盧 應(yīng) 賢

（福建省建寧縣林業(yè)局 354500）

建寧縣生態(tài)公益林發(fā)展現(xiàn)狀與對策

盧 應(yīng) 賢

（福建省建寧縣林業(yè)局 354500）

從公益林區(qū)劃界定、管護(hù)模式、生態(tài)效益補(bǔ)償、政策制度等方面，介紹建寧縣生態(tài)公益林的發(fā)展和取得的成效，分析了建寧縣公益林管理水平、發(fā)展后勁、防災(zāi)減災(zāi)能力和存在的問題，并提出了建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償亟須法律護(hù)航，調(diào)整布局、完善區(qū)劃界定，探討分類經(jīng)營，加快建立生態(tài)公益林監(jiān)測評估體系，加快林分改造步伐、合理調(diào)整林分結(jié)構(gòu)等對策與建議。

生態(tài)公益林；現(xiàn)狀；對策；建寧

建寧縣地處福建省西北部，東經(jīng)116度35分～116度59分，北緯26度31分～27度01分，是福建省母親河閩江的正源頭。2001年，建寧縣被列入國家森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)。2004年,建寧縣啟動了國家和省級生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度。經(jīng)過11年來的發(fā)展，建寧縣生態(tài)公益林建設(shè)管理和保護(hù)工作取得了明顯成效，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)對建寧縣生態(tài)公益林發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行分析，并結(jié)合建寧縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出對策和建議。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃界定

建寧縣從2001年來，依據(jù)《國家級公益林區(qū)伐界定辦法》、《福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定實(shí)施細(xì)則》要求，先后在生態(tài)重要區(qū)位和脆弱區(qū)域，區(qū)劃界定生態(tài)公益林67.3萬畝，占全縣國土面積257.5萬畝的26.1%，占全縣林業(yè)用地212.6萬畝的31.7%。生態(tài)公益林面積按權(quán)屬分，國有3.9萬畝、集體63.4萬畝，分別占林業(yè)用地面積的1.8%和29.9%。按事權(quán)等級分，國家級66.8萬畝，省級0.5萬畝；按保護(hù)等級分，一級保護(hù)16.33萬畝，二級保護(hù)37.62萬畝，三級保護(hù)13.35萬畝。

1.2 生態(tài)公益林的建章立制

福建省先后頒布了《福建省森林條例》、《福建省林地管理辦法》、《福建省濕地保護(hù)條例》、《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》、《福建省生態(tài)公益林管理辦法》、《福建省森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法實(shí)施細(xì)則（暫行）》、《福建省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理暫行辦法》等，這些地方性法規(guī)和規(guī)章制度逐步建立起生態(tài)公益林保護(hù)、建設(shè)和管理的法規(guī)體系，為開展生態(tài)公益林建設(shè)工作提供了制度保障。同時，建寧縣為加強(qiáng)生態(tài)公益林保護(hù)、建設(shè)和管理工作，先后制定了《建寧縣森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《建寧縣森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法（暫行）》、《建寧縣生態(tài)公益林林業(yè)站監(jiān)管暫行辦法》、《建寧縣重點(diǎn)生態(tài)公益林護(hù)林員隊(duì)伍管理辦法》、《建寧縣生態(tài)公益林管護(hù)細(xì)則》、《建寧縣重點(diǎn)公益林護(hù)林員獎懲制度》等。通過建章立制及逐漸完善，建寧縣在生態(tài)公益林管理工作上逐步走向規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。

1.3 建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

1.3.1 落實(shí)補(bǔ)助、補(bǔ)償面積

2001～2003年，建寧縣被納入中央財(cái)政和省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)單位。2004年后，國家級生態(tài)公益林生態(tài)效益由補(bǔ)助轉(zhuǎn)為補(bǔ)償制度； 2006年后，省級生態(tài)公益林生態(tài)效益由補(bǔ)助轉(zhuǎn)為補(bǔ)償制度，詳見下表。

建寧縣2001-2012年納入森林生態(tài)效益補(bǔ)助、補(bǔ)償面積表

1.3.2 落實(shí)補(bǔ)助、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

省財(cái)政安排的專項(xiàng)資金，是對省級生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失給予適當(dāng)補(bǔ)助、補(bǔ)償。2001～2003年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1.35元/畝·年；2004年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為2元/畝·年；2005年按保護(hù)等級分為:一級保護(hù)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為4.5元/畝·年，二級為2.6元/畝·年，三級為2元/畝·年；2006年，一、二級保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為4.5元/畝·年，三級為3元/畝·年；2007～2009年為9.45元/畝·年，其中下游補(bǔ)上游為2元/畝·年；2010～2012年為12元/畝·年。

國家財(cái)政安排的專項(xiàng)資金，是對國家級生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)損失給予適當(dāng)補(bǔ)助、補(bǔ)償。2001～2003年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為 4.5元/畝·年；2004～2006年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為 4.5元/畝·年，2007～2009年為4.75元/畝·年，2010～2012年為10元/畝·年。

1.3.3 落實(shí)資金使用范圍

2001年以來，國家財(cái)政和省財(cái)政共下達(dá)建寧縣森林生態(tài)效益補(bǔ)助、補(bǔ)償資金共計(jì)4548.76萬元。其中:國家財(cái)政下達(dá)3026.87萬元，省財(cái)政下達(dá)1521.89萬元。國家財(cái)政用于補(bǔ)助性支出 390.9萬元，用于補(bǔ)償性支出2465.37萬元，用于道路維修、森林防火、資源監(jiān)測、公安經(jīng)費(fèi)和森林病蟲害防治性支出170.6萬元。省財(cái)政用于補(bǔ)助性支出169.7萬元，用于補(bǔ)償性支出900.88萬元，用于病蟲害防治和非木質(zhì)利用支出36萬元，用于無林地造林、林業(yè)站監(jiān)管、生態(tài)公益林改革和下游補(bǔ)上游經(jīng)費(fèi)415.31萬元。國家財(cái)政和省財(cái)政下達(dá)建寧縣的補(bǔ)助、補(bǔ)償范圍涉及建寧縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)78個行政村，2個國有林業(yè)采育場，1個地屬國有林場和福建閩江源國家級自然保護(hù)區(qū)。此項(xiàng)政策惠及農(nóng)民達(dá)到2.42萬戶，占全縣農(nóng)業(yè)戶數(shù)的78%；受益群眾9.8萬人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的77.8%，并為當(dāng)?shù)靥峁┝私?68個就業(yè)機(jī)會。

1.4 探索生態(tài)公益林管護(hù)模式

建寧縣積極探索生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制，依據(jù)該縣村情、林情以及生態(tài)公益林自身的特點(diǎn)，針對林農(nóng)對山林的依賴程度，因地制宜，因類施策。主要采取三種管護(hù)方式:一是林農(nóng)對山林依賴性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)來源主要依靠林業(yè)收入的村，采取股份均山，聯(lián)戶管護(hù)；二是林農(nóng)對山林依賴性一般，林農(nóng)經(jīng)濟(jì)來源僅部分或不依靠林業(yè)收入的村，實(shí)行責(zé)任承包，專業(yè)管護(hù)；三是林農(nóng)對山林沒有依賴性的少林村，而且生態(tài)公益林面積較小、零散的、難于管護(hù)的，實(shí)行委托管護(hù)。對林權(quán)屬于個人所有的以及界定前已由個人承包經(jīng)營的生態(tài)公益林，由林權(quán)所有者個人承擔(dān)管護(hù)，或者經(jīng)權(quán)益人同意，委托給單位或個人管護(hù)。對國有單位的生態(tài)公益林，由國有單位聘請專職護(hù)林員管護(hù)。

1.5 強(qiáng)化生態(tài)公益林管理

1.5.1 建立目標(biāo)責(zé)任制考核制度

為加強(qiáng)生態(tài)公益林保護(hù)和管理工作，2001年來先后制定下發(fā)了《建寧縣生態(tài)公益林管護(hù)細(xì)則》、《建寧縣生態(tài)公益林林業(yè)站監(jiān)管暫行辦法》、《建寧縣重點(diǎn)生態(tài)公益林護(hù)林員隊(duì)伍管理辦法》、《建寧縣重點(diǎn)公益林護(hù)林員獎懲制度》等?？h級人民政府把生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)工作列入各級政府領(lǐng)導(dǎo)年度考核的重要內(nèi)容，實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制管理制度，有效地促進(jìn)了各職能部門提高保護(hù)生態(tài)公益林積極性和主動性。

1.5.2 推行數(shù)字化管理

運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，開發(fā)專業(yè)軟件系統(tǒng)，同時配合使用衛(wèi)星遙感影像技術(shù)，及時跟蹤生態(tài)公益林的資源變化情況，逐步提高全縣生態(tài)公益林?jǐn)?shù)字化管理水平。目前，建寧縣已建立了完整的森林資源檔案數(shù)據(jù)庫和生態(tài)公益林地籍小班圖形庫，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫與圖形庫的同步管理。全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了本級生態(tài)公益林地理信息系統(tǒng)，為科學(xué)化管理生態(tài)公益林發(fā)揮了作用。

2 存在問題

建寧縣生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)和管理工作經(jīng)過10多年來的探索取得了長足的發(fā)展，為周邊縣開展生態(tài)公益林工作提供了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但與發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明的要求還相差甚遠(yuǎn)，主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 森林結(jié)構(gòu)不合理

據(jù)2011年建檔數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，建寧縣林地面積212.6萬畝，其中防護(hù)林、特用林面積51.3萬畝，占林地面積的24.1%，比重偏?。恢窳?、果樹林、灌木林等面積16萬畝，占生態(tài)公益林面積的23.8%,比重較大；有林地受冰災(zāi)影響長勢低下，林分質(zhì)量不高，森林生態(tài)防護(hù)功能脆弱。

2.2 分布不集中

建寧縣生態(tài)公益林小班面積呈小塊狀分布的較多，不集中連片，特別是在建寧縣的中部、西南部地區(qū)更明顯，造成監(jiān)管難度大。而一些生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域至今仍未納入生態(tài)公益林范疇，據(jù)調(diào)查，目前建寧縣仍有重要江河源頭及其一、二級支流流域和其他生態(tài)區(qū)位重要或脆弱地區(qū)，共47.7萬畝沒有納入生態(tài)公益林的范圍。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在區(qū)劃中，權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)用地矛盾，沒有將生態(tài)區(qū)位內(nèi)的林地界定為生態(tài)公益林。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

生態(tài)林的補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)目前為 12元/畝·年，雖然逐年有所提高，但與當(dāng)前日益上升的木材價格相比，無法滿足林權(quán)所有者的需要，特別是對比人工商品林、自留山和自費(fèi)造林山場的價格，更使林權(quán)所有者無法接受。全縣大多數(shù)生態(tài)公益林的林地所有權(quán)屬村集體所有，林地使用權(quán)和林木所有權(quán)屬村集體或個人擁有，現(xiàn)行的生態(tài)公益林效益補(bǔ)償政策使補(bǔ)償受益對象有利無責(zé)，大部分鄉(xiāng)村對生態(tài)公益林的投入越來越少。且由于生態(tài)公益林禁止生產(chǎn)性采伐，經(jīng)營周期長、短期內(nèi)無利可圖、風(fēng)險較高，社會各界參與生態(tài)公益林經(jīng)營的積極性不高。

2.4 監(jiān)測體系建設(shè)滯后

近年來，一些省份開展生態(tài)公益林效益監(jiān)測體系建設(shè)，建立了森林生態(tài)監(jiān)測定位站，設(shè)定公益林固定樣地，每年進(jìn)行森林生態(tài)狀況和生態(tài)公益林效益監(jiān)測評估工作，并向社會發(fā)布公報。建寧縣由于資金缺少，至今未建立森林生態(tài)監(jiān)測定位站，且無法開展森林生態(tài)狀況和生態(tài)公益林效益監(jiān)測評估工作，很難滿足現(xiàn)代林業(yè)“兩大體系”建設(shè)的需要。

2.5 保護(hù)意識不高

長期以來，社會對林業(yè)的認(rèn)識主要是提供木材和林產(chǎn)品，普遍存在重索取輕投入的錯誤理念。僅看到森林經(jīng)濟(jì)價值，看不到生態(tài)公益林建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家和社會可持續(xù)發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性，美化環(huán)境和提高人民生活質(zhì)量給帶來的生態(tài)和社會效益。因此，保護(hù)生態(tài)公益林的意識有待進(jìn)一步提高。

3 對策與建議

3.1 建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制

一是實(shí)施生態(tài)公益林由政府集中管理制度。國家應(yīng)根據(jù)財(cái)政狀況，通過贖買的方式，將經(jīng)批準(zhǔn)同意的單位及個人所有的生態(tài)公益林地逐步收歸國有，解決當(dāng)前日益上升的木材價格與無法滿足林權(quán)所有者補(bǔ)償需求的問題。二是鼓勵社會出資。可從受益單位用水、用電中適當(dāng)提取森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)；從糧食中適當(dāng)提取森林保障農(nóng)業(yè)應(yīng)分?jǐn)偟纳稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)；從旅游業(yè)中征收森林景觀生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)；從采礦行業(yè)、造紙行業(yè)中征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)等拓寬資金渠道。三是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)增加公共財(cái)政對生態(tài)公益林的投入，采取調(diào)控手段向受益方收取稅費(fèi)方式解決補(bǔ)償資金。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償亟須法律護(hù)航

中央財(cái)政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，是對既得利益格局的再分配，如果沒有強(qiáng)制性的法律規(guī)范提供保障，則會陷入“只說不做”的困境。目前，我國的環(huán)境保護(hù)立法中僅有《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》對生態(tài)補(bǔ)償有原則性規(guī)定，但并不能滿足全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的需要，因此亟須針對生態(tài)制定專門的立法。對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x和原則、領(lǐng)域與補(bǔ)償對象，以及標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)服務(wù)價值評估等內(nèi)容，都還需要進(jìn)一步規(guī)定，建立起完整的生態(tài)補(bǔ)償法律制度迫在眉睫。

3.3 調(diào)整布局，完善區(qū)劃界定

補(bǔ)充完善生態(tài)公益林的區(qū)伐界定。一是將生態(tài)區(qū)位內(nèi)47.7萬畝的商品林，通過林權(quán)所有者的同意，將其區(qū)劃界定為生態(tài)公益林。二是將區(qū)位外的生態(tài)林，其區(qū)位并不重要，且不合理面積計(jì)7.7萬畝，應(yīng)及時調(diào)整為商品林。三是在完善界定的基礎(chǔ)上，探索生態(tài)公益林功能區(qū)劃，將江河兩岸一重山、閩江源國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、閩江源頭二個匯水區(qū)、國家級森林公園、國鐵、高速路兩旁一重山和主要飲用水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)林區(qū)劃為重點(diǎn)公益林，其它區(qū)劃為一般公益林。

3.4 探討分類經(jīng)營

根據(jù)生態(tài)公益林功能區(qū)劃結(jié)果，探索生態(tài)公益林的經(jīng)營模式。重點(diǎn)公益林通過組建生態(tài)型管護(hù)林場，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與林木所有者和經(jīng)營者，在公平、公開、公正的原則下，簽訂集中經(jīng)營合同，實(shí)施更嚴(yán)格的保護(hù)措施，所需建設(shè)資金由政府承擔(dān)。一般公益林由政府引導(dǎo)社會資金參與建設(shè)，搞活經(jīng)營，允許經(jīng)營者在不破壞生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源開發(fā):一是在生態(tài)公益林地上套種珍貴樹種、發(fā)展各種食用菌、種花、種藥材等；二是在生態(tài)公益林地上養(yǎng)殖家禽、家畜、蜂等；三是發(fā)展森林旅游。利用森林景觀，開發(fā)森林旅游業(yè)，解決目前生態(tài)公益林建設(shè)資金不足的問題。

3.5 加快建立生態(tài)公益林監(jiān)測評估體系

為了及時掌握生態(tài)公益林資源、功能和生態(tài)環(huán)境的變化，評價生態(tài)公益林培育、保護(hù)和利用的成效，必須加快森林生態(tài)體系建設(shè)。一是要建立生態(tài)公益林專題調(diào)查監(jiān)測系統(tǒng)。研究、分析、評價不同生態(tài)公益林森林資源狀況在物質(zhì)生產(chǎn)、涵養(yǎng)水源、保肥固土、固碳制氧、防風(fēng)固沙、改善小氣候、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能與效益；監(jiān)測人類活動對系統(tǒng)的沖擊與自我調(diào)節(jié)過程，為建寧縣生態(tài)公益林的科學(xué)規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營管理提供科學(xué)依據(jù)。二是要建立生態(tài)公益林質(zhì)量評價指標(biāo)體系。分析評價生態(tài)公益林建設(shè)成效，建立森林生態(tài)環(huán)境動態(tài)評價、監(jiān)測和預(yù)警體系，為建寧縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)和森林資源可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。三是要建立全縣生態(tài)公益林檔案資料。將全縣現(xiàn)有的生態(tài)公益林定位點(diǎn)，對專項(xiàng)調(diào)查和長期定位監(jiān)測的資料建立好工作檔案，長期保存。

3.6 加快林分改造步伐，合理調(diào)整林分結(jié)構(gòu)

加快對大江大河流域水源涵養(yǎng)林建設(shè)、水土流失生物治理、綠色通道建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、雨雪冰凍災(zāi)害破壞后的森林生態(tài)恢復(fù)重建，城市和鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展等特定生態(tài)區(qū)位生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)工作，全縣林分改造、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)等面上人工森林生態(tài)系統(tǒng)重建工作。在工程建設(shè)中，對閩江源國家級自然保護(hù)區(qū)實(shí)行全面封禁養(yǎng)護(hù)，禁止一切采伐活動，以保護(hù)生物多樣性、保障區(qū)域生態(tài)安全和維持特有自然景觀，促進(jìn)森林自然演替。對具有天然下種或萌蘗能力的疏林、無立木林地、灌叢實(shí)施封禁，并輔以人工促進(jìn)經(jīng)營改造措施，增加森林?jǐn)?shù)量。對密度過大，影響林木生長的林分，適時間伐保證林分生長空間，通過周期性間伐，使森林形成林冠梯級郁閉的復(fù)層異齡林，增強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)的健康、穩(wěn)定和完整性。對低質(zhì)低效林分，尤其是多代萌生的杉木“小老頭”林，要分別采用皆伐改造或擇伐改造方式重建，改善樹種組成，提高森林質(zhì)量。利用良好的立地條件，有利的交通和經(jīng)營條件，加大培育力度，發(fā)展多樹種、多徑級、高品質(zhì)的優(yōu)良林木。

[1] 高兆蔚.建設(shè)生態(tài)省，福建首先要調(diào)整生態(tài)公益林的布局和規(guī)模[J].林業(yè)勘探設(shè)計(jì)，2011,（1）:1～4.

[2] 連姬.福建省閩侯縣重點(diǎn)生態(tài)公益林調(diào)整方案的探討[J]. 林業(yè)勘探設(shè)計(jì)，2010,（2） :61～65.

[3] 黃金榮，粱慶松，黃昌春.福建省三元區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)創(chuàng)新機(jī)制的探討. 林業(yè)勘探設(shè)計(jì)，2008,（1） :41～45.

[4] 吳巖鎮(zhèn).福建省連江縣生態(tài)公益林建設(shè)研究[J].林業(yè)勘探設(shè)計(jì)，2005,（2） :72～74.

[5] 福建省建寧縣生態(tài)公益林區(qū)劃界定報告.

S757.4

B

1004-7743（2012）03-0040-05

2012-05-20