我國數(shù)字出版的政府規(guī)制研究

文/李文海

數(shù)字出版是指“只要是用二進制這種技術(shù)手段對出版的任何環(huán)節(jié)進行的操作，都是數(shù)字出版的一部分。它包括原創(chuàng)作品的數(shù)字化、編輯加工的數(shù)字化、印刷復(fù)制的數(shù)字化、發(fā)行銷售的數(shù)字化和閱讀消費的數(shù)字化”。[1]數(shù)字出版的特點有：即時性特點、存儲量大、出版成本相對低、出版和閱讀自由、作品下載和編輯方便、可形成多媒體集成、可按需印刷、更加環(huán)保。[2]正是因為這些固有特點，使我國數(shù)字出版行業(yè)在迅速發(fā)展的同時，存在版權(quán)保護難、內(nèi)容質(zhì)量低等問題。

“政府規(guī)制是政府部門運用公共權(quán)力，以法律和法規(guī)為依據(jù)而影響市場主體活動，在政治活動中實現(xiàn)市場資源的較優(yōu)化配置的行為?！盵3]西方發(fā)達國家數(shù)字出版規(guī)制走過了從“強化規(guī)制”到“簡化規(guī)制”的過程，與西方國家相比，我國目前數(shù)字出版業(yè)面臨的種種現(xiàn)象，是市場短期內(nèi)自身無法解決的問題，更加需要政府采取有效的規(guī)制措施。

我國新聞出版總署等部門對數(shù)字出版行業(yè)負有監(jiān)管職責，目前數(shù)字出版業(yè)的困難和瓶頸在制度層面凸顯出政府規(guī)制效能的不足。為了更好地規(guī)范數(shù)字出版秩序、促進數(shù)字出版業(yè)的成熟發(fā)展，必須要分析數(shù)字出版業(yè)規(guī)制現(xiàn)存問題及其制度面的成因，以完善政府規(guī)制的措施，促進數(shù)字出版業(yè)的健康、持續(xù)、快速發(fā)展。

一、數(shù)字出版規(guī)制中的成績與問題

新聞出版總署作為數(shù)字出版業(yè)的主要監(jiān)管主體，近年接連出臺《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》等規(guī)范文件，采取一系列規(guī)制措施，助推數(shù)字出版業(yè)高速發(fā)展。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、完善數(shù)字出版標準和版權(quán)保護等手段，取得了較好的規(guī)制效果，數(shù)字出版業(yè)的繁榮初步呈現(xiàn)。從2006 年至今，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)總體收入持續(xù)快速增長，2010年總收入約是2006 年總收入的5 倍，年增長速度為 49.73%。[4]2010 年數(shù)字出版總產(chǎn)出和增加值較2009年增長31.6%和23.7%，超過全行業(yè)增長速度，在各產(chǎn)業(yè)類別中名列前茅。在圖書出版、期刊出版、報紙出版、音像制品出版、電子出版物出版和數(shù)字出版中，數(shù)字出版的總產(chǎn)出、增加值和營業(yè)收入位居第一。[5]

在采取有效規(guī)制手段，促進數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上的同時，數(shù)字出版規(guī)制中仍然存在著競爭無序、質(zhì)量不高、標準混亂、侵權(quán)頻發(fā)等問題。

1.數(shù)字出版業(yè)不正當競爭、出版內(nèi)容質(zhì)量不高

一是數(shù)字出版不正當競爭，導(dǎo)致部分數(shù)字出版內(nèi)容粗俗?！皵?shù)字技術(shù)環(huán)境下，出版產(chǎn)業(yè)的競爭非常激烈，甚至出現(xiàn)了不正當競爭的情況。很多企業(yè)發(fā)布虛假信息，制作格調(diào)低俗的網(wǎng)絡(luò)游戲和手機出版物，以吸引未成年人進行不健康消費，在社會上造成惡劣影響，阻礙了出版產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展?！盵6]二是數(shù)字出版物缺乏優(yōu)質(zhì)內(nèi)容。一方面，原創(chuàng)作品數(shù)量有限，原創(chuàng)能力不足，還沒有形成良好的核心競爭力；另一方面，原創(chuàng)內(nèi)容淹沒在各種復(fù)制、剪輯、用戶上傳的數(shù)字產(chǎn)品當中，優(yōu)質(zhì)內(nèi)容難以脫穎而出，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。

2.競爭秩序混亂、缺乏統(tǒng)一的數(shù)字出版標準

數(shù)字出版領(lǐng)域標準滯后、缺乏統(tǒng)一的數(shù)字化標準是我國數(shù)字出版業(yè)發(fā)展面臨瓶頸的重要原因。我國數(shù)字出版標準的缺乏表現(xiàn)在：標識標準、信息分類、字符集標準、詞表分類等國家標準和行業(yè)標準不完善。技術(shù)標準（元數(shù)據(jù)標準、編碼標準、作品格式標準）、網(wǎng)絡(luò)出版標準不完善等方面。由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)操作標準，無法形成統(tǒng)一的數(shù)字出版平臺，數(shù)字出版從業(yè)者相互之間無法進行資源共享與優(yōu)化，不能避免重復(fù)和浪費，與跨媒體出版所提倡的“一次制作，多元應(yīng)用”的理念相背離。[7]對于數(shù)字出版標準缺乏的問題，我國數(shù)字出版規(guī)制機構(gòu)已經(jīng)有所認識。新聞出版總署制定的《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》等文件規(guī)定，“加快推進數(shù)字出版相關(guān)標準研制工作”。但實踐中需要具體落實制定數(shù)字出版標準的規(guī)制措施，積極引導(dǎo)和推動數(shù)字出版標準的形成。

3.數(shù)字出版版權(quán)保護薄弱、數(shù)字出版侵權(quán)頻發(fā)

我國數(shù)字出版業(yè)內(nèi)部各領(lǐng)域的發(fā)展不均衡，其中，版權(quán)保護越好的領(lǐng)域收益就越高。針對目前數(shù)字出版贏利最高的幾個細分市場——手機出版、網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)廣告、電子書分析的案例，可以得出一個共同的結(jié)論——版權(quán)保護是數(shù)字出版發(fā)展的基石。[8]版權(quán)歸屬清晰就能夠良性發(fā)展，反之，就會導(dǎo)致數(shù)字出版侵權(quán)頻發(fā)。據(jù)《北京晨報》報道，版權(quán)歸屬不清頻頻引發(fā)侵權(quán)糾紛。淘花網(wǎng)等網(wǎng)站涉及的盜版爭議引起出版界強烈“喊打”。[9]事實上，我國數(shù)字出版的版權(quán)保護機制尚未真正確立。完善數(shù)字版權(quán)保護的法律規(guī)范依據(jù)和加強對法律規(guī)范的運用，任重而道遠。

二、數(shù)字出版規(guī)制問題的制度原因

與美國等發(fā)達國家成熟的數(shù)字出版制度相比，我國政府在推動數(shù)字出版跨越發(fā)展中的作用還沒有很好地發(fā)揮出來。

1.數(shù)字出版政府規(guī)制的體制不順

我國對數(shù)字出版業(yè)進行規(guī)制的主管部門是新聞出版總署，但很多其他政府部門同樣對數(shù)字出版的方方面面具有監(jiān)管職能。對數(shù)字出版質(zhì)量的監(jiān)督、對內(nèi)容違法的查處、對數(shù)字出版版權(quán)的保護等職能同時涉及發(fā)展和改革、財政、稅務(wù)、工信、科技等綜合職能部門。這種體制難免導(dǎo)致多頭管理、職能交叉，降低了政府對數(shù)字出版業(yè)的規(guī)制效率。“數(shù)字出版管理還存在諸多體制性障礙，多頭管理日益突出。涉及互聯(lián)網(wǎng)管理的部門，從全國情況來看，除新聞出版總署外，還涉及公安、外宣、安全、廣電、文化、工商、財政、稅務(wù)等多個部門，參與互聯(lián)網(wǎng)管理的各個領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了多頭管理的難題，給監(jiān)管工作帶來了很大困難?！盵10]除規(guī)制主體模式缺陷之外，規(guī)制主體的職能落后于現(xiàn)實發(fā)展需要。在中央，新聞出版總署對數(shù)字出版進行規(guī)制的職能無法集中行使。在地方，數(shù)字出版的監(jiān)管職能有待落實，一些省級新聞出版行政主管部門未設(shè)置專門數(shù)字出版管理機構(gòu)。

2.數(shù)字出版政府規(guī)制的措施不力

我國政府對出版行業(yè)監(jiān)管歷來非常重視，注重保障人民群眾閱讀出版物的精神文化權(quán)利。對出版行業(yè)的活動違法、出版物內(nèi)容違法等實施嚴格查處、對出版行業(yè)的準入嚴格審核。但隨著數(shù)字出版的興起，原有適合傳統(tǒng)出版業(yè)監(jiān)管規(guī)制的方式開始滯后于現(xiàn)代數(shù)字出版、網(wǎng)絡(luò)出版的規(guī)制要求。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，數(shù)字出版物的傳播、復(fù)制、剪輯、加工等變得異常容易，面對大量的數(shù)字出版侵權(quán)、違法活動，政府規(guī)制力不從心。表現(xiàn)在，數(shù)字出版維權(quán)成本高、查處難度大、查處能力不足等。

從具體手段運用來看，同樣存在不適應(yīng)數(shù)字出版監(jiān)管特點的問題。一是規(guī)制主體需要花費更大的成本用于確定違法主體的所在、調(diào)查和固定證據(jù)。由于法律賦予的處罰權(quán)有限，往往懲罰力度不足。二是很多尚未獲得數(shù)字內(nèi)容生產(chǎn)和傳播資質(zhì)的主體混入數(shù)字出版領(lǐng)域，產(chǎn)生大量的侵權(quán)行為和出版內(nèi)容違法。三是政府引導(dǎo)和指導(dǎo)不夠，導(dǎo)致數(shù)字出版行業(yè)標準化程度低，市場成熟度低。

3.數(shù)字出版政府規(guī)制的規(guī)范依據(jù)不足

對數(shù)字出版的規(guī)范規(guī)定針對性不足，考慮數(shù)字出版規(guī)制具體特點的規(guī)范少。例如，法律上對數(shù)字出版的概念界定并不明確，與傳統(tǒng)出版物的明確分類（期刊、報紙、圖書、音像制品等）相比，數(shù)字出版歸屬種類不清。從而使原有法律分類別的限制性規(guī)定、無法準確應(yīng)用到數(shù)字出版行業(yè)當中去，法律漏洞的存在在所難免，導(dǎo)致出現(xiàn)很多以數(shù)字出版與其他出版物混同的方式逃避侵權(quán)責任的法律問題。

數(shù)字出版的一般規(guī)范性文件效力低，很多單位和個人對規(guī)范的執(zhí)行任意性大，由于低位階的規(guī)范對強制性、懲罰性內(nèi)容的規(guī)定空間小，實施數(shù)字出版規(guī)制的強制力和保障性不足。例如，我國《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》等規(guī)范性文件雖然具有較強的針對性，但法定效力位階低，在廣度上和深度上對數(shù)字出版業(yè)的規(guī)制效力有限。

三、我國數(shù)字出版政府規(guī)制的改革建議

1.理順數(shù)字出版監(jiān)管體制

數(shù)字出版目前逐步成為出版行業(yè)的重中之重，對數(shù)字出版的監(jiān)管規(guī)制，應(yīng)當立足市場，在充分發(fā)揮市場競爭作用的同時，加強數(shù)字出版監(jiān)管模式的完善。一是在監(jiān)管主體方面，以獨立管制機構(gòu)為模型，就數(shù)字出版而言，把新聞出版總署打造成具有從數(shù)字出版準入到整個產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)，再到版權(quán)保護、違法查處等各方面職權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)。二是運行體制上，在新聞出版總署內(nèi)部還要設(shè)立專門的數(shù)字出版監(jiān)管機構(gòu)，根據(jù)數(shù)字出版的特點，進行具有針對性的機構(gòu)設(shè)置和職能安排。在地方設(shè)立若干新聞出版總署垂直下屬機構(gòu)，加強規(guī)制與執(zhí)法的組織力量。三是加強地方新聞出版行政部門與相關(guān)部門的溝通合作，爭取當?shù)匕l(fā)展和改革、財政、稅務(wù)、工信、科技等綜合職能部門對數(shù)字出版工作的支持。

2.改進數(shù)字出版規(guī)制措施

政府應(yīng)當采用多種政策工具實現(xiàn)對數(shù)字出版的規(guī)制目標，綜合運用這些政策工具，配合采用各種規(guī)制手段，完善規(guī)制手段運用，如根據(jù)數(shù)字出版市場贏利空間創(chuàng)設(shè)適度的行政處罰額度，數(shù)字出版許可準入制度的建立和完善，數(shù)字出版業(yè)的政府引導(dǎo)和良性競爭引導(dǎo)。此外，技術(shù)手段能夠為規(guī)制手段的實施提供力量支撐。在數(shù)字出版的各個環(huán)節(jié)增加監(jiān)管技術(shù)設(shè)備與人員培訓(xùn)的投入，建立規(guī)范統(tǒng)一的網(wǎng)上數(shù)字出版物展銷平臺，開發(fā)數(shù)字出版物的網(wǎng)上自動備案系統(tǒng)。對數(shù)字出版侵權(quán)的調(diào)查，采用更加完善有效的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查技術(shù)、電子追蹤技術(shù)等。

規(guī)制工具一般可分為信息規(guī)制、標準、事先許可、經(jīng)濟手段、私的規(guī)制、國有化和民營化、價格控制、公共特許的配置等八種工具形式。[11]數(shù)字出版規(guī)制者，需要根據(jù)具體規(guī)制環(huán)境與條件，準確選擇適用其中的某些規(guī)制政策工具。特別是標準工具的運用，直接影響競爭秩序。數(shù)字出版業(yè)各項標準的統(tǒng)一能夠促進良性競爭，提高市場資源利用率。標準工具需要共同協(xié)商、實施參與程序，引導(dǎo)優(yōu)化標準的逐步完善。

3.完善數(shù)字出版監(jiān)管的法律規(guī)范

《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》（新出政發(fā)[2010]7 號）中提到，“加快修訂《出版管理條例》《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，制定發(fā)布《手機媒體出版服務(wù)管理辦法》《數(shù)據(jù)庫出版服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)文學(xué)出版服務(wù)管理辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)游戲?qū)徟芾砑殑t》等部門規(guī)章，加快規(guī)范數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)體系建設(shè)?！?其中，特別需要加強數(shù)字版權(quán)保護法律規(guī)范的完善?！澳壳皵?shù)字版權(quán)在我國主要還是依據(jù)《著作權(quán)法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》進行保護，沒有專門立法?！盵12]版權(quán)制度在數(shù)字出版發(fā)展規(guī)制中處于關(guān)鍵地位，因此，特別要加強版權(quán)保護立法，加大對侵害版權(quán)活動的懲罰力度，凈化數(shù)字出版市場。此外，要制定專門的數(shù)字出版法律規(guī)范，提升規(guī)制工具運用的效能。數(shù)字出版業(yè)的規(guī)制關(guān)系國家新聞出版事業(yè)的整體，是信息化社會文化發(fā)展全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。對數(shù)字出版進行法律規(guī)范的控制，需要考慮到數(shù)字出版的行業(yè)特點以及規(guī)制特點。數(shù)字出版行業(yè)發(fā)展迅速，對其進行規(guī)制的法律規(guī)范應(yīng)當在保障人民精神文化權(quán)利的前提下，重視規(guī)制效能的提升，加快數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的繁榮與成熟。

[1]張立.數(shù)字出版相關(guān)概念的比較分析[J].中國出版，2006,(12)

[2]胡知武.數(shù)字出版行政管理探析[J].今日中國論壇，2008,(6)

[3]張雨瑩.政府規(guī)制的理論解讀[J].理論界，2007,(4)

[4]郝振省.2010-2011 年中國數(shù)字出版年度報告（摘要）[J].出版參考，.2011,(21)

[5]新聞出版總署.2010 年新聞出版產(chǎn)業(yè)分析報告（摘要）[R]. 2010-7-22 http://www.gapp.gov.cn/cms/cms/website/zhrmghgxwcbzsww/layout3/index.jsp?channelId=367&siteId=21&infoId=720556

[6]黃先蓉，趙禮壽，劉玲武.數(shù)字技術(shù)環(huán)境下的出版產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整——基于2000 年-2010 年數(shù)字出版的政策分析[J].編輯之友，2011,(7)

[7]聶振寧.數(shù)字出版：距離成熟還有長路要走[J].出版科學(xué)，2009,(1)

[8]李華.從典型案例看版權(quán)保護是數(shù)字出版發(fā)展的基石.科技與出版，2011,(5)

[9]劉婷.數(shù)字出版亂象：版權(quán)歸屬不清引發(fā)侵權(quán)糾紛[R]. 2010-11-22. http://www.chinanews.com/it/2010/11-22/2670787.shtml

[10]王佳寧、莫遠明.數(shù)字出版管理態(tài)勢及其延伸[J].重慶社會科學(xué)，2011,(1)

[11]ANTHONY O.Regulation: Legal Form and Economic Theory[M].London:Clarendon Press, 1994

[12]郝婷.我國數(shù)字出版法律制度的現(xiàn)狀、問題及對策研究[J].中國出版，2011,(16)