李權(quán)

（中水東北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，吉林 長(zhǎng)春 130021）

1 城市水系環(huán)境的困境

這是東北某省會(huì)所在城市的1條污染極其嚴(yán)重的河流，穿城區(qū)域的集水面積超過(guò)2 200 km2，為天然雨水與沿岸企業(yè)、居民生活污水匯流區(qū)，現(xiàn)已成為一條主要的排污溝，水質(zhì)較差，為劣五類水質(zhì)河流。

該河流自發(fā)源地進(jìn)入城鎮(zhèn)后，接納了區(qū)域95%以上的城鎮(zhèn)廢污水，由于沒(méi)有污水集中處理設(shè)施，雖然一些企業(yè)能夠作到達(dá)標(biāo)排放，但城市生活污水未經(jīng)任何處理直接排入河道，同時(shí)，加上河流兩岸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)施用的大量化肥、農(nóng)藥后所造成的面源污染物，導(dǎo)致下游河段水質(zhì)污染嚴(yán)重，長(zhǎng)期以來(lái)大部分時(shí)間為劣V類水質(zhì)，給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重危害。長(zhǎng)期以來(lái)，由于大量的廢污水的匯入，早已超過(guò)了河流自身的環(huán)境容量，水環(huán)境惡化。其水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

1）水質(zhì)污染嚴(yán)重，水環(huán)境惡化。

2）水源匱乏，供需矛盾突出。

3）水源不足，污染加重。

4）用水方式粗放，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

5）現(xiàn)有堤防標(biāo)準(zhǔn)低，險(xiǎn)工隱患多。

6）沿岸及灘地非法建筑及固體廢棄物堆積嚴(yán)重。

7）河道工程建設(shè)對(duì)防汛和景觀影響嚴(yán)重。

水生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃如果要想真正實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖變宏圖，治理后的水環(huán)境長(zhǎng)治久安，絕不是簡(jiǎn)單地劃上藍(lán)線（水體的控制線）、綠線（藍(lán)線外所控制綠化區(qū)域的控制線）、灰線（影響濱水景觀的開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域）三條線那么簡(jiǎn)單，而是要充分考慮環(huán)境建設(shè)與周邊群眾的切身利益，同時(shí)更要考慮可操作性。

2 規(guī)劃理念

自人類開(kāi)始采取定居的方式生活以來(lái)，依水而居成了人們首選的目標(biāo)，而每座城市的基址大都選在有河流經(jīng)過(guò)的環(huán)境。而今天，繁華的都市帶給人們賴以生存的水系環(huán)境最終卻成了垃圾殘土傾瀉地、污廢水受納體，水濁、地臟、味難聞。隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)條件的逐步改善，城市建設(shè)對(duì)水系生態(tài)環(huán)境越來(lái)越重視。目前已有不少大中城市在河流節(jié)點(diǎn)部位或岸邊布設(shè)親水設(shè)施、在堤防迎水側(cè)建造大型親水平臺(tái)，以及在河流兩側(cè)營(yíng)造清水綠化帶、鋪設(shè)游覽路，在河流中下游的城市利用邊灘和灘島開(kāi)發(fā)濕地公園、河流公園等等。上述內(nèi)容的建設(shè)，投資巨大，可被改善的卻只能是水環(huán)境的整潔內(nèi)容。對(duì)于大范圍、長(zhǎng)距離的城市水生態(tài)環(huán)境起不到根本的治理與改善。究其根源，其實(shí)在于沉積多年的固有思想——人要駕馭水，而又不尊重和善待她，更是很少考慮與之休戚與共的岸邊人群的悲與歡。

近兩年通過(guò)參與城市水生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施，認(rèn)為一個(gè)好的、成功的、可操作性強(qiáng)的水生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，一定是體現(xiàn)人水和諧規(guī)劃理念的上乘之作。因?yàn)槊篮玫乃h(huán)境決不是有錢人的樂(lè)園，更不是專供消閑族品鑒觀賞的游覽區(qū)，應(yīng)該是公眾共享的濱水空間，更是能為周邊民眾提供發(fā)展生產(chǎn)、提高生活質(zhì)量及自身素養(yǎng)和文化品位創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)環(huán)境。

按城市水生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃要求，需將河流兩岸人口遷到綠線以外，可實(shí)際操作并非易事，城市居民可以通過(guò)貨幣進(jìn)行安置，而農(nóng)民要生存就得在所居住的土地上耕耘、飼養(yǎng)畜禽、使用燃料、排泄糞尿，因此，規(guī)劃必須著眼這部分人，然后再考慮如何對(duì)水體、岸線（濱水帶）、濱水空間（陸域）的三個(gè)圈層環(huán)境實(shí)施生態(tài)保育、功能布局和建設(shè)控制。

如果想把水系生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，必須樹(shù)立一個(gè)理念，周邊民眾的切身利益高于一切，然后才是水生態(tài)環(huán)境建設(shè)的發(fā)展前景。而單純?yōu)槔瓌?dòng)土地升值而采取的造景、綠化，很難實(shí)現(xiàn)水環(huán)境安全。因?yàn)樘斓厝怂?、物境人心是一個(gè)相互交融的大環(huán)境，親水是深植于人類天性中的原始根源，讓少部分人在水岸的亭臺(tái)樓閣中獨(dú)享濱水美景，有違天心民愿，得不到全社會(huì)的關(guān)愛(ài)與支持。在水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)中要具有前瞻性、科學(xué)性和宏觀性，要認(rèn)真貫徹人水和諧的治水理念，充分考慮土地被占若干年之后的問(wèn)題，以及大規(guī)模啟動(dòng)水生態(tài)這類公益項(xiàng)目的資金來(lái)源和被占土地居民的安置去向等等，絕不能用華麗的辭藻，新鮮的理念及亮麗的渲染圖迷惑決策者的心智，而是要真真實(shí)實(shí)地給決策部門提出切實(shí)可行的對(duì)策與措施。

3 土地、資金、人口的解決思路

依照《城市水系規(guī)劃規(guī)范》確定的劃線原則，被占土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變、動(dòng)遷資金及被占人口的安置去向三大難題就成了設(shè)計(jì)焦點(diǎn)。要想把水生態(tài)環(huán)境建設(shè)的理想變成現(xiàn)實(shí)，所出臺(tái)的措施必須具備可操作性。有很多規(guī)劃之所以成為紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛的擺設(shè)，其中很重要的原因就是無(wú)法破解土地、資金、人口安置去向這道冰河。

還以前述河流為例，經(jīng)對(duì)其所劃定范圍內(nèi)移民征地補(bǔ)償費(fèi)的匡算和綜合整治投資進(jìn)行估算，僅23.5 km的下游城區(qū)段投資就高達(dá)280多億元，其藍(lán)線內(nèi)需要征占的土地超過(guò)35 km2，如果想讓土地增值、控制面源污染必須在藍(lán)線外還要有一條綠線，也就是水體控制線外側(cè)的綠化區(qū)，這條線內(nèi)的土地恰好是人口密集區(qū)，也是工業(yè)廢物、城市垃圾、廢氣、污水、廢水傾瀉及排放場(chǎng)所。要想將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的地面附著物全部清理出去，首先要確定搬遷對(duì)象的安置去向，接下來(lái)要籌措資金，其中還有一項(xiàng)最難辦的是用地性質(zhì)變更。

3.1 探索實(shí)例

建設(shè)用地審批是依照法定程序，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批過(guò)程。筆者從規(guī)劃實(shí)施階段辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)獲悉，現(xiàn)有的城市建設(shè)供地指標(biāo)很難滿足快速發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，該項(xiàng)目所在市2010年前可使用的新增城市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)84 km2，已獲批準(zhǔn)可用城市建設(shè)用地近68 km2，剩余的16 km2土地分布零散，基本上無(wú)法利用。為此，本規(guī)劃提出分期實(shí)施方案，并通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃對(duì)區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。其土地利用規(guī)劃結(jié)構(gòu)調(diào)整分兩大類型，第一種類型是土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，屬于一級(jí)類型發(fā)生變化，如：水系開(kāi)挖、水生態(tài)景觀布設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占用的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地；第二種類型是種植比例調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的土地利用結(jié)構(gòu)變化，屬于二級(jí)類型發(fā)生變化，如：耕地變成園地、林地或其他農(nóng)用地等，只改變土地利用方式，未改變農(nóng)用地性質(zhì)。其調(diào)整方案如下：

1）結(jié)合水系布置、景觀建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確定以小城鎮(zhèn)為核心，優(yōu)先解決農(nóng)村居住環(huán)境，提高農(nóng)村投資效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

首先，將拆遷后的“空心地”、閑置土地、撂荒地與現(xiàn)有耕地集中利用，有利于高科技和大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械在農(nóng)村中的運(yùn)用，從而降低農(nóng)產(chǎn)品的單位成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；其次，這一模式有利于本區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)及農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)情況的改善；再次，推進(jìn)農(nóng)民集中居住能夠?qū)r(nóng)村居民的住宅進(jìn)行空間上的重新調(diào)整，變零亂分散為集中有序，變自然狀態(tài)為規(guī)劃形態(tài)，變土地零散為集約使用；最后，可為緩解農(nóng)村空巢家庭存在的系列問(wèn)題提供適當(dāng)?shù)膸椭?。并將受工程影響的村屯作為試點(diǎn)，通過(guò)論證及征求農(nóng)民意見(jiàn)合并村落，政府可將因外出務(wù)工或者從事其他外地工作的農(nóng)民的土地實(shí)行集中流轉(zhuǎn)，支付給農(nóng)民一定的補(bǔ)償金，補(bǔ)償金的份額綜合考慮農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓量、當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平和農(nóng)民的房產(chǎn)面積，政府通過(guò)集中建造農(nóng)民集中居住小區(qū)作為對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償。通過(guò)招商引資或者本地投資等多種方式將土地集約使用，開(kāi)展新型農(nóng)業(yè)工業(yè)化建設(shè)，最終使得農(nóng)村發(fā)展擺脫滯后局面，進(jìn)而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，逐年安排農(nóng)民居住環(huán)境改善項(xiàng)目。規(guī)劃期內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并將各鎮(zhèn)鄉(xiāng)駐地建成獨(dú)具北國(guó)特色的田園式小鎮(zhèn)。

2）改變現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，將散放的家禽、家畜實(shí)行舍飼棚飼，劃定割草場(chǎng)的類型和范圍，推廣玉米秸稈氨化飼料，充分利用水面發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖。將單一的糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)營(yíng)的土地利用方式，利用冬季勞動(dòng)力及土地閑置開(kāi)發(fā)溫棚蔬菜。把道路兩側(cè)受落塵影響的農(nóng)耕地轉(zhuǎn)變成林業(yè)用地或苗木培育基地。

由此，即可以解決土地問(wèn)題，又能解決農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置，同時(shí)可有效地控制面源污染。

3.2 生態(tài)環(huán)境功能

水生態(tài)環(huán)境建設(shè)，雖然屬于公益事業(yè)，因政府的資金有限，本項(xiàng)目政府僅能提供不到3%的前期啟動(dòng)費(fèi)，80%為農(nóng)行貸款，剩余部分為招商引資。農(nóng)業(yè)發(fā)展采取“國(guó)家資金、省外資金、民營(yíng)資金”新三資的辦法。農(nóng)業(yè)銀行之所以看好該項(xiàng)目，主要是看好區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展前景。區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)被定位為都市型農(nóng)業(yè)，不僅具有一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，同時(shí)承載和拓展部分城市發(fā)展功能，集生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能于一體，其功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1）安全生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品供給功能。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展綠色、有機(jī)農(nóng)業(yè)，成為本市“菜籃子”工程的重要組成部分，滿足城市居民安全生態(tài)食品消費(fèi)的需求，保障優(yōu)質(zhì)鮮活糧油和其他農(nóng)產(chǎn)品供給。

2）文化傳承和休閑服務(wù)功能。發(fā)展都市休閑觀光產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)科普教育基地，融教育、休閑觀光和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)于一體，為城市居民提供休閑服務(wù)，傳承農(nóng)耕文化、民俗文化，保護(hù)文化多樣性。

3）生態(tài)環(huán)境保障功能。通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，使都市農(nóng)業(yè)發(fā)揮城市生產(chǎn)綠地的作用，成為水系規(guī)劃形成的兩環(huán)、四帶、多核心的生態(tài)安全格局中的重要組成部分，為城市發(fā)展提供宜居環(huán)境。

4）科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化功能。成為本市乃至本省農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種引進(jìn)、試驗(yàn)、創(chuàng)新的重要基地，發(fā)揮高新農(nóng)業(yè)技術(shù)展示、推廣示范作用，促進(jìn)區(qū)域科技興城、興農(nóng)戰(zhàn)略的實(shí)施，增強(qiáng)區(qū)域以城帶鄉(xiāng)的能力。

5）人口轉(zhuǎn)移承載功能。發(fā)展農(nóng)業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。同時(shí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)向適宜區(qū)域聚集，促進(jìn)新城區(qū)、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，形成新型社區(qū)，增強(qiáng)人口承載力，促使本市中心城區(qū)人口疏散。

水生態(tài)環(huán)境建好后，巨大的開(kāi)發(fā)潛力將吸引大批省內(nèi)外及民營(yíng)企業(yè)投資商，按規(guī)劃中劃定的產(chǎn)業(yè)布局，開(kāi)發(fā)以農(nóng)業(yè)設(shè)施工程為主體，高新技術(shù)和先進(jìn)實(shí)用技術(shù)為支撐的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，使高端生產(chǎn)力、高端生產(chǎn)要素的能量在區(qū)域內(nèi)得到更好地釋放。建設(shè)具有糧油產(chǎn)品加工、生物飼料加工、畜禽乳深加工、園藝產(chǎn)品加工、水產(chǎn)品加工、北方特色食品加工及苗木種子繁育七大功能的寒地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)及集迎賓、展示、創(chuàng)業(yè)、體驗(yàn)、科普、度假、垂釣、服務(wù)、銷售八大功能于一身的都市農(nóng)業(yè)休閑區(qū)，開(kāi)發(fā)和完善包括種苗繁育、蔬菜生產(chǎn)、凈菜加工及服務(wù)四大功能的設(shè)施農(nóng)業(yè)，及名優(yōu)特蔬菜瓜果露地栽培區(qū)及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地。

經(jīng)上述一系列惠民措施，該區(qū)水生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃最終破解了土地、資金及被占土地人口的安置去向三大難題，正在實(shí)施的一期工程使區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民感受到了“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)?！苯?jīng)過(guò)5年的努力，這一片土地呈現(xiàn)在人們眼前的不僅是“水清、地綠、天藍(lán)”的水生態(tài)環(huán)境，同時(shí)，真正實(shí)現(xiàn)“讓農(nóng)民有一個(gè)幸福生活的美好家園”。