馬全中

（韶關學院，廣東 韶關 512023）

非政府組織提供公共物品的正當性及其邊界
——基于新政治經濟學視角的考察

馬全中

（韶關學院，廣東 韶關 512023）

政府供給公共物品的低效和能力不足，使非政府組織提供公共物品成為必要。新政治經濟學主要通過四種途徑對非政府組織供給公共物品的正當性予以規(guī)范證明：非政府組織提供公共物品源于“政府失靈”；源于公共物品的“公地悲劇”特性；源于“合約失靈”；源于人們需求的多樣性。同時，非政府組織供給公共物品需要確定一定的邊界，即在提供服務時要遵循物品分類原則、合作原則、監(jiān)督原則、能力建設原則和法治原則等。

非政府組織；公共物品；新政治經濟學；正當性；政府；原則

非政府組織是公民和其他主體為某種目標而成立的社會自治組織。根據萊斯特·薩拉蒙（Lester M Salamon）對非政府組織所做出結構－過程主義的定義，非政府組織是具有非營利性、組織性、自治性、志愿性、私有性等特征的一種組織形態(tài)［1］（p.3）。非營利性是指非政府組織不以營利為組織目標，組織的利潤不能在所有者和組織成員間進行分配，而只能用于實現(xiàn)組織目標的活動。非營利性使非政府組織具有公益性的特點，在一定程度上使非政府組織具有公共部門的特質。正因為此，非政府組織成為除政府之外另一提供公共物品的理想主體。但在實踐中，往往有人單純強調公共物品供給是政府的責任，排斥由非政府組織提供公共物品。因此，從理論層面討論非政府組織提供公共物品的正當性及其提供公共服務的邊界就具有重要的理論意義和實踐價值，本文嘗試從新政治經濟學的理論視角討論非政府組織提供公共物品的合理性及應該遵循的原則。

一、問題的提出：公共物品的價值以及非政府組織提供的必要性

公共物品在現(xiàn)代國家中具有重要價值，公共物品的正常供給是現(xiàn)代國家正常運行和經濟健康發(fā)展的必要條件。與私人物品通過市場供給不同，公共物品無法通過市場競爭有效供給。根據福利經濟學第一定律，在經濟主體的偏好被有效定義的條件下，具有再分配價格均衡配置特點都是帕累托最優(yōu)的，即完全競爭的市場能夠導致資源的最佳配置而達到帕累托最優(yōu)。但公共物品具有非排他性、非競爭性以及外部性等特點，使它無法通過市場競爭得到充分供給，因此，薩繆爾森認為，在滿足一定條件下，政府提供公共物品能夠形成帕累托最優(yōu)［2］。公共物品的重要性和特殊性使得政府提供公共物品成為現(xiàn)實生活的一種選擇，政府從而成為公共物品供給的最佳主體。

但從經驗上看，由政府提供公共物品容易導致兩個方面的問題：“壟斷提供的無效率”和“供給能力不足”。公共物品的無效率現(xiàn)象在主觀上源于政府部門的官僚主義行為，即政府在提供公共物品的過程中會產生質量低下、行動遲緩、效率低迷和態(tài)度惡劣等現(xiàn)象。正如奧斯本所言，“20世紀30年代和40年代設計的官僚體系，中央集權、層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效的運轉了”，在人們的印象中，政府部門幾乎成為行動遲緩、效率低下、刻板以及無人情味的代名詞［3］（pp.12－16）。在這種狀態(tài)下，政府無法有效地提供公共物品。“供給能力不足”主要源于現(xiàn)代政治結構設計的特點和政府自身財政資源的有限?，F(xiàn)代政治設計使得減稅和增加公共物品的供給成為政治生活的常態(tài)，二者的矛盾導致政府財政困境日益加劇，政府提供公共物品的能力日益受到限制。在時代背景方面，隨著后工業(yè)社會的來臨，社會變得高度復雜和高度不確定，人們的公共物品需求增加，政府作為公共物品單一提供者的角色受到挑戰(zhàn)。因此，政府作為公共物品唯一提供主體無法滿足社會的需求，必須引入新的主體以彌補政府提供公共物品的不足。非政府組織是公民個人、社會團體和機構為公益或互益目標發(fā)起的、具有一定治理結構的、獨立運轉的社會自治組織［4］。非政府組織由于以社會公益為目標，與公共部門具有價值取向上的相似性和功能上的互補性，自然成為供給公共物品的又一理想主體。

概言之，壟斷供給的無效率和供給能力不足為非政府組織參與公共物品的供給提供了經驗支持，這在“事實上”分析了政府提供公共物品的缺陷，而且說明了非政府組織提供公共物品的必要性。但事實分析的結論并不能夠直接在邏輯上得出“正當”和“應當”等價值范疇的結論［5］（p.57）。同時，基于經驗的“事實分析”也沒有能夠解決以下問題：非政府組織提供公共物品的理論基礎是什么，或者說如何基于理論而進行“規(guī)范分析”，從而對非政府組織提供公共物品給予合理性證明？在何種邊界內非政府組織提供公共物品才不至于蛻變?yōu)椤肮┙o無效率”？非政府組織提供公共物品的范圍和程序應該如何設定？這些問題必須通過規(guī)范分析的方法予以闡釋。

二、非政府組織供給公共物品：來自新政治經濟學的觀點

對于非政府組織提供公共物品，新政治經濟學①中大略有四種規(guī)范分析的證明模式，學者們分別從政府失靈、公共物品特性、市場合約失靈和人們需求多樣化角度進行了理論分析，來證明非政府組織提供公共物品的必要性。

第一，非政府組織供給公共物品源自于“政府失靈”。布坎南（James Buchanan）在《公共選擇理論》一書中指出，政府失靈是指源于政策供給的無效率、政府機構的低效和存在尋租等原因，從而導致的政府干預失效。在公共領域，政治家和官員不是如傳統(tǒng)政治理論所認為的是利他主義者，而是理性經濟人，具有將自身利益最大化的傾向，他們會在制定政策和執(zhí)行政策的過程中謀求個人和機構利益的最大化，忽視和損壞公共利益，從而導致政府失靈。政府失靈使公民的公共物品需求得不到滿足。政府部門在提供公共物品中傾向于濫用資源，導致政府效率低下和“行政國家”的出現(xiàn)，因而政府的行為并不如凱恩斯理論所認為的那樣有效。所以，必須采取憲政改革，限制國家的權力，具體措施包括打破政府對公共物品的壟斷，建立公共物品供給的競爭機制，引入多中心的供給主體［6］（pp.5－20）。在這個意義上，非政府組織供給公共物品是以傳統(tǒng)的供給主體失效為邏輯前提的，其內在的邏輯是：在政府作為單一主體提供公共物品的情況下，政府由于自身的“內在沖動”和“理性經濟人”特質而產生了“目標置換”現(xiàn)象，在供給公共物品的過程中出現(xiàn)了追求機構個人的目標，侵害公共利益的現(xiàn)象；為了避免這種現(xiàn)象，通過引入競爭機制，使政府和其他組織展開競爭，從而起到提高公共物品提供效率的目的；而非政府組織由于具有與政府部門天然的相似性而成為供給公共物品的理想主體。這種論證的優(yōu)點在于，它突出政府作為公共物品供給的單一主體的局限性，強調公共物品供給制度的局限，而將非政府組織等視為克服政府失靈的制度設置。

從這種思路出發(fā)，非政府組織參與公共物品供給源于傳統(tǒng)供給主體的“失靈”，且只有引入非政府組織等多元化主體才能克服這種公共物品供給效率低下的狀況。然而，必須指出的是，政府提供公共物品的低效是否意味著政府完全退出公共物品供給呢？非政府組織等主體提供就一定比政府機構高效嗎？當非政府組織等主體參與提供公共物品之后，政府是否就不承擔責任呢？嚴格來說答案是否定的。鑒于這種情況，有學者進一步認為，公共物品的供給主體的選擇既不能千篇一律，不能輕易否定一個主體而過分拔高另外一個主體，而要視公共物品的性質和具體環(huán)境做出選擇，視提供主體的組織特性而定。關于這一點，后文還會詳述。

第二，非政府組織供給公共物品源于公共物品固有的“公地悲劇”特性。公共物品是屬于所有人的物品，但屬于所有人的財產就是不屬于任何人的財產，這句保守主義的格言在一定程度上是真實的。所有人都可以自由得到的財富將得不到任何人的珍惜，因此公共物品容易形成“公地悲劇”，即導致理性的個人過度開發(fā)和利用［7］。針對“公地悲劇”有兩種現(xiàn)存的制度選擇：一是視“利維坦”式的中央集權控制為唯一解決方案，即由政府壟斷提供和管理公共物品；二是以私有化為最優(yōu)解決方案，即在資源屬于公共的地方，實行私有財產制度，強化和明晰產權。這兩種對立的解決方案顯然有將事情簡單化處理的嫌疑。埃麗諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認為，企業(yè)理論和國家理論都是從外部代理人的角度來解決公共物品的問題；但是，從博弈論的角度審視，在政府和市場之外還存在另外一種制度選擇的可能性，即通過增加人們自主組織的可能性，增強公民的自主組織的能力，在沒有外部強制的情況下通過自主組織解決公共物品的能力［8］（p.51）。自主組織形式由于不借助外力的協(xié)助，憑借人們的自主協(xié)商和互動，因而具有交易成本低、組織成員間信任程度高、組織規(guī)范較為容易得到執(zhí)行、能夠有效規(guī)避人們的機會主義行為等特點，所以是一種有效的公共物品供給制度安排。按照這種證明邏輯，作為一種自主組織形式，非政府組織供給公共物品具有天然的優(yōu)勢，能夠克服公共物品內在的困境。

然而，非政府組織提供公共物品并不一定必然導致理想的結果，正如政府和市場并不總是靈丹妙藥一樣。奧斯特羅姆認為，自主組織形式和自籌資金的合約實施不是靈丹妙藥，理論模型在某些情況下是有效的，但未必適用于所有的場合，因此，自主組織提供公共物品也會受到具體情境的限制。在解決公共池塘等公共物品問題上，需要區(qū)別長期影響使用公共物品時的行為和結果的三個層級的規(guī)則：操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則，同時注重非正式規(guī)則的影響［8］（pp.83－86）。所以，從公共物品的特性出發(fā)只能得出非政府組織參與提供的可能性，但并不能由此得出此種提供方式必然高效的結論。

第三，非政府組織供給公共物品源于“合約失靈”。在政府之外，市場能否成為一個理想的供給主體呢？有些公共物品，市場可能會成為提供的主體，比如城市垃圾處理、城市照明設施的提供與維修；但有些公共物品特別是一些準公共物品，卻無法由市場有效供給，因為市場供給會存在“合約失靈”現(xiàn)象。在通過市場供給公共物品時，營利的市場生產者一方總是擁有充分的產品信息，而消費者的信息則相對匱乏，這種信息不對稱的結果有可能導致公共物品供給者的機會主義行為，即通過降低公共物品的質量和數量而謀取自身利潤的最大化，從而導致公共物品提供的“合約失靈”，市場機制存在缺陷而不能成為公共物品提供的最佳選擇。在教育、養(yǎng)老服務等家庭照顧領域，“合約失靈”會更加突出，因為在這種情形下，消費者和購買者是分離的，購買者的信息更加缺乏。因此，在消費者無法準確評估服務的質量和數量時，便會轉向其他選擇，非政府組織便成為一個理想的選項。與營利組織比較而言，由于非政府組織具有利潤不可分配的特點，組織負責人通過降低產品質量和數量以利于個人的現(xiàn)象便較少發(fā)生，管理者也 較 少動機去 利 用 和 欺 騙 消 費 者［9］（p.29）。非政府組織在制度構成和組織特性上更值得信賴，更具有供給公共物品的正當性。

但是，這并不能構成非政府組織供給公共物品的充分條件，因為基于同樣的邏輯，政府也可以提供此類公共物品。所以，有學者分析了政府提供的約束條件，認為政府提供公共物品受到兩個因素的制約：一是競爭的缺乏使政府效率低下，營利公司的績效數據會令政府提供績效黯然失色；二是因為政府經常提供具有政治敏感性的物品，而非政府組織則在政府與潛在沖突決策之間提供一個緩沖帶（比如教什么、提供多少醫(yī)院護理費用等等）［10］。非政府組織使政府避免受到來自于公民對于公共服務績效不彰的直接政治壓力，政府有支持非政府組織提供公共物品的動力和激勵。當然，有學者進一步指出，政府與非政府組織都有一定的功能缺陷，二者之間的關系實際上是一種相互依存關系，而且，隨著政府開支的增加，非政府組織會得到有力的支持［11］。照此推理，非政府組織能彌補政府提供公共服務的不周延，政府能夠克服非政府組織的“志愿失靈”現(xiàn)象，二者的合作供給公共物品是一種最佳的制度選擇。

第四，非政府組織供給公共物品源自人們需求的多樣化。在現(xiàn)代社會，特別是后工業(yè)社會的背景下，人們對公共物品的需求是多樣化，而公共物品的供給是不足的，公共服務提供與公民公共物品需求的矛盾日益突出。對于此現(xiàn)象，有學者從政治經濟制度設計的角度進行了分析。韋斯伯德（Burton Weisbrod）指出，現(xiàn)代政治制度的設計是選民通過投票選舉出政治代理人，在這種制度下，公共物品的供給總是迎合中位選民的偏好，其他選民的需求并沒有得到有效的滿足。為了滿足自己的需求，人們便支持非政府組織來滿足自己日益多樣化的需求［12］。從表面上看，這種論證思路與第一種似有相同之處，所以薩拉蒙也稱之為非政府組織發(fā)生學意義上的“政府失靈”理論，但實際上二者有很大的不同。因為人們的需求多樣化是既定的現(xiàn)實，是后工業(yè)社會個人自我發(fā)展和自我實現(xiàn)的需要，而且，隨著社會的發(fā)展人們的社會文化需求將更加多樣化；而代議制的政治設計必然導致公共物品提供的單一化，二者之間存在不可調和的矛盾。這種論證思路不同之處在于，它將論證的焦點集中在公民對公共物品的主觀需求上，即現(xiàn)代政治民主設計導致公共物品供給只能迎合部分選民的需求，而大多數選民多樣化的需求是得不到滿足的，非政府組織就是人們?yōu)榱藵M足自身的需求而產生的一種自主組織形式。人們通過非政府組織來實現(xiàn)和表達自己的多樣化需求。因此，非政府組織的出現(xiàn)具有一定必然性，是由人們需求的多樣化和政府提供公共物品的單一化決定的，由非政府組織提供公共物品具有天然正當性和合理性。

按照韋斯伯德的論證思路，可以得出以下推論：人口構成越多樣化，非政府組織的規(guī)模就越大；人口越是多樣化，非政府組織教育部分構成就越大。但是跨國經驗調查發(fā)現(xiàn)，雖然非政府組織的規(guī)模與人口的多樣性有關，但這種關系無法得到量化數據的準確證明。而且，在教育領域，隨著人口多樣化的增加，教育類的非政府組織卻在顯著的減少［11］。所以，人的需求多樣化只是非政府組織提供公共物品的一個前提條件，它并不必然導致非政府組織的產生和供給公共物品。在公共服務供給的實踐中，非政府組織能否提供公共物品，與國家的政治、經濟、文化和歷史傳統(tǒng)有很大的關系。公共物品的提供是個復雜的過程，它需要多個主體共同參與才行，所以，非政府組織只是公共物品供給的主體之一，且非政府組織提供公共物品也會受到一系列條件的限制，它的提供也是具有邊界的，只有符合具體的情境，才能提供有效的服務。

三、提供公共物品的邊界：何種范圍內提供可視為適當

綜合來說，在現(xiàn)實政治實踐中，政府提供公共物品雖然有其天然的優(yōu)點，但局限性非常明顯，不僅服務的品質得不到保障，而且無法滿足公民和社會團體日益膨脹的社會需求，這就要求非政府組織等主體參與公共物品的提供。非政府組織作為公共物品提供的主體，能夠彌補政府能力的不足、增加服務提供的有效性。但是，非政府組織的優(yōu)點不能無限地夸大，它的功能發(fā)揮需要一定的條件，即非政府組織提供公共物品一定的“邊界”，越界供給公共物品會對公共服務的質量造成損害和消解。那么，怎樣的邊界是適當的？或者說通過怎樣的設置才能保證非政府組織供給公共物品具有優(yōu)良的品質呢？一般而言，非政府組織供給公共物品需遵循分類原則、合作原則、監(jiān)督原則、能力建設原則等。

第一，遵循物品分類原則。分類原則是指提供主體要與公共物品的類型特點相匹配。有些類型的公共物品，比如國防和外交，由于其“消費的非排他性”、“外部性較大”等原因適合于國家提供；而有些公共物品，由于其“消費的非排他性”特征比較弱，則適宜由政府和非政府組織聯(lián)合提供。經濟學家對公共物品的分類有各自不同的見解，曼昆（N.Gregory.Mankiw）在其著作《經濟學原理》中認為，物品可以分為私人物品、自然壟斷物品、共有資源物品、純公共物品［13］（p.230）；奧斯特羅姆等認為，以排他性和共同使用為基準，集體物品可以分為公共池塘資源和公益物品等類別［14］（p.2）；薩繆爾森（P.A.Samuelson）將物品分為純私人物品和純公共物品［15］；布坎南將物品分為私人物品和俱樂部物品［16］。對于物品的供給，經濟學家們大都認為，要根據物品的屬性決定由誰供給，私人物品多由市場供給，很多公共物品由于其自身特點而不能通過市場機制來提供。薩繆爾森認為，從純公共物品的供給關系到價值的判斷，很多時候是政府提供為主，但聯(lián)合供給也會成為主導形式，非政府組織也會成為一種供給主體的選擇；布坎南認為，對于俱樂部物品，則采取聯(lián)合供給和私人供給的形式較為妥當；而奧斯特羅姆通過對公共池塘資源使用的分析，認為在政府提供和私人供給之外，自主組織等志愿組織通過適宜的制度設計也能成為一種有效的制度安排?？梢姡瑢参锲非‘數姆诸愂菦Q定供給主體的前提條件，非政府組織只有與物品的屬性相匹配，才能有效率地提供公共物品。一般而言，按照公共物品的涉及范圍可以將之分為全國性的公共物品、地方性的公共物品和與公民日常生活緊密相聯(lián)系的公共需求。政府主要提供那些全國性基本公共物品，而非政府組織則提供那些與居民日常生活密切相關的公共物品和公共服務。在分類原則的基礎上，政府與非政府組織合作提供公共物品，“政府將更多地擔負公共政策輸出的職能，而非政府組織將更多地從事更具有直接性的公共服務”［17］（p.60）。

第二，遵循合作原則。合作原則是指非政府組織供給公共物品，需要與政府組織等其他主體合作才能完成公共物品的供給。合作本質上是一種公私伙伴關系，是政府部門與非政府組織等部門共同參與提供公共服務和公共物品的一種制度安排。在現(xiàn)實治理實踐中，合同承包、補助和特許經營等都是公私伙伴的關系的體現(xiàn)。合作能提高公共物品供給的效率，“除了提供一種資金來源外，它們還確保公共部門吸收私營部門的專家意見與技能以便將成本最小化”［18］（p.175）。非政府組織與政府的合作要處理好三個層面上的關系。其一，在操作層面，二者職能上分工的不同。政府主要負責項目的設計和資金的籌措，非政府組織則負責項目的執(zhí)行和具體物品的提供，二者形成一種委托代理關系。政府負責“掌舵”，而公共物品的生產和供給等“劃槳”職能則交給非政府組織等其他主體。其二，政府與非政府組織二者之間存在權力的共享。伴隨著公共服務職能的外包，原來專屬于政府的權力部分讓渡給了非政府組織。雖然政府將公權力委托給了非政府組織，但政府部門仍有責任確保權力得到正確的行使，以避免因為權力的轉移而出現(xiàn)公共利益受損的情況。另一方面，非政府組織對權力的分享在一定程度上實現(xiàn)對政府權力的制衡，根據政治學權力制衡原理，客觀上有利于約束政府的權力，有利于公民權利和公共利益的實現(xiàn)。其三，政府與非政府組織二者之間“合作型”信任關系的建立。張康之認為，從歷史視野中，信任分為農業(yè)社會中的習俗性信任、工業(yè)社會的契約型信任和即將生成的合作型信任。習俗型信任既可能有益于社會或群體生活和交往秩序，也有可能是有害于社會的公共利益和社會秩序的生成；契約型信任導致的是工具性的合作，并不能生成真正的合作秩序；只有當合作型信任關系出現(xiàn)的時候，才能實現(xiàn)真正的合作［19］。因此，非政府組織與政府二者之間的合作要超越工具性的契約型合作，努力建構一種信任與合作“一體化”的新型“信任”合作關系。這是社會治理未來發(fā)展的趨勢和公共管理的發(fā)展方向。當然，目前離這種合作型信任關系的建立還有一定的距離，所以在治理的實踐中，還需要對這種合作加以管理和監(jiān)督。

第三，遵循監(jiān)督原則。非政府組織供給公共物品能夠導致成本的節(jié)約、服務的擴大和效率的改善，但也存在一些缺點。比如，非政府組織在供給物品時存在不確定性，同時也存在失去控制的可能性，以及存在供給效率低下等問題。因此，需要對非政府組織施以必要的監(jiān)督和控制。政府對非政府組織監(jiān)督的一個重要制度安排是簽訂各種合同，通過對合同實施程序管理和內容管理，從而實現(xiàn)對非政府組織供給公共物品的控制。程序管理主要包括競標程序、審計規(guī)定和遵守相關法律等；內容管理則是指簽約方必須按照規(guī)定的數量和方式提供公共物品，同時規(guī)避合同風險和防止合同中出現(xiàn)的腐敗行為。顯然，對合同的管理具有一定的難度。唐納德·凱特爾在《權力共享——公共治理與私人市場》中指出，合同外包既存在供給方缺陷，也存在需求方缺陷，前者是指競爭市場的缺乏和合同外包產生的特殊的外部性，后者主要表現(xiàn)為定義公共物品的難度、產品信息的缺乏、委托代理的復雜性等因素導致的監(jiān)管失靈，以及多重代理導致價值目標的錯亂等，當兩種缺陷以不同方式結合的時候，必然增加了管理的難度［20］（pp.25－29）。因此，政府要加強“掌舵”的能力，提高公務人員的素質，強化監(jiān)管責任和合同管理，力爭做一個“精明的買主”。顯然，監(jiān)督原則是從外部對非政府組織施加約束，并不能完全保證它不偏離組織的目標，因此，在外部制約之外，還要強化非政府組織自身的建設，避免出現(xiàn)“志愿失靈現(xiàn)象”。

第四，遵循能力建設原則。非政府組織自身的良好運轉是其功能發(fā)揮的前提，因而，能力建設對于非政府組織極為重要。在實踐中，部分非政府組織由于自身能力欠缺而無法有效履行職能。比如2011年發(fā)生的“郭美美事件”便是非政府組織自身建設缺位而影響功能實現(xiàn)一個現(xiàn)實例子。從理論層面看，非政府組織存在“志愿失靈”問題。志愿失靈源于志愿部門固有缺陷而產生的功能失調現(xiàn)象。薩拉蒙認為，“志愿失靈包括四個方面的內容：首先是慈善不足；其次，慈善的特殊主義；再次，慈善的家長式作風；最后，慈善的業(yè)余主義”。除此之外，志愿失靈還表現(xiàn)為當非政府組織發(fā)展到一定規(guī)模時，它會無一例外地表現(xiàn)出所有官僚制組織所具有的官僚主義特征——行動遲緩、效率低下。顯然，志愿失靈影響了志愿組織功能的發(fā)揮，降低了提供公共物品的效率，因而需要采取措施提升非政府組織的能力，同時“政府的行為成為必需，并使得政府對志愿部門的支持有著更為充足的理由”［21］（p.47）。就非政府組織自身而言，需要致力于組織治理制度建設，比如建立信息公開制度、組織領導人民主選舉制度、民主決策制度等，以克服社會信任度不足、組織資源缺乏、慈善的特殊主義、慈善的家長制作風以及慈善人才不足等問題。當然，在政府方面，還要健全相關的法律條文，規(guī)范非政府組織的運行，同時完善與非政府組織的合作機制，為非政府組織發(fā)展提供一定的財力資源、人力資源和政策資源。

第五，遵循法治原則。無論是監(jiān)督原則，抑或是能力建設原則和合作原則，都需要尋求制度的支持，以制度規(guī)范保障各項原則得到切實的落實。良好的制度能夠起到促進個人和組織間的合作、降低和減少交易成本、預防行為主體的機會主義行為、增加行為的可預見性和降低結果的不確定性等功能。因此，非政府組織在提供公共物品的過程中，需要強調制度的作用，以法治促使非政府組織高效提供公共服務。目前，需要制定相關法律對非政府組織和政府合作提供公共服務的行為予以規(guī)范。首先，需要制定法律以完善非政府組織的法律地位，促進非政府組織健康發(fā)展。我國非政府組織發(fā)展還很不充分，重要原因之一是非政府組織成立和設置缺乏法律規(guī)范的支持，或者說相關法律制度尚有需要完善的地方。其次，法律制度要明確規(guī)定非政府組織必須具備的治理結構。克服非政府組織的“志愿失靈”，除了非政府組織的自我完善和自我發(fā)展之外，還需要通過法律制度的完善對其進行規(guī)范。再次，制定法律明確非政府組織提供公共物品的合法地位，細化與政府的合作機制，同時制定非政府組織提供公共物品的相關程序、標準和監(jiān)督機制等。總之，法治是非政府組織供給公共物品的必要條件，也是非政府組織提供公共物品的根本制度保證。

四、結論與啟示

概言之，既要充分利用非政府組織提供公共物品，也要對其進行規(guī)范，使其富有效率地供給公共物品。在設計具體的制度時，一方面，政府要鼓勵非政府組織參與公共物品供給，為參與創(chuàng)造各種條件。對于非政府組織而言，參與供給公共物品符合其組織目標和價值取向，能幫助其獲得更大的發(fā)展空間；同時，非政府組織提供公共物品能夠彌補政府能力的不足和政府公共服務的盲區(qū)。另一方面，規(guī)范非政府組織參與公共物品的提供，確定其提供公共物品的邊界。為此，政府要規(guī)范非政府組織自身建設，從治理制度、資源吸納、信息公開、民主運作等方面對其進行約束，努力克服志愿失靈現(xiàn)象。政府要規(guī)范、完善各種制度安排，為非政府組織參與公共物品供給提供一個良好的制度環(huán)境，實現(xiàn)二者的良好合作。

注釋：

①又名政治的經濟學或經濟的政治學，是20世紀60年代在西方興起的經濟學理論，既與傳統(tǒng)政治經濟學相區(qū)別，又與馬克思主義政治經濟學相區(qū)別的新型政治經濟學。

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［20］唐納德·凱特爾.權力共享——公共治理與私人市場［M］.孫迎春.北京：北京大學出版社，2009.

［21］［美］萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系［M］.北京：商務印書館，2008.

D63

A

1008－7168（2012）06－0076－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.013

2012-09-08

國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11＆ZD070）。

馬全中（1974－），河南信陽人，韶關學院政治與公共事務管理學院講師。

段志超］