淺談鐵路食品安全工作中存在的問題和對策建議

周捷

(上海鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所蚌埠分所，安徽 蚌埠 233000)

2010年9月，鐵道部等五部局出臺規(guī)章［1］，確定了國家鐵路食品安全實行統(tǒng)一綜合監(jiān)督制度。通過一年多的實踐，鐵路食品安全工作取得了長足的進步，證明這一制度符合國家對鐵路食品安全監(jiān)督管理需要，但食品安全工作仍存在一些問題。為此，筆者就目前的鐵路食品安全工作做出以下思考。

1 當前鐵路食品安全工作中存在的問題

1.1 在食品安全事故認識上的偏差

近年來，雖然鐵路食品安全事故防范意識有了較大的提升，但是在部分人員中仍存在著不會發(fā)生事故和過于擔心發(fā)生事故的認識偏差。持有前者認識的，多為基層食品經(jīng)營單位管理和從業(yè)人員。他們認為其負責的食品經(jīng)營業(yè)態(tài)單一，特別經(jīng)過近幾年的食品安全專項整治，食品經(jīng)營條件有了較大的提高，按自己多年的老方式管理，也未發(fā)生食物中毒等。因此實際工作中，未能把主要精力放在加強對本單位食品安全工作的常態(tài)管理上，而是用在應付上級檢查和同監(jiān)督管理部門搞好關(guān)系上。持有后者認識的，多為食品經(jīng)營單位和監(jiān)督部門的負責人，他們出于責任意識或擔心發(fā)生事故影響職務及被處分、考核等方面的原因，對正常檢查發(fā)現(xiàn)的大小問題都感到可能隨時發(fā)生事故。對監(jiān)督管理部門來說，其外在表現(xiàn)則是熱衷于對管理相對人的反復檢查，以期望達到一種完全符合規(guī)范［2］的狀態(tài)。這種做法，客觀上對食品經(jīng)營主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成影響，不但浪費衛(wèi)生監(jiān)督資源，而且也降低了監(jiān)督管理部門的權(quán)威性。在發(fā)生事故時，存在著個別事故發(fā)生單位及相關(guān)人員出于怕被處分、考核等原因，對事故報告不積極，甚致出現(xiàn)瞞報、緩報，或出現(xiàn)對事故現(xiàn)場保護不力(事故現(xiàn)場被破壞、相關(guān)剩余食品被銷毀)或推卸責任(不愿提供事故發(fā)生的真實情況)的現(xiàn)象，這就對事故的調(diào)查，盡快確定中毒原因和中毒食品等造成困難。

1.2 對鐵路食品安全工作的特點認識不清

現(xiàn)行《食品安全法》附則中對鐵路食品安全的監(jiān)督管理做出專門規(guī)定，就是國家立法機關(guān)充分考慮到鐵路食品安全管理的現(xiàn)狀和特點做出的?，F(xiàn)階段，鐵路食品安全工作存在以下特點:傳統(tǒng)鐵路食品經(jīng)營業(yè)態(tài)(職工食堂等)同新的食品經(jīng)營業(yè)態(tài)(中央廚房、快餐配送等)并存;鐵路作為大眾化的交通運輸工具，存在著跨地域、客流量大、機動性強等特點，其發(fā)生的食品安全事件影響面大;高速鐵路和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及為鐵路站車食品安全事件快速播散提供了技術(shù)平臺;隨著公眾(旅客)食品安全意識及維權(quán)意識的提高，即使是提供食品相關(guān)服務過程中的微小瑕疵也可成為食品安全事件的主因;經(jīng)鐵路承運的食品，特別是大宗食品如糧食、食用原料等日益頻繁，防止食品運輸污染已成為新的課題;節(jié)假日臨時組織開行的旅游列車和臨客列車已成為常態(tài)，其食品安全已成為關(guān)注焦點。基于上述情形，鐵路運營過程中發(fā)生的食品安全事件已不再是鐵路企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)運輸過程中的孤立事件，而是受多種因素影響和制約，牽一發(fā)而動全身的社會性事件。鐵路食品安全事件必然引起社會的關(guān)注，其不僅影響鐵路企業(yè)的聲譽，也與鐵路安全運輸生產(chǎn)直接相關(guān)。因此，如何做好新形勢下的食品安全工作，應成為鐵路企業(yè)重點應對的課題。

1.3 食品安全監(jiān)督管理體制機制不順

目前，鐵路局鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室作為食品安全行政執(zhí)法主體同鐵路局是合為一體的機構(gòu)，其辦事機構(gòu)(鐵路局勞動和衛(wèi)生處)同執(zhí)行機構(gòu)(鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所)均為鐵路局的職能部門或下屬單位，這種現(xiàn)狀決定了對鐵路食品安全的管理基本上延續(xù)傳統(tǒng)的管理模式?，F(xiàn)階段，鐵路局對鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所的管理模式基本上等同于對鐵路基層站段的管理，還未能充分考慮到其履行行政執(zhí)法機構(gòu)職能的相關(guān)特點。同時，各鐵路局對鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所的定位還存在差異，再加上監(jiān)督所整合時間較短，監(jiān)督人員的地域分布和管轄范圍、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部運行機制上還存在種種問題。這就決定了鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所現(xiàn)有軟硬件仍未能達到最佳配置，其行政管理效能有待提高。從現(xiàn)有的鐵路行政執(zhí)法上來看，食品安全執(zhí)法機構(gòu)無論在機構(gòu)設(shè)置、人員配備、收入分配、檢查力度等的重視程度上，同鐵路安全監(jiān)察機構(gòu)仍有不小的差距，因此必然影響食品安全監(jiān)督管理的執(zhí)行力。

1.4 履行行政程序(處罰)存在技術(shù)障礙

鐵道部等五部局頒布規(guī)章［1］具體規(guī)定鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室作為行政執(zhí)法主體。鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所作為鐵路食品安全監(jiān)督機構(gòu)組成部分，具體實施行政執(zhí)法權(quán)，但在履行行政處罰等操作上還存在著技術(shù)障礙:其一，如未能按照法律規(guī)定作出罰款決定的行政機關(guān)應當與收繳罰款的機構(gòu)分離的要求，設(shè)立行政罰款銀行專門帳戶;其二，由于在執(zhí)法主體、辦事機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置原因，及執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部，及執(zhí)行機構(gòu)同執(zhí)法主體同辦事機構(gòu)在地域間隔上的原因，使得在履行聽證、行政復議等行政程序時，還缺少具體的可操作的內(nèi)部工作程序。出于上述原因，現(xiàn)階段，鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所主要是在運用一些內(nèi)部管理手段開展工作，例如通過現(xiàn)場檢查，指導現(xiàn)場單位進行整改，或?qū)l(fā)現(xiàn)的問題向所在單位或鐵路局職能部門反饋，以通過內(nèi)部通報、考核等方式督促整改。這就不可避免地造成管理效能低下，執(zhí)法公信力不足。

1.5 食品安全事件危機公關(guān)意識欠缺

在資訊、媒體發(fā)達的今天，網(wǎng)絡的使用越來越頻繁，公眾可通過 QQ、微博等新聞發(fā)布載體，迅速將即時消息傳向各地。列車作為人流密集的交通工具，由于受旅客的維權(quán)意識、人員素質(zhì)、對事件的認知等多種因素的影響，即使是微小的食品安全事件，如現(xiàn)場處置不當，也會產(chǎn)生放大效應，甚至可能釀成嚴重的公關(guān)危機，加大善后處理的難度。長期以來，我們對此類事件的處置意識和水平仍停留在對內(nèi)部職工和官方媒體的宣傳、解釋、座談、發(fā)布等上，缺少必要的特別是面對公眾的公關(guān)培訓及預案;不了解，不善于運用網(wǎng)絡論壇、博客、QQ、手機等新媒體手段掌握和控制危機;在食品安全事件相關(guān)熱點議題管理上，多以被動回應和解決問題為主，而主動引導不足。在面對站車發(fā)生的食品安全事件中，如何應對旅客的相關(guān)訴求，現(xiàn)場處置人員仍存在授權(quán)不清、方法欠缺、經(jīng)驗不足等。這就有可能造成現(xiàn)場處置不當，從而失去處置食品安全事件的黃金期。

2 改進鐵路食品安全工作的對策建議

2.1 順應鐵路改革，理順管理體制

2012年3月，國務院出臺了深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見［3］。其中明確提出，要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。這為鐵路進一步明確市場主體地位，建立現(xiàn)代企業(yè)制度確定了方向。這也為鐵路食品安全監(jiān)督機構(gòu)，從鐵路企業(yè)中分離出來，納入國家鐵路行政執(zhí)法體系提供了契機。建立一種順應國家行政執(zhí)法改革需要，同時又符合鐵路企業(yè)布局和運營特點的鐵路食品安全監(jiān)督機構(gòu)。建議將鐵路食品安全執(zhí)法機構(gòu)同鐵路其他行政執(zhí)法機構(gòu)進行整合，成立專門機構(gòu)，統(tǒng)一行使國家鐵路行政執(zhí)法職能。合理設(shè)置鐵路食品安全機構(gòu)層級、管轄、編制，明確行政復議、聽證的主體機關(guān)及實施辦法，建立行政處罰專門銀行帳戶等。按統(tǒng)一、精簡、高效的要求，設(shè)定鐵路食品安全機構(gòu)內(nèi)設(shè)部門，建立符合國家行政執(zhí)法要求的食品安全內(nèi)部管理機制。

2.2 強化基礎(chǔ)管理，把控關(guān)鍵節(jié)點

鐵路企業(yè)應加強對食品經(jīng)營者食品安全基礎(chǔ)管理工作，強化食品安全第一責任人和風險防范意識，建立長效管理機制?，F(xiàn)階段，應對現(xiàn)有食品經(jīng)營業(yè)態(tài)進行梳理，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新管理思路:對傳統(tǒng)職工食堂可嘗試聘請專業(yè)連鎖公司或職業(yè)經(jīng)理人進行管理;對小食堂(伙食團)應根據(jù)用餐人數(shù)等制定相應的硬件和軟件標準，實行模塊化管理;對中央廚房等新的食品經(jīng)營業(yè)態(tài)，應在加大監(jiān)督、檢測管理基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)參加相關(guān)質(zhì)量管理體系認證，建立食品安全溯源系統(tǒng);對鐵路食品運輸應盡快出臺和完善車皮清洗、鑒定和食品污染處置相關(guān)標準和規(guī)范;對供應站車的食品應繼續(xù)提高準入門檻，推行食品安全體系認證，實行標準化菜譜，統(tǒng)一定點采購，首選定型包裝，冷鏈半成品上車等措施;加強餐車的硬件保障，根據(jù)不同列車用餐人數(shù)決定加掛餐車數(shù)量，保證餐車在始發(fā)前、終到后(折返)冰箱供電等;組建站車供餐公司負責機車乘務員、列車員、旅客等供餐，實行集中、專業(yè)、定點管理;建立供應站車的自制食品(成品、半成品)全程熱鏈或冷鏈安全保障系統(tǒng)。加強對食品經(jīng)營全過程控制，實施閉環(huán)管理，鎖定夏季供餐、高鐵配餐、旅游列車、臨客列車、假日聚餐、站售自制食品等高風險環(huán)節(jié)。

2.3 創(chuàng)新工作思路，提升監(jiān)督質(zhì)量

鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所應創(chuàng)新管理工作思路，樹立正確的食品安全事故防范意識，完善對監(jiān)督員的考核評價機制，提升食品安全監(jiān)督質(zhì)量。應進一步規(guī)范監(jiān)督檢查等行政管理行為，避免行政不作為和過度違規(guī)作為。首先，根據(jù)食品安全管理要求，結(jié)合對管轄單位食品安全風險評估，對現(xiàn)有監(jiān)督進行細化分類為日常性監(jiān)督、專項性監(jiān)督和應急性監(jiān)督三類，分別按照其特點，界定相關(guān)的量化監(jiān)督頻次和監(jiān)督要點，相對降低管理頻次，重點突出監(jiān)督質(zhì)量要求。其次，推行綜合執(zhí)法檢查，提高管理效率，如在對某單位開展食品安全監(jiān)督過程中可同時開展公共場所或生活飲用水監(jiān)督。再次，強化規(guī)范執(zhí)法，依據(jù)現(xiàn)場檢查情況，分別予以現(xiàn)場督促整改、當場行政處罰和立案進行行政處罰等處理。第四，加強同屬地聯(lián)系，參加相關(guān)業(yè)務培訓、參觀等交流活動，以提高監(jiān)督人員的綜合業(yè)務素質(zhì)和管理水平。此外，對現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)不同情況也可向上級職能部門和管理相對人的主管單位進行匯報和反饋，限期整改，并予以復查。

2.4 完善應急響應，規(guī)范事故處理

鐵路局應完善食品安全事故的應急處置制度和預案，定期開展演練，提高相關(guān)單位和部門的應急處置能力。同時，針對事故應急處置及責任追究中存在的問題，應開展調(diào)研，加以規(guī)范。盡快制定鐵路食品安全事故責任認定及處理辦法，明確事故發(fā)生相關(guān)單位、事件的范圍、事故單位及人員責任認定程序及責任追究等，對有事故報告不規(guī)范，或出現(xiàn)對事故現(xiàn)場保護不力等情節(jié)的，應從重處理。明確調(diào)查過程、處理程序、所擔責任及救濟渠道，做到公開、公正、公平。同時，還應對職能部門及鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所等應承擔的管理責任進行界定，明確免責和有(減)責的認定條件，改變那種發(fā)生事故，相關(guān)單位和部門人人有責的傳統(tǒng)。加強鐵路疾控機構(gòu)人才培養(yǎng)和硬件投入，完善突發(fā)食品安全事故的應急響應，應按衛(wèi)生部規(guī)范要求［4］，配備食品安全事故流行病學調(diào)查員，開展人群流行病學調(diào)查、危害因素調(diào)查和實驗室檢驗，及時調(diào)查事故有關(guān)因素，提出預防和控制事故的建議。鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所應配備現(xiàn)場調(diào)查取證工具和現(xiàn)場快速檢測設(shè)備，協(xié)同疾控機構(gòu)做好現(xiàn)場應急處置工作。

2.5 轉(zhuǎn)變思想觀念，重視危機公關(guān)

在鐵路企業(yè)向市場化轉(zhuǎn)型的今天，信息傳播環(huán)境發(fā)生了重大變化，鐵路站車難免會遇到一些食品安全突發(fā)事件，這就要求我們在做好基礎(chǔ)管理和應急響應的同時，建立相關(guān)危機公關(guān)機制。鐵路企業(yè)應開展和建立食品安全事件危機公關(guān)培訓和預案，提升對網(wǎng)絡等新媒體的運用能力。對發(fā)生的食品安全事件應主動、全面、快速準確客觀地發(fā)布信息，勇于承擔責任，建立食品安全相關(guān)事件的議題管理，提高輿情監(jiān)測和預警能力。同時，加強對突發(fā)事件現(xiàn)場責任人(列車長等)的危機公關(guān)培訓。在發(fā)生相關(guān)食品安全事件時，應在第一時間、第一現(xiàn)場了解事態(tài)經(jīng)過，掌握旅客訴求，說明事情真相，安撫旅客情緒并及時報告本單位、前方站及相關(guān)職能部門，做到主動、正面引導事態(tài)發(fā)展，掌握現(xiàn)場控制的主動權(quán)，及時化解站車相關(guān)食品安全事件。

［1］ 衛(wèi)生部，鐵道部，國家工商行政管理總局，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，國家食品藥品監(jiān)督管理局.衛(wèi)監(jiān)督發(fā)［2010］79號.鐵路運營食品安全管理辦法［S］.

［2］ 國家食品藥品監(jiān)督管理局.國食藥監(jiān)食［2011］395號.餐飲服務食品安全操作規(guī)范［S］.

［3］ 國務院.國發(fā)［2012］12號.關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見［S］.

［4］ 衛(wèi)生部.衛(wèi)監(jiān)督發(fā)［2011］86號.食品安全事故流行病學調(diào)查工作規(guī)范［S］.