沈念祖 王井懷

新模式

省級(jí)黨委換屆結(jié)束，20位省級(jí)政法委書(shū)記履新。在前些年大部分省份出現(xiàn)政法委書(shū)記兼任公安一把手的情況大幅減少，目前只有8個(gè)省（市、區(qū)）還沿用這種模式，而上一屆是11個(gè)?。ㄊ小^(qū)）。

不難發(fā)現(xiàn)，這一次省級(jí)單位換屆后，政法委書(shū)記公安系統(tǒng)一家獨(dú)攬的局面已經(jīng)打破，政法委書(shū)記履職出現(xiàn)新陣容，可以分為四種：專職政法委書(shū)記、黨委副職兼任、兼任公安廳（局）長(zhǎng)以及兼任司法系統(tǒng)人士（如法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)）。

一般來(lái)講，政法委書(shū)記多由公安口或者地方黨務(wù)、行政人員出任。本輪換屆后的省級(jí)政法委書(shū)記中，法學(xué)背景的人“上位”值得關(guān)注。其中有7位政法委書(shū)記有法學(xué)相關(guān)的教育背景，其中陜西的安東、廣西的溫卡華、山西的王建明和新疆的熊選國(guó)4人為法學(xué)博士。文科教育背景的政法委書(shū)記約占總數(shù)的八成以上，除法學(xué)外，多來(lái)自于經(jīng)濟(jì)、管理等專業(yè)。

本屆換屆后產(chǎn)生的省級(jí)政法委書(shū)記新陣容中，司法系統(tǒng)出身的政法委書(shū)記有5人。在上一屆政法委系統(tǒng)中，僅云南的孟蘇鐵一人有在檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期的工作經(jīng)歷。原來(lái)比較普遍的政法委書(shū)記兼任公安一把手轉(zhuǎn)向由法院院長(zhǎng)或者司法系統(tǒng)出身的人擔(dān)任。較早完成換屆的新疆自治區(qū)，由最高法院副院長(zhǎng)熊選國(guó)轉(zhuǎn)任新疆政法委書(shū)記是近年首次由法官擔(dān)任政法委書(shū)記。陜西政法委書(shū)記安東則是從陜西省檢察院檢察長(zhǎng)轉(zhuǎn)任政法委書(shū)記的。山西政法委書(shū)記王建明則有25年的最高檢任職經(jīng)歷。劉玉順是四川省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)轉(zhuǎn)任該省政法委書(shū)記的。

“這種安排是對(duì)公、檢、法機(jī)關(guān)憲法地位的正?；貧w?！薄袄钋f案”代理人、北京康達(dá)律師事務(wù)所律師唐新波分析，如果由政法委書(shū)記兼任公安一把手，那就形成了作為一個(gè)政府的職能部門的負(fù)責(zé)人，事實(shí)上領(lǐng)導(dǎo)了法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)，審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)受到了行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，而不僅僅是干預(yù)。

在北京、黑龍江、浙江、青海、內(nèi)蒙古、廣東、湖北七個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）中，政法委書(shū)記由省級(jí)黨委副書(shū)記兼任，另外山東省政法委書(shū)記由副省長(zhǎng)兼任。此外27個(gè)省會(huì)首府城市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、18個(gè)“較大的市”中，共有12位現(xiàn)任市委副書(shū)記兼政法委書(shū)記。

記者發(fā)現(xiàn)從2007年后，特別是2010年底以來(lái)，省級(jí)黨委副書(shū)記兼任政法委書(shū)記的規(guī)模明顯擴(kuò)大。

此外，還有14個(gè)省份則由專職的政法委書(shū)記擔(dān)任，比上屆增加2名?！霸O(shè)置專職政法委書(shū)記，應(yīng)該成為大趨勢(shì)?！蓖瑫r(shí)是人民大學(xué)律師學(xué)院教授的唐新波認(rèn)為，如果設(shè)置政法委專職書(shū)記，有利于落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能，也有利于公、檢、法機(jī)關(guān)各司其職，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和解決各種矛盾和問(wèn)題。

歷史演進(jìn)

政法委與黨委宣傳部、組織部、紀(jì)委等同為黨內(nèi)重要的職能部門，政法委書(shū)記通常會(huì)成為同級(jí)黨委常委。然而，作為黨內(nèi)的重要機(jī)構(gòu)，政法委的歷史軌跡比其他部門要更曲折。

政法委的設(shè)置幾經(jīng)往復(fù)。從建國(guó)后的政法領(lǐng)導(dǎo)小組至文革前被撤銷，到1980年代重建“中央政法委”。

1988年，在探索政治體制改革的背景下，為實(shí)現(xiàn)“黨政分開(kāi)”，中央政法委被撤銷，取而代之的是中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。這被業(yè)界稱為是中國(guó)走向法治的重要一步。不過(guò)，大多數(shù)省級(jí)以下黨委政法委員會(huì)并沒(méi)有來(lái)得及撤銷。

1989年，政法工作的重要性凸顯。次年，中央發(fā)出《關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》，恢復(fù)了中央政法委員會(huì)，并且大大加強(qiáng)了它的職能，定位于黨委的“參謀”和“助手”，職責(zé)是宏觀指導(dǎo)協(xié)調(diào)政法工作。

1995年中央政法委曾下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知》，明確“地方各級(jí)黨委政法委員會(huì)書(shū)記，一般應(yīng)由一名黨委常委擔(dān)任”，就此形成了黨委常委擔(dān)任政法委書(shū)記，黨委常委同時(shí)擔(dān)任政法委書(shū)記、公安廳（局）長(zhǎng)的兩種基本模式。

到了1999年，政法委則被進(jìn)一步定位為“各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能部門”，直至那時(shí)，政法委書(shū)記兼任公安廳（局）長(zhǎng)仍然為數(shù)不多。變化出現(xiàn)在2002年，十六大后，公安部長(zhǎng)由政治局委員、國(guó)務(wù)委員擔(dān)任。此后一年，全國(guó)各級(jí)公安廳（局）長(zhǎng)開(kāi)始升格。

2003年，中共中央發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安機(jī)關(guān)的決定》，提出有條件的地方，逐步實(shí)行由同級(jí)黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)，新疆首先響應(yīng)。此時(shí)，各地公安一把手由常委、政法委書(shū)記兼任的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于由政府副職兼任。

未來(lái)走向

中共政法委作為“黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門”，其書(shū)記的任命一般由同級(jí)黨委常委會(huì)決定。從2011年以來(lái)，山西、吉林等地官媒在報(bào)道這一職位調(diào)整時(shí)，往往會(huì)多加一句話：“經(jīng)中央政法委同意”。

今年3月至6月，中央政法委組織的，對(duì)全國(guó)省、市、縣三級(jí)3300多名黨委政法委書(shū)記進(jìn)行了集中培訓(xùn)。規(guī)模之大、培訓(xùn)人員之多在中央政法委歷史上都是空前的，可見(jiàn)當(dāng)前中央對(duì)政法工作的重視。

記者采訪的多名司法界人士都表示，由政法委書(shū)記兼任公安一把手，干預(yù)司法令人詬病。早在2002年，吉林省松原市中級(jí)人民法院裁決的一起“蓖麻油案”，裁定書(shū)的依據(jù)就是中共松源市委政法委的“會(huì)議紀(jì)要精神”而非任何一部法律條規(guī)。

盡管，全國(guó)大部分省市不再由政法委書(shū)記兼任公安一把手了，但劉素華認(rèn)為，“此趨勢(shì)仍然不好判斷，因?yàn)樗ㄈ耸氯蚊┍旧硎钦咝缘?。?/p>

教育部社會(huì)科學(xué)委員會(huì)法學(xué)學(xué)部召集人陳光中教授在媒體采訪時(shí)也曾提議，“我建議最高法院在全國(guó)范圍內(nèi)普查那些‘留有余地的刑事案件，以防止類似佘祥林案、趙作海案這樣的冤假錯(cuò)案。”他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消地方政法委對(duì)案件的拍板權(quán)。因?yàn)檫@種權(quán)力不僅違反了基本的訴訟原則及直接言詞原則，屬于“判而不審”，而且一旦發(fā)生錯(cuò)案，也難以追究相關(guān)人員的責(zé)任。佘祥林案、趙作海案就是當(dāng)?shù)卣ㄎ瘏f(xié)調(diào)決定的，這種沉痛教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真汲取，從制度改革上防止重蹈覆轍。

鑒于上世紀(jì)90年代中期，最高人民法院院長(zhǎng)任建新同時(shí)任中央政法委書(shū)記，亦有人提出地方政法委書(shū)記可由法院院長(zhǎng)兼任，這樣既能強(qiáng)化黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，又能更好地維護(hù)社會(huì)公平正義?！皺z察長(zhǎng)和公安一把手都不適合當(dāng)政法委書(shū)記，他們都是執(zhí)行法律的中間環(huán)節(jié)。實(shí)在沒(méi)有辦法非得要有一個(gè)的話，法院院長(zhǎng)擔(dān)任政法委書(shū)記最合適，比其他都要好。”曾經(jīng)在最高檢任職的中國(guó)人民大學(xué)商事法律科學(xué)中心副主任楊立新解釋。

對(duì)于政法委書(shū)記今后誰(shuí)來(lái)當(dāng)，中央黨校政法部副教授劉素華沒(méi)有給出明確答案，她認(rèn)為無(wú)論是兼任還是專職這主要是人事任命，需按實(shí)際情況分析，這和干部本身的能力還有專業(yè)背景有關(guān)，以及在地方公檢法這三個(gè)部門的協(xié)調(diào)都有關(guān)系。不過(guò)，針對(duì)司法系統(tǒng)人士兼任政法委書(shū)記的局面，劉還是表示肯定，這是法律意識(shí)的提升和增強(qiáng)，我們不再是簡(jiǎn)單的要維持社會(huì)治安。

唐新波表示，政法委對(duì)公檢法司的協(xié)調(diào)，應(yīng)該更多的體現(xiàn)在對(duì)面上工作的協(xié)調(diào)，政法委的領(lǐng)導(dǎo)更多應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)公檢法司的領(lǐng)導(dǎo)，工作人員稱職與否，候選人的醞釀、考核、工作成效和業(yè)績(jī)的考核上，而不是個(gè)案的監(jiān)督和干預(yù)上。

不管由哪個(gè)部門的人擔(dān)任，都存在處理三個(gè)部門之間的關(guān)系的問(wèn)題。不在于哪個(gè)部門的人來(lái)做而在于做了以后如何處理各個(gè)部門的分工職能。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)趙旭東曾掛職兼任最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長(zhǎng)，他強(qiáng)調(diào)“尊重各部門的獨(dú)立性很重要”。

（摘自《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》）