我國(guó)城市發(fā)展中新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化功能與模式探索

蔡玉勝,王鳳艷

改革開放以來，為打破傳統(tǒng)體制舊的均衡，探索適合生產(chǎn)力爆發(fā)性增長(zhǎng)的新型經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)從沿海到內(nèi)地先后設(shè)立了許多新型開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和新區(qū)。這些以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首位目標(biāo)的新興區(qū)域的興起，對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用。然而，隨著新興經(jīng)濟(jì)區(qū)的整合、經(jīng)濟(jì)體量的不斷擴(kuò)張以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)從粗放式增長(zhǎng)向集約型發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變，那種單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目的新區(qū)發(fā)展模式已經(jīng)開始不適應(yīng)新的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換的需要。新區(qū)的發(fā)展越來越從單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以至文化等綜合發(fā)展的復(fù)合型功能區(qū)邁進(jìn)，在一些規(guī)模較大的新興區(qū)域如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等，原有功能區(qū)逐漸開始顯現(xiàn)新型城市的雛形。新區(qū)的這種新變化，要求理論界必須深入思考：發(fā)揮新區(qū)的體制機(jī)制創(chuàng)新功能和引領(lǐng)帶動(dòng)作用，應(yīng)該有哪些新領(lǐng)域，既能確保既能實(shí)現(xiàn)新區(qū)的創(chuàng)新功能，又能增添新區(qū)的持久動(dòng)力和活力，確保該類地區(qū)的生命力，從而證明新興經(jīng)濟(jì)區(qū)并不是單純?yōu)橹圃鞓I(yè)而生，并不是永久的“加工工廠”和“制造業(yè)基地”。本文結(jié)合新區(qū)所處的城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊地理區(qū)位特征，探討其在連接城市化和新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的新特點(diǎn)，通過分析新區(qū)發(fā)展，總結(jié)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路徑。

1 新區(qū)核心功能的變化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

1.1 新區(qū)核心功能的概念和內(nèi)涵

我國(guó)實(shí)行改革開放政策以來，由各級(jí)政府主導(dǎo)或引導(dǎo)，在一些具有特殊地理區(qū)位、便于要素集中的地區(qū)，實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策及建設(shè)管理模式，形成了集聚各種資源和生產(chǎn)要素集中開發(fā)的各類特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和新區(qū)等。新區(qū)的核心功能最初就是增長(zhǎng)功能。在新區(qū)設(shè)立之初，從中央政府到地方政府的重點(diǎn)就是利用新興區(qū)域的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，破解多年來由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)管理體制僵化、經(jīng)濟(jì)效率低下的諸多弊端，希望通過設(shè)立新發(fā)展空間這種創(chuàng)新路徑，探索、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化。因此，在新興經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立上，按照從沿海到內(nèi)地、從發(fā)達(dá)地區(qū)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散的原則逐步展開。如在開發(fā)區(qū)的設(shè)置上，第一階段從1984年到1988年間，先后在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立了大連、天津、閔行等14濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；第二階段從1992年到1993年，先后在沿海二線城市和部分發(fā)達(dá)城市設(shè)立營(yíng)口、長(zhǎng)春、北京等18發(fā)區(qū)。第三階段從2000年到2002年，先后設(shè)立鄭州、合肥、南寧等17個(gè)開發(fā)區(qū)，將開發(fā)區(qū)從東北逐步擴(kuò)張到中西部地區(qū)。這種按照從東到西、從沿海到內(nèi)地的設(shè)置邏輯，符合增長(zhǎng)極理論和增長(zhǎng)擴(kuò)散原則。實(shí)踐也證明，這種新興經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，在對(duì)外開放、吸引外資、改革試驗(yàn)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展等方面，起到了輻射、示范、帶動(dòng)作用和快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用。

進(jìn)入新世紀(jì)后，新區(qū)的核心功能和增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)發(fā)生了一定變化。隨著改革開放的不斷深入，新區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和輻射帶動(dòng)功能在不斷弱化，和改革開放之初比較，這種特區(qū)不“特”的跡象越發(fā)明顯。以深圳為例：1985年深圳的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為66.6%，1995年為 17.3%，2005年為 15.6%，2010年為 10%[1]。從2012年一季度已披露的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)看，深圳的增長(zhǎng)率只有5.8%，已經(jīng)低于全國(guó)平均水平。這種變化既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力進(jìn)入到新階段的必然反應(yīng)，也是新時(shí)期，新區(qū)形勢(shì)發(fā)生變化后，對(duì)自身核心功能的調(diào)整不及時(shí)造成的。對(duì)新區(qū)核心創(chuàng)新功能的轉(zhuǎn)型探索，成為近年來的熱點(diǎn)。為此，國(guó)家先后選擇規(guī)模大、基礎(chǔ)好的若干新區(qū)，如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等開展綜合配套改革試驗(yàn)。這是新區(qū)核心功能創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型的重大標(biāo)志，也意味傳統(tǒng)的以增長(zhǎng)功能為導(dǎo)向的新區(qū)，進(jìn)入到從單一增長(zhǎng)功能過渡到探索復(fù)合創(chuàng)新功能的新階段。因此，現(xiàn)階段新區(qū)應(yīng)成為以體制機(jī)制創(chuàng)新為引領(lǐng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政治進(jìn)行全方位綜合探索的先導(dǎo)區(qū)和試驗(yàn)區(qū)。

1.2 新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化功能

新區(qū)一般鄰近城市建成區(qū),但在地理位置上又相對(duì)分離，是位于城市和鄉(xiāng)村之間的各種資源要素轉(zhuǎn)換頻繁的特殊區(qū)域[2]。充分利用土地比較收益和規(guī)?；б媸歉黝愋聟^(qū)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的重要前提條件，也是新區(qū)城市化的重大影響因素。各類要素中，土地對(duì)新區(qū)的發(fā)展起到最核心的決定作用。無論是功能區(qū)的規(guī)模和大小，還是功能區(qū)資本積累，都在一定程度上依賴土地要素。這種對(duì)土地的依賴決定了新區(qū)發(fā)展的基本路徑：在起始階段依賴土地的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，快速積累資本，形成起步規(guī)模，而到了一定發(fā)展階段后，必須調(diào)整原有發(fā)展模式，土地利用逐步由粗放向集約發(fā)展。對(duì)土地利用要求的不斷提升，需要改變?cè)械某青l(xiāng)格局和用地方式，因而，新區(qū)對(duì)城市化的要求非常迫切，新區(qū)的發(fā)展越來越要考慮城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題。

新區(qū)在城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中容易出現(xiàn)兩種極端：一是產(chǎn)業(yè)和人口的快速聚集增加使新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施用地和公共服務(wù)的公共用地的增加,原有的園區(qū)規(guī)模不適應(yīng)城市化發(fā)展需求，需要不斷調(diào)整功能區(qū)版圖。比如當(dāng)初國(guó)家批復(fù)的各類新區(qū)或開發(fā)區(qū)目前大多都面臨土地規(guī)劃重新調(diào)整的問題。如深圳、上海等地，對(duì)原有的行政區(qū)劃都進(jìn)行了重新劃分，現(xiàn)有控制面積已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)初規(guī)劃之初的控制面積，面臨規(guī)模擴(kuò)張和空間受限的難題。二是過高的估計(jì)了功能區(qū)的城市化進(jìn)展，對(duì)未來城市人口、規(guī)模、公共服務(wù)的估計(jì)過于樂觀，對(duì)新區(qū)的吸引、負(fù)載和發(fā)展?jié)摿φJ(rèn)識(shí)不足，出現(xiàn)土地閑置、利用不足的現(xiàn)象。如鄂爾多斯的康巴斯等地，由于大規(guī)模商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)與現(xiàn)有實(shí)際居住人口不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致成為“空城”。

不管對(duì)未來功能區(qū)的發(fā)展規(guī)模如何評(píng)估，但新區(qū)城市化的趨勢(shì)卻是不可阻擋，新區(qū)對(duì)推動(dòng)本區(qū)域的城市化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的功能愈來愈突出。一方面，作為特殊的功能區(qū)的管理和運(yùn)行，新興功能區(qū)越來越多的要受到城市化自身發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。過去，新區(qū)的核心功能就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是現(xiàn)在，新區(qū)的核心功能逐漸從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等綜合領(lǐng)域的創(chuàng)新與引領(lǐng)。從實(shí)踐看，近幾年來，我國(guó)新區(qū)的管理出現(xiàn)了以浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等為代表的，由職能管理向城市管理、由功能區(qū)向行政區(qū)回歸的發(fā)展傾向。由于以城市為單元的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，新興經(jīng)濟(jì)區(qū)正在逐漸地相對(duì)獨(dú)立于原來的單一性質(zhì)，越來越具有城市經(jīng)濟(jì)的鮮明烙印。新區(qū)通過與所在母城、農(nóng)村的跨界合作，由單一的經(jīng)濟(jì)開放功能逐步發(fā)展為綜合的城市發(fā)展功能，從封閉型功能區(qū)逐步演變?yōu)閺?fù)合型城市社會(huì)。另一方面，由于我國(guó)新區(qū)大都位于城市邊緣區(qū)，其發(fā)展對(duì)與農(nóng)村土地制度變遷、城市人口導(dǎo)入、城區(qū)與郊區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展等關(guān)聯(lián)密切，對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起著很大的推動(dòng)作用。新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也成為功能區(qū)發(fā)展中不可回避的新問題。

2 新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的復(fù)合特點(diǎn)

當(dāng)前，以示范鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展模式在國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中得到普遍實(shí)踐。但隨著區(qū)域開發(fā)和體制改革的不斷深入，新區(qū)的快速發(fā)展，進(jìn)而迅速推動(dòng)和帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，成為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“新推動(dòng)力”。和示范鎮(zhèn)建設(shè)以及新農(nóng)村建設(shè)不同，新區(qū)的開發(fā)開放最初的目標(biāo)并不是城鄉(xiāng)一體化，而是通過要素集聚推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但是由于新區(qū)的特殊區(qū)位，以及新區(qū)開發(fā)開放過程中不可避免的牽涉到農(nóng)地利用、村鎮(zhèn)并遷、人口遷移，客觀上對(duì)“三農(nóng)”問題造成重大沖擊，對(duì)農(nóng)村尤其是郊區(qū)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。如果說新農(nóng)村建設(shè)是通過優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)要素組合來增強(qiáng)農(nóng)村自身實(shí)力的內(nèi)生型一體化發(fā)展模式，示范鎮(zhèn)建設(shè)則是通過來自城市化的外部推動(dòng)力量實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的外生型發(fā)展模式。那么以新區(qū)開發(fā)與整合形式出現(xiàn)的推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的形式兼具內(nèi)生型和外生型雙重特性。一方面，大規(guī)模的土地整理和村鎮(zhèn)遷并明顯是通過外部力量推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)要素的重組；另一方面，和示范鎮(zhèn)建設(shè)的單一目標(biāo)不同，新區(qū)的開發(fā)需要尊重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域開發(fā)的多樣化，保證開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，農(nóng)民增收和農(nóng)村綜合環(huán)境改善是新區(qū)發(fā)展應(yīng)有之義，因此，新區(qū)發(fā)展推動(dòng)的一體化進(jìn)程具有復(fù)合特性，更能體現(xiàn)是一體化發(fā)展的復(fù)雜關(guān)系和綜合要求。這些復(fù)合特點(diǎn)表現(xiàn)在：

2.1 新區(qū)面臨城市化和農(nóng)村非農(nóng)化發(fā)展的雙重壓力

作為新興區(qū)域，一方面，新區(qū)的建成區(qū)面臨深化城市化的巨大壓力，由于功能區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施普遍薄弱，城市服務(wù)功能不強(qiáng)，尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，這為新區(qū)的功能轉(zhuǎn)換帶動(dòng)巨大阻力；另一方面，在新區(qū)所轄的農(nóng)村區(qū)域，初始的城市化進(jìn)程剛剛開始，區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)換壓力很大。新區(qū)作為“農(nóng)村中的城市”和“城市中的新農(nóng)村”，在推動(dòng)城市化和非農(nóng)化方面壓力巨大。

2.2 以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨公共服務(wù)需求的挑戰(zhàn)

新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是以產(chǎn)業(yè)集聚為重點(diǎn)的人口集聚與發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展先導(dǎo)區(qū)的新興區(qū)域，其成立的最初目的就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)功能，因次，產(chǎn)業(yè)集聚先于人口集聚是新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的鮮明特點(diǎn)。因此，在一體化發(fā)展上，新區(qū)的城市化往往從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和繁榮開始起步，由產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)人口繁榮，繼而推動(dòng)人口集聚和城市的發(fā)展。由于產(chǎn)業(yè)特性，區(qū)域內(nèi)人口的類型相對(duì)單一，社會(huì)服務(wù)和生活服務(wù)的發(fā)展類型也相對(duì)單一。

2.3 新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)水平與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)反差較大

功能區(qū)的農(nóng)業(yè)水平和農(nóng)村人力資本水平總體偏弱。由于選定為功能區(qū)的多是未開發(fā)區(qū)域，因此，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般比較薄弱。但作為發(fā)展目標(biāo)較高的區(qū)域，該區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的起點(diǎn)和目標(biāo)都比較高，一般來說，新區(qū)的一體化發(fā)展往往在規(guī)劃之初就已經(jīng)確定為示范和樣板區(qū)域。

2.4 以土地要素為核心的要素整合難度較大

新區(qū)的一體化發(fā)展，核心在于土地的規(guī)模和集約利用。由于需要適當(dāng)合理的土地的集中，新區(qū)的土地整理和村莊遷并規(guī)模與難度都很大。土地成為新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要推動(dòng)因素，新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成功與否跟土地的綜合利用關(guān)系很大。

2.5 新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中人文因素相對(duì)缺乏

城鄉(xiāng)一體化不僅僅是物質(zhì)進(jìn)化過程，同樣也是思想文化進(jìn)化過程。一體化發(fā)展的最終目的不僅僅要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的一體化，更要在人文思想和習(xí)俗等各方面推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。由于新區(qū)的特有屬性，盡管在規(guī)劃、基礎(chǔ)社會(huì)、產(chǎn)業(yè)支撐等方面具有中心城區(qū)不可比擬的優(yōu)越性，但作為新開發(fā)地區(qū)，在觀念、習(xí)俗、地域文化等方面，具有先天不足。

3 新區(qū)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的優(yōu)勢(shì)

與小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式不同，以新區(qū)開發(fā)開放推動(dòng)的城鄉(xiāng)一體化，具有自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)：

3.1 新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具備先行先試的政策優(yōu)勢(shì)

作為改革開放后興起的，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的的新興區(qū)域，新區(qū)的發(fā)展往往伴隨的是土地、財(cái)政、稅收和資金扶持等多重政策優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)，特別是以“二次創(chuàng)業(yè)”和“三次創(chuàng)業(yè)”為標(biāo)志的新探索，更是賦予政策上先行先試的優(yōu)惠和權(quán)利，這些先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最寶貴財(cái)富[3]。如濱海新區(qū)被賦予了土地改革中的增減掛鉤權(quán)利，可以推動(dòng)“宅基地?fù)Q房”的順利進(jìn)行。在農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)村信貸、金融創(chuàng)新等諸多方面的先行先試，都對(duì)新區(qū)的一體化進(jìn)程產(chǎn)生積極而又深遠(yuǎn)的影響。

3.2 新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具備后發(fā)先至的趕超優(yōu)勢(shì)

作為新興區(qū)域，新區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展，具有強(qiáng)大的趕超效應(yīng)，通過跨越式發(fā)展，該類地區(qū)可以輕松突破傳統(tǒng)區(qū)域需要若干年才能實(shí)踐的一體化進(jìn)程。如天津中新生態(tài)城，通過利用新加坡的生態(tài)城市建設(shè)理念和技術(shù)，在短短的幾年時(shí)間，就在一個(gè)貧窮落后的鄉(xiāng)村建設(shè)成國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際一流的生態(tài)示范城區(qū)。

3.3 新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化具備社會(huì)保障包袱較輕的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

新區(qū)人口一般不像城市人口那么密集，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)遺留下來的包袱很少甚至是沒有。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，可以大量避免拆遷、轉(zhuǎn)戶籍、安置等包袱。以土地政策和戶籍政策為例，由于傳統(tǒng)的中心城區(qū)在人口和土地改革上歷史形成的制度弊端，積重難返，很難實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展上的突破性進(jìn)展，或者即使可以實(shí)現(xiàn)突破，但改革成本和負(fù)擔(dān)也會(huì)令地方政府望而止步。但新區(qū)卻可以充分利用新政策、新法規(guī)，實(shí)現(xiàn)新突破。

3.4 新區(qū)具備城鄉(xiāng)一體發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、資本和技術(shù)綜合優(yōu)勢(shì)

作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，新區(qū)一般具有強(qiáng)大的資本吸附能力和技術(shù)創(chuàng)新能力，這對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提供了產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)等支撐。新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的非農(nóng)化起到積極推動(dòng)作用；新區(qū)的資本優(yōu)勢(shì)，解決了小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、示范園區(qū)建設(shè)等急需建設(shè)資金問題；新區(qū)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以被吸收和轉(zhuǎn)化并被所在城市利用，如天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)利用發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大技術(shù)能力，在推動(dòng)水循環(huán)的應(yīng)用和新能源應(yīng)用上，起到示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的一體化保護(hù)。

4 新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式探索

4.1 新區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式和特點(diǎn)

各地新區(qū)在探索新區(qū)的一體化發(fā)展中有許多成功的案例。如天津?yàn)I海新區(qū)通過“宅基地置換”方式，探索農(nóng)民進(jìn)城市和土地集中流轉(zhuǎn)，很好的推動(dòng)了轄區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程；合肥等地通過大規(guī)模的“城中村”改造，推動(dòng)郊區(qū)生活環(huán)境的改善與優(yōu)化，引導(dǎo)城鄉(xiāng)生活一體化；上海浦東新區(qū)通過高科技園區(qū)建設(shè)，吸收創(chuàng)新要素和增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)所在區(qū)域城鄉(xiāng)一體化等。這些城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展案例都具備結(jié)合該地區(qū)的地域特征和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因地制宜探索一體化的共性特征?？偟膩碚f，以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，以土地利用為核心，以農(nóng)村居民的城市化或者集中居住為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，是當(dāng)前新區(qū)發(fā)展的一般選擇。

從實(shí)踐看，新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化模式探索都具有以下基本特點(diǎn)：

（1）由于新區(qū)多位于城市邊緣區(qū)，一體化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，有利于通過與工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的聯(lián)動(dòng)發(fā)展解決失地農(nóng)民就業(yè)、補(bǔ)償安置等難題。因此，新區(qū)城鄉(xiāng)一體化模式必須能體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村以及具備相對(duì)較高的施行標(biāo)準(zhǔn)。如天津華明鎮(zhèn)在推動(dòng)農(nóng)村“三改一化”（村改居、集改資、農(nóng)改非、城市化）過程中，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革、戶籍制度改革和撤銷村委會(huì)組建居委會(huì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的試點(diǎn)工作中推動(dòng)較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和有保障的土地制度改革，快速地推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐某鞘谢?/p>

（2）充分考慮新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，綜合考慮農(nóng)村工業(yè)的園區(qū)化建設(shè)，郊區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)發(fā)展，以及建設(shè)新型的農(nóng)村居住社區(qū)。農(nóng)村工業(yè)、郊區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村住宅是探索新區(qū)城鄉(xiāng)一體化新模式不可或缺的三要素。從蘇州永聯(lián)村、天津大邱莊等地的實(shí)踐看，其經(jīng)驗(yàn)在于很好的將農(nóng)村集體工業(yè)基礎(chǔ)完整保留下來，重視集體經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)，重視本地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，重視統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，為村民居住提供集中化、社會(huì)化和個(gè)性化的優(yōu)越環(huán)境。

（3）充分考慮城鄉(xiāng)協(xié)同，市區(qū)和功能區(qū)互補(bǔ)。新區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)就是母城優(yōu)勢(shì)，城市為新區(qū)的發(fā)展提供了社會(huì)服務(wù)、信息和人才的強(qiáng)大支撐。如天津市和濱海新區(qū)之間在服務(wù)業(yè)和制造業(yè)之間形成良好的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中關(guān)村利用首都人才聚集，高校云集的優(yōu)勢(shì)，快速將曾經(jīng)的郊區(qū)改造為首都科技型新城區(qū)。

因此，新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要綜合考慮該區(qū)域的核心要素，對(duì)區(qū)域內(nèi)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居住環(huán)境等要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，一體化推進(jìn)?！笆痉豆I(yè)園+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園+新型農(nóng)村社區(qū)”的聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式將是未來新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最值得關(guān)注和研究思考的路徑，也是新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的基本典型。

4.2 “三區(qū)聯(lián)動(dòng)”對(duì)推動(dòng)新區(qū)城鄉(xiāng)一體化的重要作用

推動(dòng)農(nóng)村居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展，是新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵，是壯大功能區(qū)總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提升居民生活質(zhì)量的重要途徑，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高發(fā)展水平和質(zhì)量具有重要作用。把農(nóng)民居住社區(qū)打造成生態(tài)宜居的高地，把示范工業(yè)園區(qū)打造成先進(jìn)制造業(yè)的基地，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高地，形成“三區(qū)”相互推動(dòng)，相互促進(jìn)，相互提高，共同發(fā)展的格局，是實(shí)現(xiàn)新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有力保證。

（1）農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。人口要素的聚集是滿足新區(qū)發(fā)展的重要條件，也是衡量城鄉(xiāng)一體化的重要標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的目的在于農(nóng)村生活方式的現(xiàn)代化，居住和生產(chǎn)生活范圍的非農(nóng)村化。居住社區(qū)變化是體現(xiàn)城鄉(xiāng)深刻變革的最前沿，也體現(xiàn)改革目的是為了讓人民受益。傳統(tǒng)農(nóng)村居住方式圍繞自然生產(chǎn)進(jìn)行，農(nóng)村交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，居住方式簡(jiǎn)單，生活方式落后，農(nóng)民受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)很少。新區(qū)通過遷村并點(diǎn)、集中居住、傳統(tǒng)改造社區(qū)等多種形式體現(xiàn)的農(nóng)村居住社區(qū)的變化，突出體現(xiàn)出新區(qū)一體化發(fā)展的趨勢(shì)。以來自農(nóng)村的調(diào)查顯示[4]：1000多戶農(nóng)戶中，有66%的農(nóng)村居民表示愿意集中居住，其中有23%的家庭表現(xiàn)出積極支持集中居住態(tài)度。七成以上村民渴望5年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中居住，這體現(xiàn)出農(nóng)民對(duì)生活方式現(xiàn)代化的追求。

（2）工業(yè)示范園區(qū)發(fā)展是新區(qū)一體化發(fā)展的的重要基石。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是新區(qū)賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)化也是農(nóng)村社區(qū)居住的直接原因和根本動(dòng)力[5]。除了新興的產(chǎn)業(yè)園區(qū)之外，新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中必須重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的重新規(guī)劃和空間調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)中容納了30%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。但受制于發(fā)展思路和資源條件限制，空間布局十分分散，分布在自然村、農(nóng)村集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)、縣級(jí)及縣以上市鎮(zhèn)的分別占80%、12%、7%、1%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過分分散，使其喪失了聚集和擴(kuò)散效應(yīng)，就業(yè)容量也不斷下降，使得新區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏足夠的動(dòng)力支持。解決農(nóng)村工業(yè)發(fā)展中自然生態(tài)和人文生態(tài)失衡、后勁乏力、對(duì)農(nóng)村人口的吸納力和吸引力不斷減弱等難題，必須充分發(fā)揮新區(qū)善于規(guī)?；?jīng)營(yíng)和管理現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，通過要素集聚和規(guī)模生產(chǎn)，徹底改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)低效率、高污染的現(xiàn)狀。產(chǎn)業(yè)的適度集中和園區(qū)化管理既可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速提高，又可以引導(dǎo)人口相對(duì)集中，為城市化提供新動(dòng)力。

（3）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展是新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障。新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化不是將產(chǎn)業(yè)都納入到第二產(chǎn)業(yè)體系中，必須兼顧考慮第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題。保持農(nóng)業(yè)的合理規(guī)模和比例，有利于新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，也有利于探索科技農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展途徑。農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)方向發(fā)展既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)的基本保證，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境生態(tài)保護(hù)的必然要求。農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和土地使用效率的提高，使得傳統(tǒng)粗放式農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)不適應(yīng)都市農(nóng)業(yè)的基本要求，建立在高科技、高投入、精細(xì)化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)高度集中，以便于資本的密集投入和科技的廣泛使用；同時(shí)，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，有利保護(hù)日益惡化的生態(tài)環(huán)境。園區(qū)農(nóng)業(yè)改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密集投入勞動(dòng)力的做法，有效促進(jìn)了大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展提供了大量勞動(dòng)力資源，集中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為集中的農(nóng)村生活方式創(chuàng)造了條件，高效的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加了農(nóng)民收入，為縮小城鄉(xiāng)差別奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

5 新區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)注意的問題

5.1 根據(jù)新區(qū)特點(diǎn)，做好推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的科學(xué)定位

新區(qū)的城鄉(xiāng)一體化應(yīng)在規(guī)劃上注意通盤考慮。①在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、城鄉(xiāng)管理和生態(tài)環(huán)保方面統(tǒng)一做一體化發(fā)展規(guī)劃。在新區(qū)建設(shè)上，要做到定位準(zhǔn)確，突出個(gè)性與特色。根據(jù)中心城區(qū)的歷史淵源和城市地位來規(guī)劃新區(qū)的人口的分布，產(chǎn)業(yè)的布局，從而確定新城區(qū)的規(guī)模和商貿(mào)、住宅、休閑娛樂業(yè)的分布格局。②要認(rèn)真分析新城區(qū)與所在農(nóng)村地區(qū)的差異化，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和問題，吸收城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過與老城區(qū)的差異化發(fā)展，避免在資本、人才等方面的競(jìng)爭(zhēng)和排斥。③新區(qū)發(fā)展要有鮮明特點(diǎn)，要充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展道路、產(chǎn)業(yè)遴選、科技支撐、制度創(chuàng)新等方面，發(fā)揮出新區(qū)的創(chuàng)新功能和優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)新區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。

5.2 充分利用新區(qū)的核心創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)

一般而言，新區(qū)往往伴隨的是土地等優(yōu)惠政策，應(yīng)充分做好土地綜合整治，國(guó)土與規(guī)劃、建設(shè)部門應(yīng)在進(jìn)一步完善鎮(zhèn)村體系規(guī)劃的基礎(chǔ)上，抓緊編制土地綜合整治和新型社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。在土地配置方面采取必要的政策，防止土地的過度非農(nóng)化，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。包括：統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，不能把土地這一最稀缺的資源排斥在市場(chǎng)之外。健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。其次，應(yīng)根據(jù)新區(qū)可以實(shí)施更加徹底的城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)，按照減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民、縮小農(nóng)村來繁榮農(nóng)村的思路，結(jié)合城市綜合體的發(fā)展，按照城市社區(qū)模式建設(shè)新型社區(qū)，推動(dòng)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，加快融入中心城區(qū)，使之成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)，避免城市化進(jìn)程中出現(xiàn)新的城中村。

5.3 構(gòu)建新區(qū)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐體系

新區(qū)要立足各區(qū)域?qū)嶋H，選擇和發(fā)展適合自身的產(chǎn)業(yè)。考慮城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)和區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)。堅(jiān)持集中規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)集聚發(fā)展、集約發(fā)展、集中發(fā)展，促進(jìn)資源共享和服務(wù)效率的提高。把園區(qū)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化互促共進(jìn)。特別值得指出的是，新區(qū)由于往往是以經(jīng)濟(jì)功能為主發(fā)展起來的，如果沒有相應(yīng)配套的服務(wù)業(yè)發(fā)展，很容易導(dǎo)致人口流動(dòng)出現(xiàn)極端情況，形成白天人口往新區(qū)集中，夜晚人口向城市回返的情況，使新區(qū)成為空城。必須大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，加快房地產(chǎn)、商貿(mào)、物流、餐飲、娛樂、金融、信息、旅游和社區(qū)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加大招商引資力度，通過住宅小區(qū)、商業(yè)廣場(chǎng)、專業(yè)特色市場(chǎng)建設(shè)，聚集人氣。

5.4 加強(qiáng)新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)一體化

生態(tài)環(huán)境是新區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。應(yīng)破解經(jīng)濟(jì)與生態(tài)對(duì)立的發(fā)展觀和發(fā)展模式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程。要以改善新區(qū)生態(tài)環(huán)境和優(yōu)化轄區(qū)人們生活環(huán)境為重點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。加快建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的垃圾處理機(jī)制，嚴(yán)防城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，減少新區(qū)垃圾和工業(yè)廢物對(duì)農(nóng)村的污染。郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)建設(shè)要以可持續(xù)發(fā)展為原則，通過集中建設(shè)排污排廢平臺(tái)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)和培育高效、無污染產(chǎn)業(yè)，最大限度地減少環(huán)境污染源，實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)向生態(tài)園林式園區(qū)方向發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要考慮與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)結(jié)合，加大綠化程度，提高植被覆蓋率。探索建立郊區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，營(yíng)造人與自然、城市與農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)與生活和諧發(fā)展的環(huán)境。

5.5 超前謀劃新區(qū)的社會(huì)管理和服務(wù)體系

隨著功能區(qū)的城市化特點(diǎn)越來越明顯，在新區(qū)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)體系的構(gòu)建越來越重要。產(chǎn)業(yè)園區(qū)大量的流動(dòng)人口生活和服務(wù)需要有新型的社會(huì)管理體制維護(hù)，郊區(qū)農(nóng)民城市化后進(jìn)入城市社區(qū)面臨生產(chǎn)方式和生活方式的徹底轉(zhuǎn)變，過去農(nóng)村的集體資產(chǎn)和社會(huì)服務(wù)管理體系逐步被股份制和社會(huì)統(tǒng)一服務(wù)替代，功能區(qū)人口規(guī)模擴(kuò)大后，原有的工廠政體管理模式需要有社會(huì)組織管理和中介服務(wù)介入，等等。這些新問題，將會(huì)是新區(qū)普遍面臨和亟待解決的難題。新區(qū)的社會(huì)管理問題已經(jīng)成為當(dāng)前重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)問題，需要地方政府超前謀劃和創(chuàng)新體制。

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