，可以允許礦山企業(yè)租用土地，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確土地的利用期限一般不得超過五年。對(duì)于臨時(shí)租用的土地，不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，但必須與原土地上的農(nóng)民或集體組織進(jìn)行協(xié)商，并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；如果礦山閉坑后不能恢復(fù)為可耕種、種植土地的，礦山企業(yè)仍然應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，辦理礦業(yè)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。

4.2 不斷探索礦山用地新模式

當(dāng)前，我國現(xiàn)行礦業(yè)用地取得方式的局限性愈加明顯，嚴(yán)重制約了礦山用地的可持續(xù)利用。建議對(duì)礦山用地取得新模式達(dá)到節(jié)約集約利用土地資源的目的。 一是礦業(yè)用地“增減掛鉤”模式。針對(duì)山區(qū)礦業(yè)用地比較散落的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低建設(shè)用地增減掛鉤中規(guī)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于礦業(yè)用地，可以允許礦山企業(yè)在治理原有礦業(yè)廢棄地的基礎(chǔ)上，可以換取相應(yīng)的新的礦業(yè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)用地的空間置換，進(jìn)一步激發(fā)礦山企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾的內(nèi)在動(dòng)力[7]。二是礦業(yè)用地“土地入股”模式。對(duì)于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價(jià)人股的辦法獲得，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織辦理好建設(shè)用地手續(xù)后，交給礦山企業(yè)使用，按股份獲得收益。使用完成后將復(fù)墾好的土地歸還給農(nóng)民。這樣既有利于緩解礦山企業(yè)的投資壓力，又可調(diào)和礦業(yè)利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，還有利于土地的有效利用。

4.3 協(xié)調(diào)配置采礦權(quán)和土地使用權(quán)

明確采礦權(quán)、探礦權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系和取得的順序，在礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的取得上，要協(xié)調(diào)一致，避免出現(xiàn)沖突[8]。一方面，在礦業(yè)權(quán)審批中，除目前審批土地復(fù)墾方案外，應(yīng)將是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合土地供應(yīng)政策、是否存在通過用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目納入審查內(nèi)容。不符合規(guī)劃的，應(yīng)具體研究處理；不符合土地供應(yīng)政策的，不予通過礦業(yè)權(quán)審批；對(duì)已通過用地預(yù)審的采礦項(xiàng)目，確定采礦權(quán)前，應(yīng)相應(yīng)劃出用地范圍。批準(zhǔn)設(shè)置礦業(yè)權(quán)時(shí)，應(yīng)吸收規(guī)劃、征轉(zhuǎn)、利用、耕保、地籍等部門參加會(huì)審。另一方面，在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)，應(yīng)考慮壓覆礦產(chǎn)資源情況和礦業(yè)權(quán)設(shè)立情況。不能解決壓覆問題的，不應(yīng)通過用地預(yù)審，項(xiàng)目不能立項(xiàng)[9]。同時(shí)，為解決采礦權(quán)與其土地使用權(quán)設(shè)置不統(tǒng)一問題，充分實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)的權(quán)益，應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一配置采礦權(quán)與土地使用權(quán)，在采礦權(quán)許可的同時(shí)一并配置其土地使用權(quán)。

4.4 做好土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的銜接工作

土地規(guī)劃是土地利用和土地管理的“龍頭”。因此，礦業(yè)用地也應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃。在編制和修編土地利用總體規(guī)劃的時(shí)候，要注重考慮礦山利用專項(xiàng)規(guī)劃。對(duì)具有重要價(jià)值和對(duì)國民經(jīng)濟(jì)具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源，在規(guī)劃期內(nèi)開采的，要在一定范圍內(nèi)備份礦業(yè)用地；對(duì)一般的礦產(chǎn)的資源，在規(guī)劃期內(nèi)，在利用礦業(yè)用地上給予企業(yè)適當(dāng)保障；對(duì)待限制開采的礦業(yè)用地應(yīng)當(dāng)設(shè)置用地紅線，嚴(yán)禁礦業(yè)肆意開采，占用礦業(yè)用地；對(duì)只用做普通建筑材料的砂、石、黏土的礦山資源，嚴(yán)禁占用耕地建窯、采砂，特別是在優(yōu)質(zhì)耕地的地方，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格這方面采礦權(quán)的審批。要充分發(fā)揮規(guī)劃的管控作用，切實(shí)做好礦山資源區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的有效銜接。從規(guī)劃上合理引導(dǎo)礦業(yè)用地，保護(hù)礦產(chǎn)資源合理可持續(xù)開發(fā)利用，促進(jìn)土地利用方式的集約節(jié)約。

4.5 依法加強(qiáng)對(duì)礦山用地的監(jiān)督管理

面對(duì)長期以來形成的礦山用地問題，要得到全面規(guī)范不可能一蹴而就。要正確對(duì)待以往的違法現(xiàn)象，全面規(guī)范新的礦山用地行為，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)一致[10]。 一是為盤活已經(jīng)形成的廢棄閑置礦業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，緩減土地利用壓力，本著置換耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t，應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)可以開展復(fù)墾耕地與擬新占耕地置換工作；復(fù)墾耕地不能置換的，可由礦山企業(yè)主動(dòng)交當(dāng)?shù)厝嗣裾芾?。屬于出讓土地的，?dāng)?shù)卣鶕?jù)出讓期限和實(shí)際使用期限給予合理補(bǔ)償。礦山企業(yè)將已征收的歷史遺留土地復(fù)墾成耕地的，可用于耕地占補(bǔ)平衡。二是規(guī)范新的礦山用地行為，實(shí)現(xiàn)管理全覆蓋。按照“先批后用”的原則，在制度上促使礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)緊密相連，探礦權(quán)人必須依法及時(shí)辦理臨時(shí)用地手續(xù)才能開工勘查，采礦權(quán)人要按照《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定辦理用地審批手續(xù)。 三是嚴(yán)格落實(shí)土地復(fù)墾工作，推進(jìn)礦山用地復(fù)綠復(fù)耕。對(duì)從事探礦、采礦、選礦活動(dòng)的用地企業(yè)和個(gè)人，在生產(chǎn)建設(shè)過程中造成土地破壞的，要根據(jù)《土地復(fù)墾條例》，實(shí)行“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，認(rèn)真抓好土地復(fù)墾工作，確保礦業(yè)權(quán)人合理利用礦業(yè)用地，不斷改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，盡量使其恢復(fù)到可以再利用的狀態(tài)。建立健全礦業(yè)用地復(fù)墾獎(jiǎng)勵(lì)制度，引導(dǎo)社會(huì)力量參與到土地復(fù)墾中來，對(duì)將廢棄的礦山用地恢復(fù)為農(nóng)用地和耕地的，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持和獎(jiǎng)勵(lì)，逐步消化非法開采造成的和歷史遺留的廢棄礦山用地。

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