農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力研究

范瑩瑩，楊惠晨，王 淼

（長(zhǎng)安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院，陜西 西安 710054）

農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力是指在一定時(shí)期、一定生產(chǎn)力水平下，采取工程技術(shù)、土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整等一系列措施，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地通過(guò)遷村并點(diǎn)、內(nèi)部挖潛和加以改造重新組織利用，增加有效耕地及其他農(nóng)用地面積、提高農(nóng)村居民點(diǎn)利用率和效率、改善生態(tài)環(huán)境等的能力。目前，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)的布局、規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)等是在封建社會(huì)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成、并在其基礎(chǔ)上逐步發(fā)展而來(lái)的[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村居民點(diǎn)面貌發(fā)生了很大的變化，但是，在農(nóng)村建設(shè)用地的布局與結(jié)構(gòu)方面仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變，而且規(guī)?？焖僭黾?，空心村現(xiàn)象普遍存在，閑散地、廢棄地、多占地、占好地等土地浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，所以農(nóng)村建設(shè)用地整理具有較大的潛力[2]。我國(guó)有些學(xué)者對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力進(jìn)行了研究，提出了遷村并點(diǎn)、重建家園、城鎮(zhèn)社區(qū)化等整理模式[2]，以及人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法、實(shí)地調(diào)查法等測(cè)算潛力的方法[3]。由于不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件不同，農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用狀況和閑置狀況不同，其適宜的潛力測(cè)算方法也不同。本文以閻良區(qū)為例，在考慮農(nóng)村建設(shè)用地整理后拆遷農(nóng)民安置的前提下，將小村并大村和建設(shè)新型社區(qū)兩種整理模式比較分析，對(duì)閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的測(cè)算和分級(jí)等進(jìn)行了探討。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然條件

閻良區(qū)位于西安市東北部遠(yuǎn)郊區(qū)，全區(qū)地勢(shì)北高南低，呈梯狀降低，相差不大，受秦嶺、渭河走向的控制，境內(nèi)各種地貌均為東西向延伸，南北向交替，呈明顯條帶狀分布。區(qū)境內(nèi)的地貌主要有平原、黃土臺(tái)塬兩種基本形態(tài)。全區(qū)土地面積2.445 5萬(wàn)hm2，占西安市土地總面積的2.42%。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

閻良區(qū)轄2鎮(zhèn)5個(gè)街道辦。共有20個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，80個(gè)行政村，593個(gè)村民小組。2010年，全區(qū)人口為25.23萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口16.43萬(wàn)人。2010年全區(qū)生產(chǎn)總值80.67億元，人均GDP 31 009元，高于全市人均GDP水平；全區(qū)地方財(cái)政收入40 516萬(wàn)元。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資88.52億元；糧食總產(chǎn)量9.6萬(wàn)t；農(nóng)民人均純收入達(dá)到7 233元。

1.3 農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

根據(jù)2010年土地利用變更調(diào)查，農(nóng)村居民點(diǎn)面積約2 573 hm2，采礦用地面積208.54 hm2，其他獨(dú)立建設(shè)用地面積71.07 hm2，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積的90.20%、7.31%和2.49%。

2 閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評(píng)價(jià)

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地整理的內(nèi)容

2.1.1 人均面積及分布 據(jù)調(diào)查，農(nóng)村居民點(diǎn)占地總面積約2 573 hm2，人均建設(shè)用地約174 m2。閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地信息如表1所示。

表1 閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地信息

2.1.2 村莊土地利用結(jié)構(gòu) 通過(guò)對(duì)10個(gè)自然村內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村莊用地總面積為56 hm2，其中居住用地36 hm2，占村莊用地總面積的64.3%；綠地4 hm2，占村莊用地總面積的7.1%；道路廣場(chǎng)用地6 hm2，占村莊用地總面積的10.7%；閑置土地7 hm2，占村莊用地總面積的12.5%；生產(chǎn)設(shè)施用地2 hm2，占村莊用地總面積的3.6%；公共設(shè)施用地1 hm2，占村莊用地總面積的1.8%。

2.2 理論整治潛力

2010年，閻良區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地2 573 hm2，農(nóng)業(yè)人口148 231人，人均居民點(diǎn)用地規(guī)模高達(dá)174 m2/人，農(nóng)村建設(shè)用地布局零散，土地利用率較低，節(jié)約集約潛力巨大。按照國(guó)家和陜西省農(nóng)村居民點(diǎn)用地控制標(biāo)準(zhǔn)100 m2/人上限計(jì)算，閻良區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地理論整治潛力高達(dá)1 091 hm2。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地新增耕地潛力測(cè)算方法

農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力主要來(lái)源于居民點(diǎn)內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，潛力數(shù)量為在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求下農(nóng)村居民點(diǎn)集約化利用獲得的多余土地資源和閑置土地之和[4]。

2.3.1 各行政村農(nóng)村人口預(yù)測(cè)

式中：Qt為某行政村規(guī)劃期末農(nóng)村人口總數(shù)；Q0為現(xiàn)狀農(nóng)村人口總數(shù)；r為人口自然增長(zhǎng)率；t為規(guī)劃期（年）；ΔQ為人口機(jī)械變動(dòng)量。

2.3.2 農(nóng)村建設(shè)用地新增耕地潛力預(yù)測(cè)

式中：S0為現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地面積；S1為村內(nèi)空閑宅基地面積；St為規(guī)劃期末需安置面積；B為規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 農(nóng)村建設(shè)用地潛力測(cè)算

2.4.1 方案一：建設(shè)新型社區(qū) 此方案是按照新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，對(duì)閻良區(qū)的居民點(diǎn)重新整合，進(jìn)行社區(qū)化建設(shè)，以一個(gè)或者多個(gè)行政村為單位，將原有的居民點(diǎn)拆遷，然后重新選址安置。對(duì)于城鎮(zhèn)周邊的村莊，實(shí)行居民上樓，離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村莊，進(jìn)行集中安置。村莊新址基本上處于對(duì)外交通發(fā)達(dá)、方便群眾生產(chǎn)生活的位置。

此方案優(yōu)點(diǎn)為：①村莊新址便于基礎(chǔ)設(shè)施的配套，并且交通便利，便于村民的生產(chǎn)生活；②充分實(shí)現(xiàn)了土地的集約化利用；③村莊舊址經(jīng)土地整理可形成連片耕地，有利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)。然而此種方案有如下缺陷：①大規(guī)模搬遷，所需資金量較大；②土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)容易出現(xiàn)糾紛。

參照陜西省增減掛鉤的試點(diǎn)高陵縣、旬邑縣以及閻良區(qū)關(guān)山鎮(zhèn)增減掛鉤項(xiàng)目，確定人均建設(shè)用地安置面積為60、70、80 m2。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理，新增耕地潛力為639 hm2，閻良區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地潛力的分析（方案一）如表2所示。

2.4.2 方案二：合理歸并 本方案需拆遷的村莊應(yīng)符合以下任何一個(gè)條件：①人口總數(shù)在200人以下的村莊；②人均建筑面積過(guò)大的村莊；③不符合中心村建設(shè)、分布散亂、布局不合理的村莊；④位置偏僻，生產(chǎn)、生活不方便的村莊。符合上述條件的村莊全部拆除，只保留布局規(guī)整、基礎(chǔ)條件好的中心村、自然村。所有拆除的村莊，全部單獨(dú)選址進(jìn)行安置。規(guī)劃期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）和閻良區(qū)農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀，安排人均建設(shè)用地?，F(xiàn)狀人均建設(shè)用地大于140 m2/人，調(diào)整至120 m2/人；現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)用地大于120 m2/人而小于或等于140 m2/人的，在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上相應(yīng)地減15 m2/人。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理，新增耕地潛力為226 hm2。閻良區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地潛力的分析（方案二）如表3所示。

2.4.3 方案一和方案二比較 方案一是一種理想化的方案，閻良區(qū)建設(shè)新型社區(qū)，新增耕地潛力為639 hm2。

方案二是從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合各村的實(shí)際情況，選用合適方案進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，新增耕地潛力為226 hm2。

比較二種方案，方案一的潛力大，過(guò)于理想，方案二潛力小，但符合實(shí)際，故選方案二用于潛力計(jì)算。農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力方案對(duì)比情況如表4所示。

表2 閻良區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地潛力分析（方案一）

表3 閻良區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地潛力分析（方案二）

表4 農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力方案對(duì)比

2.5 農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力等級(jí)確定

依據(jù)《土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1011-2000）》和國(guó)土資源部《縣級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制要點(diǎn)》要求、《閻良區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技水平和可投入資金量等因素，按照新增耕地系數(shù)，采取自然裂點(diǎn)法，經(jīng)全縣統(tǒng)籌平衡后，將西鄉(xiāng)縣農(nóng)村建設(shè)用地潛力分為三個(gè)等級(jí)。閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分級(jí)情況如表5所示。

閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治總規(guī)模832 hm2，新增耕地潛力226 hm2。其中，Ⅰ級(jí)潛力區(qū)待整理農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模310 hm2，新增耕地潛力95 hm2，主要分布在關(guān)山鎮(zhèn)；Ⅱ級(jí)潛力區(qū)待整理農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模479 hm2，新增耕地潛力125 hm2，主要分布于武屯鎮(zhèn)、振興街道辦；Ⅲ級(jí)潛力區(qū)待整理農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模43 hm2，新增耕地潛力6 hm2，主要分布于北屯街道辦。閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分布情況如圖1所示。

表5 閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分級(jí)

圖1 閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分布圖

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

（1）閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力為226 hm2，主要來(lái)源于人口總數(shù)在200人以下，人均建筑面積過(guò)大，不符合中心村建設(shè)、分布散亂、布局不合理，位置偏僻，生產(chǎn)、生活不方便的村莊。

（2）通過(guò)將小村并大村和建立新型社區(qū)兩種模式相比較，得出適合閻良區(qū)自身發(fā)展的整理模式，并科學(xué)地測(cè)算出閻良區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力，同時(shí)對(duì)測(cè)算出的潛力分級(jí)。

（3）農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)涉及面廣、投資大、技術(shù)和組織復(fù)雜的社會(huì)工程，必須根據(jù)閻良區(qū)的具體條件，從區(qū)域的整體利益出發(fā)，采取科學(xué)的態(tài)度，全面研究，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件分步驟實(shí)施。

3.2 建議

（1）積極引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)向多元化和小區(qū)化方向發(fā)展[5]。時(shí)值經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，農(nóng)民住宅正由平房向多層樓房過(guò)渡，農(nóng)村建設(shè)用地整理完全可以結(jié)合這一有利時(shí)機(jī)，引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)向多元化、高層化和小區(qū)化方向發(fā)展，改善農(nóng)村居住條件，節(jié)約用地。

（2）建立多元投資體制，設(shè)置農(nóng)村建設(shè)用地整理專項(xiàng)資金。各級(jí)政府要投入一定量的資金作為啟動(dòng)資金，同時(shí)還要從集體經(jīng)濟(jì)組織自籌一部分，以及引導(dǎo)農(nóng)民個(gè)體以股份合作制形式集資投勞承擔(dān)土地整理項(xiàng)目，引導(dǎo)外資投入開(kāi)發(fā)。這樣，國(guó)家、集體、個(gè)人、公司企業(yè)等多方面共同努力，逐步形成農(nóng)村建設(shè)用地整理資金。

（3）明確土地權(quán)屬關(guān)系，建立完善的農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償保障機(jī)制。農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及到土地產(chǎn)權(quán)及利益的調(diào)整，對(duì)其進(jìn)行合理的收益分配并對(duì)給受損者合理的補(bǔ)償是整理能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。同時(shí)，項(xiàng)目涉及到利益補(bǔ)償問(wèn)題，較為復(fù)雜，在整理過(guò)程中必須堅(jiān)持群眾自愿與適當(dāng)補(bǔ)助相結(jié)合。

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[2]葉艷妹，吳次芳.農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的潛力、動(dòng)作模式與政策選擇[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1998，（1）：54-57.

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